什么項(xiàng)目適用于PPP模式呢？就是具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求相對(duì)穩(wěn)定特點(diǎn)的項(xiàng)目。具體來(lái)說(shuō)主要分為這幾個(gè)大的區(qū)域：市政公用、民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、供排水、供垃圾處理、供熱、供氣、交通道路等項(xiàng)目。早在2012年，北京市發(fā)改委就提出了在村鎮(zhèn)水環(huán)境治理中采用PPP模式。

　　PPP模式在村鎮(zhèn)水環(huán)境治理中的運(yùn)用

　　項(xiàng)目背景

　　早在2012年，北京市發(fā)改委就提出了在北京農(nóng)村和小城鎮(zhèn)污水處理中采用PPP模式。當(dāng)時(shí)，北京各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施很分散，覆蓋率很低。當(dāng)時(shí)的現(xiàn)狀是排污水量是41.4萬(wàn)噸/天，而實(shí)際的排水量是17.5萬(wàn)噸/天，所以實(shí)際處理污水量只有42%，嚴(yán)重影響了水環(huán)境。

　　同時(shí)，北京《十二五規(guī)劃綱要》里面也提到，“十二五”期間要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)，其中，重點(diǎn)鎮(zhèn)處理率要達(dá)到90%。108個(gè)小城鎮(zhèn)，“十二五”期間需要改建或改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一共是73處，投資大概需要21億元。僅靠地方政府（包括市級(jí)政府和區(qū)縣政府）的力量是完不成的。所以，從市級(jí)層面吸引社會(huì)資本來(lái)參與一批小城鎮(zhèn)處理設(shè)施。

　　當(dāng)時(shí)，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施也是區(qū)縣政府關(guān)注建設(shè)的環(huán)保項(xiàng)目。因此，市區(qū)兩級(jí)政府層面，都對(duì)向民間資本開(kāi)放小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)表示了支持。發(fā)改委后來(lái)主持推出了各區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，分三年完成。

項(xiàng)目具體結(jié)構(gòu)

　　首先，通過(guò)招標(biāo)選定招標(biāo)人之后，區(qū)政府指定了一家平臺(tái)公司和中標(biāo)人按照事先約定的普通協(xié)議和章程成立了一個(gè)項(xiàng)目公司。通州項(xiàng)目的比例是社會(huì)資本占85%，平臺(tái)公司占15%。新的區(qū)縣昌平的PPP模式項(xiàng)目，平臺(tái)公司占到49%。其他5個(gè)區(qū)縣全部由社會(huì)資本控股。

　　項(xiàng)目公司由區(qū)政府授權(quán)，指定行業(yè)主管部門水務(wù)局和項(xiàng)目公司簽訂技術(shù)協(xié)議，同時(shí)簽訂具體的污水處理協(xié)議、升級(jí)改造協(xié)議、運(yùn)營(yíng)服務(wù)協(xié)議。區(qū)水務(wù)局給項(xiàng)目提供污水，支付污水服務(wù)費(fèi)，并對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資，向銀行貸款，同時(shí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)、升級(jí)改造、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，以及期滿最終移交回水務(wù)局。

　　PPP的概念及內(nèi)涵

　　從2014年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委陸續(xù)出臺(tái)了很多與PPP相關(guān)的政策文件。2014年5月，財(cái)政部專門成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，并在9月23日發(fā)布了《關(guān)于PPP模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，即目前的財(cái)經(jīng)2014年新8號(hào)文。2014年11月，國(guó)務(wù)院再次發(fā)表了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

　　2014年12月4日財(cái)政部又在76號(hào)文基礎(chǔ)上，提出了《PPP模式的操作指南》，也就是目前經(jīng)常提到的113號(hào)文，明確提出了PPP模式中政府如何做。2015年4月，發(fā)改委、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)科技經(jīng)營(yíng)管理辦法》。5月19日，多部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》及后續(xù)系列文件。

　　PPP通常的模式是，由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，通過(guò)用戶付費(fèi)以及必要的政府付費(fèi)來(lái)獲得合理的投資回報(bào)。同時(shí)，政府在其中負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施公眾服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益的最大化。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)。在發(fā)改委的意見(jiàn)里也提到，PPP模式就是政府為增加供應(yīng)產(chǎn)品服務(wù)控制嚴(yán)密、提高效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)購(gòu)買服務(wù)或者是主權(quán)合作的多種方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，是與政府現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的依法治國(guó)的契約精神相關(guān)聯(lián)的。

　　PPP模式的具體適用范圍

　　什么項(xiàng)目適用于PPP模式呢？就是具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求相對(duì)穩(wěn)定特點(diǎn)的項(xiàng)目。具體來(lái)說(shuō)主要分為這幾個(gè)大的區(qū)域：市政公用、民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、供排水、供垃圾處理、供熱、供氣、交通道路等項(xiàng)目。

　　PPP模式提出之后，具體適用哪一種模式，是BOT、TOT、BTO，還是股權(quán)合作，發(fā)改委的文件里有一個(gè)針對(duì)項(xiàng)目分類的指導(dǎo)意見(jiàn)。目前項(xiàng)目分成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指項(xiàng)目有收益性來(lái)源，通常這種模式就是政府授予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT、BOOT等模式。

　　準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指項(xiàng)目本身的收入足以彌補(bǔ)它本身的投資建設(shè)成本，政府授予準(zhǔn)特經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)要附加部分補(bǔ)貼，采用BOT、TOT模式，就是說(shuō)政府或在初始投資的時(shí)候給予補(bǔ)貼，或在經(jīng)營(yíng)過(guò)程給予補(bǔ)貼；非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，采用BOOT委托運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化模式。

　　具體某一個(gè)項(xiàng)目采用什么樣的模式要由社會(huì)定價(jià)的機(jī)制、項(xiàng)目投資水平、風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架、融資需求，以及資產(chǎn)處置方式來(lái)共同決定，也可能是其中兩種方式的結(jié)合。

　　PPP模式驅(qū)動(dòng)之后，將以什么方式來(lái)選擇社會(huì)資本呢？財(cái)政部發(fā)的文件里將PPP的實(shí)施方式分成了五種，就是通常所說(shuō)的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、建設(shè)性談判、建設(shè)性磋商和干預(yù)性采購(gòu)。這五種方式中只有一種方式是針對(duì)PPP模式新提出的，就是建設(shè)性磋商。財(cái)政部對(duì)磋商這種方式專門發(fā)布了競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)管理暫行辦法。具體到一個(gè)項(xiàng)目，要采用什么樣的方式來(lái)選擇社會(huì)資本，要在這五種方式中選擇一種。

　　PPP模式的操作流程

　　PPP模式具體的操作流程，在財(cái)政部113號(hào)文里有明確的規(guī)定，分為八大步：第一、項(xiàng)目識(shí)別，即確定這個(gè)項(xiàng)目是否適宜這個(gè)推薦模式；第二、為PPP模式項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)備；第三、實(shí)施項(xiàng)目采購(gòu)程序，即選擇一家社會(huì)資本；第四、社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)；第五、對(duì)資本的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行評(píng)估；第六、確立退出機(jī)制；第七、項(xiàng)目期滿移交回給政府；第八、期滿移交后，政府對(duì)這個(gè)PPP模式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

　　第一步，項(xiàng)目識(shí)別。包括四個(gè)方面：第一是項(xiàng)目的發(fā)起，一般以政府發(fā)起為主；第二是項(xiàng)目篩選，這是在財(cái)政部門進(jìn)行的；第三和第四是財(cái)政部門特別強(qiáng)調(diào)的，做一個(gè)PPP程序要做兩個(gè)部分的評(píng)價(jià)：一是VFM評(píng)價(jià)（項(xiàng)目采用PPP模式是否能夠增加供給、提升效率、提高質(zhì)量，是否更優(yōu)于別的投資模式。）同時(shí)，為保證財(cái)政近況期的實(shí)際性，還要進(jìn)行一個(gè)財(cái)政部的論證。因?yàn)閿z入資本之后，是要回報(bào)的。為了控制政府支出的PPP預(yù)算，每年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排支出，占一般公共預(yù)算比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，這是政府部門給的一個(gè)上線。

　　第二步，項(xiàng)目準(zhǔn)備。項(xiàng)目準(zhǔn)備的階段就是確定實(shí)施方案。首先是要明確實(shí)施主體。財(cái)政部要求，行業(yè)主管部門事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)公司或者是相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為征購(gòu)授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，牽頭編制PPP項(xiàng)目具體的實(shí)施方案。實(shí)施方案具體包括的內(nèi)容在財(cái)政部和發(fā)改委的文件中都有明確的要求。實(shí)施方案完成必須馬上報(bào)財(cái)政部門，進(jìn)行UMF和財(cái)政部門的驗(yàn)證。

　　第三步，項(xiàng)目采購(gòu)。是指政府依照政府采購(gòu)法的規(guī)定依法選擇合作伙伴。流程是：發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)公告、編制采購(gòu)問(wèn)題、組織現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行全面評(píng)審，然后政府和投標(biāo)候選人進(jìn)行談判，談判達(dá)成一致之后，進(jìn)行公示，公示之后，簽約。在這個(gè)選擇過(guò)程中要考慮的是專業(yè)資格、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力。

　　項(xiàng)目執(zhí)行階段，具體到一個(gè)PPP項(xiàng)目，先設(shè)置一個(gè)項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，融資之后進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施，包括設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，期間，政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門，要對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行績(jī)效監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。還有一部分就是效果評(píng)估和退出機(jī)制。

　　項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要每3-5年對(duì)項(xiàng)目技術(shù)實(shí)施評(píng)估，主要評(píng)估項(xiàng)目本身的推進(jìn)情況、項(xiàng)目合同、PPP協(xié)議的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，采取相應(yīng)的措施。PPP項(xiàng)目的周期通常是10年甚至是30年，期間，可能會(huì)遇到一些不可抗力的事件，或者雙方可能會(huì)有違約的事件發(fā)生。這時(shí)就需要提前終止項(xiàng)目，PPP協(xié)議提前解除。此時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好監(jiān)管，保證項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)為公眾服務(wù)。

　　第四步，項(xiàng)目移交。期滿之后，PPP項(xiàng)目要移交給政府。政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司要共同成立一個(gè)移交小組，根據(jù)合同約定，確定移交方案；針對(duì)具體PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，移交小組要對(duì)它的性能措施及移交的資產(chǎn)是不是完好進(jìn)行確認(rèn)，如果有瑕疵，需向項(xiàng)目公司要求相應(yīng)的修補(bǔ)。最后，履行資產(chǎn)交貨的程序。

　　第五步，項(xiàng)目評(píng)價(jià)。項(xiàng)目完整的流程執(zhí)行完畢之后，項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)關(guān)包括主管部門，要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行一個(gè)具體的評(píng)價(jià)。從項(xiàng)目的產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，來(lái)作為將來(lái)PPP模式?jīng)Q策參考的依據(jù)。

（轉(zhuǎn)自《水產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)》雜志微信，原標(biāo)題《當(dāng)PPP遇上村鎮(zhèn)水環(huán)境治理會(huì)有何化學(xué)反應(yīng)？》，PPP資訊整理）