結(jié)合典型立法分析我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度（上篇）
編者按：這是一篇寫于2012年的舊文。翻出來再看時，已是特許經(jīng)營/PPP立法如火如荼的今天。溫故可否知新，大家讀完就知道啦:) 請各位不吝在文章底部留言(握手)(握手)
自《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（中華人民共和國建設(shè)部令第126號，以下簡稱“《126號令》”）正式實施后，我國市政公用事業(yè)的市場化正式走上了法治的軌道。各地在推進市政公用事業(yè)市場化的過程中，也在逐步積累經(jīng)驗，并紛紛制定地方性特許經(jīng)營法規(guī)或規(guī)章，以便指導、實施和管理地方的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱“特許經(jīng)營項目”）。然而，我國的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度（以下簡稱“特許經(jīng)營制度”）自施行以來就一直爭議不斷。很多問題至今也沒能得出令人滿意的答案。國家層面對于這些問題沒有相對統(tǒng)一的認識，作為部門規(guī)章的《126號令》則效力層級較低。各地相關(guān)規(guī)定固然有內(nèi)容規(guī)范、實施得力的地方性法規(guī)或政策，但也不乏一些名為特許經(jīng)營、實為地方保護的規(guī)定，實際上阻礙了特許經(jīng)營制度的推廣與落實。本文主要根據(jù)《126號令》及北京、天津、深圳等地特許經(jīng)營制度立法實踐，對目前我國特許經(jīng)營制度存在的問題進行簡要分析。希望能夠?qū)Υ蠹艺J識特許經(jīng)營制度，參與特許經(jīng)營項目有所幫助。
囿于篇幅，本文將分為（上）、（下）兩部分分別呈現(xiàn)。本部分將主要從特許經(jīng)營制度的立法級別和層次、特許經(jīng)營項目的主管部門、獲得特許經(jīng)營權(quán)的途徑、特許經(jīng)營權(quán)的形式及特許經(jīng)營期屆滿后的處理等五方面分析我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度存在的問題。
1、關(guān)于立法級別和層次
《126號令》是以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部令的形式頒布的，其效力層級屬于部委規(guī)章。在我國條塊分割、行政主導的立法體制下，《126號令》的效力和執(zhí)行力一般僅涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部所轄的部門和行業(yè)，其在地方的執(zhí)行力度有限�！�126號令》亦規(guī)定各地可以自行立法規(guī)范特許經(jīng)營項目。
從各地實踐來看，目前的特許經(jīng)營立法主要分為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方政府公用事業(yè)主管部門的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)如北京市自2006年3月1日起實施的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》（以下簡稱“《北京特許條例》”）及深圳市在同日實施的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》（以下簡稱“《深圳特許條例》”）；地方政府規(guī)章如天津市自2005年9月1日起實施的《天津市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“《天津特許辦法》”）；主管部門的規(guī)范性文件如山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2006年5月30日起實施的《山東省城市市政公用事業(yè)經(jīng)營許可管理辦法》（以下簡稱“《山東許可辦法》”）、大連市城建局于2011年9月1日起實施的《大連市城建局特許經(jīng)營管理暫行辦法》（以下簡稱“《大連特許辦法》”）。
從北京市和深圳市的情況來看，這兩個城市都是首先由市政府頒行地方政府規(guī)章來管理本市的特許經(jīng)營項目，經(jīng)過一段時間項目實踐，再頒布效力層級更高的地方性法規(guī)。應(yīng)該說，北京市和深圳市對立法進程的把握比較審慎，在條件成熟的時候又能夠積極推動立法機關(guān)根據(jù)開放市場、加強監(jiān)管的原則頒布實施更高層級的法律文件，所以這兩個城市在實施特許經(jīng)營制度的實踐中收到了很好的效果。相比而言，天津市頒布實施地方政府規(guī)章級別的特許經(jīng)營制度已有7年時間，但一直沒有將其上升為地方性法規(guī)，而目前實施的《天津特許辦法》也具有較為濃厚的地方保護色彩，在一定程度上反映了當?shù)卣狈﹂_放市政公用事業(yè)市場，引進外來先進運營、管理經(jīng)驗和技術(shù)的決心。至于地方政府主管部門頒布的規(guī)范性文件，其中不乏基于部門利益、地方利益考量而頒布實施的規(guī)定，目的是保護本地方正在運營市政公用事業(yè)的單位或本地方準備進入市政公用事業(yè)市場投資的企業(yè)。更有甚者，有些文件甚至不能通過公開的渠道獲得，如《大連特許辦法》。
2、關(guān)于特許經(jīng)營項目的主管部門
根據(jù)《126號令》，國務(wù)院建設(shè)主管部門負責全國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導和監(jiān)督工作，省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導和監(jiān)督工作，直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)，負責本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實施。以地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件形式制定的特許經(jīng)營制度通常遵循這一體例。如《天津特許辦法》的第三條規(guī)定：“市人民政府授權(quán)市建設(shè)行政主管部門負責市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的組織實施”。
《北京特許條例》和《深圳特許條例》的規(guī)定與《126號令》有所不同。根據(jù)《北京特許條例》的規(guī)定，市發(fā)改部門負責本市特許經(jīng)營的總體規(guī)劃、綜合平衡和協(xié)調(diào)，行業(yè)主管部門或市政府指定的其他機構(gòu)負責市級項目的具體實施，區(qū)縣政府或其確定的單位負責區(qū)縣級項目的具體實施。根據(jù)《深圳特許條例》的規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體是市政府。市政府根據(jù)市政公用事業(yè)中不同行業(yè)的特點制定授權(quán)實施方案，特許經(jīng)營者由市政府通過公平競爭的方式來確定。
特許經(jīng)營項目涉及的領(lǐng)域主要是供水、供熱、供氣、垃圾及污水處理、公共交通等行業(yè)。這些行業(yè)的管理通常牽涉一個城市的發(fā)展改革、建設(shè)公用、環(huán)境保護等多個部門。此外，特許經(jīng)營項目的操作方式和投資來源各不相同，操作方式包括綠地投資性質(zhì)的建設(shè)-運營-移交（BOT），資產(chǎn)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）等；投資來源則包括國資、外資、民資或混合投資�？紤]到這些因素，特許經(jīng)營項目的監(jiān)管還可能涉及國資、商務(wù)、工商等部門。建設(shè)行政主管部門職權(quán)范圍有限，其獨自主導或協(xié)調(diào)比較復(fù)雜的特許經(jīng)營項目難免力不從心，也不利于項目富有效率地整體推進。以華東某市自來水公司國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓暨實施特許經(jīng)營的項目為例，在該項目中，當?shù)卣琼椖康闹鲗Ш蛥f(xié)調(diào)方，為該項目組成的項目組包括市政府辦公室、發(fā)改、商務(wù)、財政等多個部門，而建設(shè)部門主要是以供水行業(yè)主管部門的身份參與該項目。因為有市政府辦公室的組織和協(xié)調(diào)，整個項目在政府接口的相關(guān)事項上進展非常順利。
由此可見，特許經(jīng)營立法應(yīng)當結(jié)合各地實際情況，確定一個既能站在城市未來發(fā)展的高度考慮問題，又能統(tǒng)籌兼顧各方利益的政府部門作為特許經(jīng)營項目的牽頭單位或主導部門。同一類項目，在不同地市，可以有不同性質(zhì)的政府部門進行主導，建設(shè)行政主管部門并非唯一最佳選項。在這一點上，北京市和深圳市的立法較有借鑒意義。此外，北京市規(guī)定分市和區(qū)（縣）兩級實施項目，這對項目操作具有實際意義，同時也符合《126號令》有關(guān)特許經(jīng)營項目最低由區(qū)縣級負責的要求。有些市政公用事業(yè)，例如垃圾處理，原先的體制就是分區(qū)負責，這類特許經(jīng)營項目由區(qū)縣負責，也可以順應(yīng)現(xiàn)行的管理體制。
3、關(guān)于獲得特許經(jīng)營權(quán)的途徑
關(guān)于通過哪種方式選擇特許經(jīng)營者的問題，在實踐中主要的爭議在于：（1）是否必須通過招投標方式選擇特許經(jīng)營者？在新建項目中，特許經(jīng)營者是否可以不通過招標程序選擇設(shè)計單位、建筑承包商和供貨商？（2）是否可以不經(jīng)任何競爭程序，直接授予特許經(jīng)營權(quán)？
（1）關(guān)于招投標
《126號令》要求通過招標方式選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，其要旨是確保通過公開、公平、公正的競爭性程序選定特許經(jīng)營者。很多地方的特許經(jīng)營制度都采用了《126號令》這種“一刀切”的辦法，如《天津特許辦法》和《大連特許辦法》。
從我國招投標制度的歷史沿革來看，我國的相關(guān)法律法規(guī)在制定時，更多地是從建設(shè)工程的招投標活動著眼，并為之量身定制了一整套法規(guī)體系，而后放之于境內(nèi)所有招投標活動而皆準。而顯而易見的是，特許經(jīng)營項目與建設(shè)工程項目存在諸多差異，對建設(shè)工程項目非常適用的招投標程序和準則，直接套到特許經(jīng)營項目頭上，卻未必完全合身。首先，與建設(shè)工程項目招標不同，特許經(jīng)營項目招標一般沒有也無法設(shè)定標底。其次，特許經(jīng)營項目招標無法像工程招標那樣基本上鎖定技術(shù)、法律和財務(wù)邊界條件，只開放價格競爭；特許經(jīng)營項目投標人的技術(shù)、財務(wù)和法律條件各不相同，很難單以價格論優(yōu)劣。再次，特許經(jīng)營項目因時因地而異，其邊界條件多且復(fù)雜，變數(shù)很大，相應(yīng)的招標文件很難像建設(shè)工程項目那樣實現(xiàn)高度的標準化，評審時需要綜合的因素較多。最后，特許經(jīng)營項目建設(shè)期、運營期一般要長達數(shù)十年，不像建設(shè)工程項目可以在相對很短的時間內(nèi)完成。合格的特許經(jīng)營者一般是以長期運營見長的實體，甚至應(yīng)當是投資方、建設(shè)方、運營方的聯(lián)合體，單純的建筑工程承包商是難以完成復(fù)雜的特許經(jīng)營項目的。這些問題一方面導致特許經(jīng)營項目與我國目前的招標投標法律體系難以完全匹配；另一方面，對于特定項目而言，因市場上滿足條件的潛在特許經(jīng)營項目投資方數(shù)量有限，如果固守招投標的規(guī)則，往往會導致隨意定標、反復(fù)招標或流標，最終造成人力、物力和時間上的浪費。因此，允許采取不限于招投標的多種競爭方式選擇特許經(jīng)營者、如公開招商、競爭性談判等，既符合此類項目的性質(zhì)和市場現(xiàn)狀，也符合通過競爭方式公開、公平、公正地選擇特許經(jīng)營者的主旨。關(guān)鍵是特許經(jīng)營項目的主管部門有決心、有信心真正遵守開放市政公用事業(yè)市場的原則，在實施項目時選擇專業(yè)化的機構(gòu)為其設(shè)計競爭性程序，并確保該等競爭性程序能夠獲得充分的實施。此外，從立法的角度考慮，各地的招投標立法也應(yīng)盡量避免將選擇特許經(jīng)營者列入法定必須招投標的范圍，以便給特許經(jīng)營者的選擇在程序上留下靈活操作的空間。
比較而言，《北京特許條例》和《深圳特許條例》的規(guī)定就具有更大的靈活性。根據(jù)《北京特許條例》的第11條，特許經(jīng)營項目的實施機關(guān)可以通過招標等公平競爭的方式確定特許經(jīng)營者。根據(jù)《深圳特許條例》的第8條，市政府應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式授予特許經(jīng)營權(quán)。
需要注意的是，對于新建項目而言，以往的項目實踐還存在一個比較突出的問題，即投資人在獲得特許經(jīng)營權(quán)之后，其為項目實施之目的而專門設(shè)立的項目公司仍然有可能需要通過招標來選擇設(shè)計單位、建筑承包商和供貨商，而不能由投資人自行承攬或指定其關(guān)聯(lián)單位開展相關(guān)工作。對此，特許經(jīng)營項目的投資人，乃至于招商引資的地方政府都頗有微詞。立法者對此顯然已經(jīng)加以關(guān)注，并在2012年出臺的《招標投標法實施條例》第九條明確規(guī)定，“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的，可以不進行招標。
（2）關(guān)于直接授予特許經(jīng)營權(quán)
根據(jù)《天津特許辦法》的第22條，現(xiàn)有市政公用事業(yè)項目經(jīng)市建設(shè)行政主管部門審核并報市人民政府批準后，可以直接授予原經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)，由市建設(shè)行政主管部門與經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。此外，根據(jù)該辦法的第2條，市人民政府可以按照法定程序和招標方式確定符合條件的投資者或者經(jīng)營者在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供服務(wù)。此處增加的“法定程序”與“招標方式”平行，省去“市場競爭機制”，明顯是為不經(jīng)任何競爭程序直接“授予”特許經(jīng)營權(quán)留下制度上的通道。
特許經(jīng)營制度設(shè)立的目的是開放市場，打破壟斷，引入競爭，理順價格，提高效益，改善服務(wù)。一句話，就是要用市場改善計劃體制下公用事業(yè)國有壟斷和低效的狀況。如果特許經(jīng)營權(quán)不是通過競爭獲得，而是政府審核授予，那么這項制度對改革公用事業(yè)現(xiàn)行的國有體制就缺乏實質(zhì)意義�！短旖蛱卦S辦法》沒有對審核授予公布任何條件，這不能不讓人擔心暗箱操作的可能。當然，特許經(jīng)營應(yīng)當對所有的市場主體開放，不管是社會投資人還是原來就在運營市政公用事業(yè)的國有單位。設(shè)立特許經(jīng)營制度不是為了剝奪原國有單位的運營權(quán)，而是為了改變其機制和提高效率。國有公用事業(yè)單位有參加特許經(jīng)營競爭的權(quán)利，但不應(yīng)享有特權(quán)。否則即可能限制有效競爭，妨礙公用事業(yè)市場化改革的進程。對于那些效率低、服務(wù)差的國有公用事業(yè)單位，如果可以不通過競爭就獲得特許經(jīng)營權(quán)，這不僅是對特許經(jīng)營制度的濫用，更是對公眾利益的漠視。這種情況下，原來的國有公用事業(yè)單位不僅可以在特許經(jīng)營權(quán)的保護下維持原狀，甚至還可以借長達二、三十年的特許期繼續(xù)把持項目。這樣一來，特許經(jīng)營制度不但不能促進其改革，反而對其起到了保護傘的作用。這與實施特許經(jīng)營制度的初衷明顯背道而馳。
4、關(guān)于獲得特許經(jīng)營權(quán)的形式
政府主管部門以什么樣的形式授予特許經(jīng)營權(quán)，是通過與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，還是向特許經(jīng)營者頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)證書？對此，各地的實踐和立法也不盡相同。
《126號令》只是要求特許經(jīng)營項目的中標者與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并未規(guī)定其他獲得特許經(jīng)營權(quán)的形式。《北京特許條例》采用了這一體例。但《深圳特許條例》和《天津特許辦法》則除了要求與中標人簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，還規(guī)定要向其頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)證書。
關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)證書的問題，從法律上看，政府與選定的特許經(jīng)營者簽署特許經(jīng)營協(xié)議，其中就包括特許經(jīng)營權(quán)的授予。某些市政行業(yè)的準入，例如供氣、供熱等行業(yè)，按照《行政許可法》的規(guī)定屬于直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)，進入該等行業(yè)本身就需要獲得相應(yīng)的行政許可，這和特許經(jīng)營權(quán)的取得沒有直接關(guān)系。設(shè)定行政許可需要有法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)的支持，如果相應(yīng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)并未將特許經(jīng)營行為列為必須設(shè)定行政許可的事項，那頒發(fā)所謂的特許經(jīng)營權(quán)證書就沒有了行政法方面的依據(jù)，反而可能在實踐中造成一些疑問。例如，究竟是特許經(jīng)營協(xié)議生效時獲得特許經(jīng)營權(quán)，還是特許經(jīng)營權(quán)證書頒發(fā)時獲得特許經(jīng)營權(quán)？如果特許經(jīng)營協(xié)議的生效時間和特許經(jīng)營權(quán)證書的頒發(fā)時間不一致，怎樣計算特許期的起點和終點？特許經(jīng)營協(xié)議的簽署部門和特許經(jīng)營權(quán)證書的頒發(fā)部門如果不一致，那特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)方應(yīng)以哪一個為準？這些問題可能會對特許經(jīng)營權(quán)的確定性造成影響。筆者此前曾經(jīng)作過一個針對廣東某主要城市一家獲得特許經(jīng)營權(quán)的污水處理企業(yè)的盡職調(diào)查。該企業(yè)既與政府簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，也獲得了特許經(jīng)營權(quán)證書，而兩者的時間并不一致。對于特許經(jīng)營期的起止時間以何為準的問題，當?shù)刂鞴懿块T的態(tài)度也是含糊不清。對于特許經(jīng)營企業(yè)的日常運營而言，此事可能并無實際影響，但一旦各方因為涉及到特許經(jīng)營期的相關(guān)條款的執(zhí)行發(fā)生爭議，則這一潛在問題勢必浮出水面，甚至訴諸公堂，大大增加協(xié)議履行的成本。
政府的行政許可行為應(yīng)當依法實施。特許經(jīng)營如果不屬于法定的行政許可事項，那么頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)證書的做法可能演變?yōu)樽兿嗟男姓S可。目前在實踐中，比較普遍的做法還是政府與特許經(jīng)營權(quán)獲得者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議本身即構(gòu)成授予和獲得特許經(jīng)營權(quán)的法律形式和要件，增加一份證書并不增加其法律效力，沒有這份證書也不會貶損其法律效力。在特許經(jīng)營協(xié)議之外另行頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)證書，從特許經(jīng)營項目實踐來看，應(yīng)該是沒有必要的。
5、關(guān)于特許經(jīng)營期屆滿后的處理
特許經(jīng)營期屆滿后，是讓原特許經(jīng)營者繼續(xù)經(jīng)營，還是重新招標選定新的特許經(jīng)營者，《126號令》和各地的規(guī)定都不盡相同。
根據(jù)《126號令》，特許經(jīng)營期屆滿，主管部門應(yīng)當按照其規(guī)定的程序組織招標�！渡钲谔卦S條例》采用了類似的規(guī)定，即特許經(jīng)營期屆滿后，市政府按照條例的規(guī)定采用競爭方式重新進行特許經(jīng)營權(quán)的授予。《天津特許辦法》和《大連特許辦法》均規(guī)定，期限屆滿前主管部門應(yīng)當重新組織招標確定特許經(jīng)營者。在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權(quán)。而《北京特許條例》則規(guī)定，期限屆滿一年前，特許經(jīng)營者可以申請延期，經(jīng)評審并報政府批準后可以延期。
《126號令》要求在特許經(jīng)營期屆滿后重新招標選擇特許經(jīng)營者，這體現(xiàn)了公平競爭和準入的原則，但該規(guī)定顯然忽視了特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營期內(nèi)的業(yè)績表現(xiàn)，缺乏彈性的激勵機制，顯得有些生硬，實踐中可能也不是很容易操作。天津市和大連市的規(guī)定則更加靈活，也比較實際。承諾原特許經(jīng)營者在同等條件下優(yōu)先續(xù)約，從商業(yè)角度講屬于慣例的做法，有利于鼓勵經(jīng)營者在整個特許經(jīng)營期內(nèi)都保持勵精圖治，特別是在特許經(jīng)營期的末段繼續(xù)運營管理好項目。
北京市關(guān)于經(jīng)政府批準直接延期的規(guī)定值得商榷。特許經(jīng)營期屆滿時不經(jīng)重新競爭，只需政府的批準就可以延續(xù)，雖然有利于簡化手續(xù)，提高效率，但亦有可能造成事實上的壟斷，與特許經(jīng)營制度打破壟斷的初衷相悖，既不利于促進特許經(jīng)營者不斷改進經(jīng)營管理以提高競爭力，而且可能剝奪市場上其他潛在競爭者的機會，不利于市場持續(xù)開放和公平競爭。此外，這種安排也賦予了政府一項額外權(quán)力，有可能會造成新的尋租現(xiàn)象。
結(jié)合典型立法分析我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度（下篇）
編者按：這是一篇發(fā)表于2012年底的舊文。今日再看時，竟已換了新天——PPP的熱潮席卷全國，特許經(jīng)營立法蓄勢待發(fā)。然，未知其何處來，焉知其何處去？溫故而知新，可以為師矣:)
繼上期已經(jīng)對我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度存在的若干問題所進行的分析，本部分將從價格和補貼、政策調(diào)整時對特許經(jīng)營者的補償、融資渠道、股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制及特許經(jīng)營權(quán)使用費等五方面繼續(xù)探討這一制度中存在的其他問題。
1、關(guān)于價格和補貼
市政公用事業(yè)實施特許經(jīng)營制度，引進民間投資后，其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當怎樣制定和執(zhí)行價格，這不僅僅事關(guān)民生，更是衡量公用事業(yè)市場化改革成敗的一個關(guān)鍵因素。
根據(jù)《126號令》，政府有關(guān)部門應(yīng)按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的原則和程序，審定和監(jiān)管市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格。這是一條原則性的規(guī)定，事實上，建設(shè)行政主管部門囿于其職權(quán)范圍，在部門規(guī)章是難以提出價格方面符合改革原則，并且更具體和可操作的規(guī)則的�！侗本┨卦S條例》和《天津特許辦法》采納了《126號令》的原則性規(guī)定，兩地都要求執(zhí)行政府價格。比較而言，《深圳特許條例》設(shè)專章規(guī)定價格問題，一方面確認公用事業(yè)價格應(yīng)當考慮經(jīng)營者合理收益，并細化了收益率的衡量標準；另一方面又規(guī)定了比較完善的價格調(diào)整程序和成本審核機制。《深圳特許條例》的內(nèi)容更加靈活，也更反映公用事業(yè)市場化后通過價格機制激勵和約束社會資本投入、運營公用事業(yè)的理念。
在市政公用事業(yè)項目中，投資人一方面依靠政府取得了對市場的自然壟斷地位，一方面又不具備對自己所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的定價權(quán)。為獲得預(yù)期的投資收益，投資人必然非常關(guān)心其產(chǎn)品和服務(wù)的價格形成機制。投資人要求取得回報，這也是他們改良技術(shù)，改善經(jīng)營管理，提高效率的動力。所以，那種一方面實施特許經(jīng)營，引進社會投資人，一方面又要求社會投資人無條件地服從和執(zhí)行政府的價格要求的做法，是違反市場經(jīng)濟規(guī)律及原則的。在以往的一些市政公用事業(yè)項目中，政府通常會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格及其調(diào)整機制做過于嚴格的限定。如此一來，投資人不能獲得一個穩(wěn)定的收入，這不但會大大影響投資者的信心，對具體項目的正常運作也會產(chǎn)生非常惡劣的影響。
其實，早在2002年，建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（以下簡稱“《建設(shè)部意見》”））就指出，應(yīng)在充分考慮資源的合理配置和保證社會公共利益的前提下，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，根據(jù)行業(yè)平均成本并兼顧企業(yè)合理利潤來確定市政公用產(chǎn)品或服務(wù)的價格（收費）標準。目前公用事業(yè)市場定價機制的僵化現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是政府缺乏按照經(jīng)濟規(guī)律辦事的決心和經(jīng)驗，在市場化的環(huán)境下還在用計劃經(jīng)濟的心態(tài)思考問題。我們注意到國務(wù)院最近出臺的《關(guān)于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”）中明確提出理順價格形成機制，制定合理價格，使經(jīng)營者能夠在補償合理成本的基礎(chǔ)上獲得合理收益。同時，《實施意見》也提出將制定一些比較具體的措施，如建立供水、供氣上下游價格聯(lián)動機制、規(guī)范污水、垃圾處理費按月核撥制度等。我們期待這些制度能夠盡快得到落實。
關(guān)于補貼問題，按照《建設(shè)部意見》的規(guī)定，市政公用企業(yè)若為滿足社會公眾利益需要，企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)定價低于成本，或企業(yè)為完成政府公益性目標而承擔政府指令性任務(wù)，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補貼。但是，《126號令》的內(nèi)容則相對保守，其只保留了企業(yè)因承擔政府公益性指令任務(wù)造成經(jīng)濟損失，政府應(yīng)當給予相應(yīng)的補償這條規(guī)定，而未再提價格、成本、補貼三者之間的關(guān)系。同樣，《天津特許辦法》和《深圳特許條例》也只是提到特許經(jīng)營者因承擔政府公益性、指令性任務(wù)的，政府應(yīng)當給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。
相比之下，《北京特許條例》有關(guān)價格和補貼的規(guī)定更加明確，不僅要求對企業(yè)根據(jù)政府指令提供產(chǎn)品和服務(wù)的應(yīng)當給予相應(yīng)補償，而且進一步要求價格的形成應(yīng)當遵循補償成本、合理收益、節(jié)約資源和與社會承受力相適應(yīng)的原則，特許經(jīng)營者可以通過收費、政府補貼等方式獲得回報。根據(jù)這些規(guī)定，社會投資者可以像原國有單位一樣，在價格和成本倒掛時享受政府的補貼。
北京的規(guī)定承繼了《建設(shè)部意見》中確定的政策，即建立政府公共財政補貼補償機制，因價格限制因素造成的政策性虧損，應(yīng)由政府給予補償，在財政預(yù)算內(nèi)支出。更重要的是，這些規(guī)定符合市場經(jīng)濟規(guī)律，可以保證企業(yè)維持健康的財務(wù)狀況，保證公用事業(yè)特許經(jīng)營的順利發(fā)展。
2、關(guān)于政策調(diào)整時對特許經(jīng)營者的補償
特許經(jīng)營期往往長達二、三十年，期間政府政策難免發(fā)生調(diào)整和變化。如果政策變化導致特許經(jīng)營者的投資增加，成本上升，應(yīng)當怎樣處理？這通常也是特許經(jīng)營者作出對市政公用事業(yè)項目投資決策時需要考慮的一個關(guān)鍵問題。
《北京特許條例》中有一項《126號令》和本文中其它城市都沒有的規(guī)定，即第三十條：因政策調(diào)整嚴重損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益的，政府應(yīng)當給予相應(yīng)補償。這條規(guī)定涉及的是政府在實施公用事業(yè)特許經(jīng)營時必須解決的重大邊界條件之一。
在國有公營的體制下，政府作為政策的制定者，和公用事業(yè)的運營者是上下級關(guān)系。對于上級改變政策影響下級經(jīng)營效益的，一般都采用內(nèi)部方式來解決。但是，在特許經(jīng)營體制下，特許經(jīng)營者一般都是獨立的市場主體，需要獨立地面對市場風險，不可能像國有企事業(yè)單位那樣，不計較政府政策變化造成的利益損失。所以，對因政府政策變化影響到企業(yè)利益給予補償，是對特許經(jīng)營項目投資人的合理保護。
北京的規(guī)定雖有進步意義，但從更嚴謹?shù)姆杀硎龆�，《北京特許條例》所講的所謂“政策調(diào)整”應(yīng)界定為“法律變更”。中國在加入世貿(mào)組織時曾承諾保證法律的透明度，僅執(zhí)行那些有權(quán)機關(guān)發(fā)布實施并且可以通過公開渠道獲得的法律、法規(guī)和措施。按照依法治國的原則，特許經(jīng)營制度應(yīng)當以法律而不是政策作為行為規(guī)范。其實，在國內(nèi)不少操作比較規(guī)范、特許經(jīng)營協(xié)議文本內(nèi)容比較完備的項目中，特許經(jīng)營協(xié)議一般都會規(guī)定如果法律變更導致特許經(jīng)營者利益受損，政府應(yīng)采取措施，比如延長特許經(jīng)營期、允許提出價格調(diào)整申請、支付現(xiàn)金等方式對投資者進行補償。有些特許經(jīng)營協(xié)議還會考慮到法律變更對項目公司可能發(fā)生的有利影響，從控制特許經(jīng)營者收益率的角度設(shè)置反向的補償機制。不過，據(jù)我們了解，在實踐中，一旦發(fā)生法律變更，政府主管部門通常又會繞開特許經(jīng)營協(xié)議，采取與特許經(jīng)營者協(xié)商的方式逃避自身的補償義務(wù)。
3、關(guān)于融資渠道
無論是《126號令》還是國內(nèi)各地出臺的特許經(jīng)營制度，對特許經(jīng)營者的融資問題都很少加以關(guān)注，更不用說為其提供相應(yīng)的疏導通道。反而是完全從監(jiān)管便利的角度出發(fā)，蕭規(guī)曹隨，一律明文禁止獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押特許經(jīng)營權(quán)，擅自將所經(jīng)營的財產(chǎn)進行處置或者抵押，否則主管部門應(yīng)當依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，并可以實施臨時接管。實踐當中，不少政府部門在特許經(jīng)營協(xié)議談判時對投資者的合理融資要求采取拒絕、回避的態(tài)度，甚至在涉及到自有資金、擔保權(quán)益設(shè)置等條款中隨意加入一些不合理的限制性條件，給特許經(jīng)營者的正常融資帶來諸多不便，進而影響到項目的順利實施。
應(yīng)該說，除了政府存在的上述問題外，我國的金融體制也相對落后。比如在市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資中，采取以項目本身的資產(chǎn)和權(quán)益為抵押或質(zhì)押獲得銀行貸款的方式是比較常見的做法，但我國的金融機構(gòu)通常還是傾向于簡單的利用股東信用或資產(chǎn)進行貸款這種傳統(tǒng)的融資方式。我們注意到《實施意見》明確提出應(yīng)深化市政公用事業(yè)投融資體制改革，鼓勵金融機構(gòu)支持民間資本投資市政公用設(shè)施建設(shè)。積極利用地方政府債券用于市政項目建設(shè)。支持符合條件的市政公用企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。具體到特許經(jīng)營制度建設(shè)，國家和各地的特許經(jīng)營條例、辦法應(yīng)刪除對特許經(jīng)營者利用項目資產(chǎn)進行融資的限制，增加鼓勵特許經(jīng)營者通過多種途徑進行融資的條款，以便從觀念上和制度上推動解決特許經(jīng)營者的融資難題。
4、關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制
《北京特許條例》有一項較《126號令》和其他地方特許經(jīng)營制度不同的規(guī)定，即特許經(jīng)營協(xié)議可以約定限制項目公司的股權(quán)變更。這條規(guī)定是有一定道理的。首先，公用事業(yè)特許經(jīng)營項目需要連續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營，股東經(jīng)常更換對公司經(jīng)營管理可能產(chǎn)生不利影響。其次，特許經(jīng)營項目需要專業(yè)的運營者，限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以擋住一批利用項目投機的炒家。最后，特許經(jīng)營權(quán)具有雙重的專屬性，特許經(jīng)營權(quán)在形式上是授給項目公司的，但在實質(zhì)上是授給經(jīng)過嚴格準入程序和甄選的特定的投資人的。所以法律上明確規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)不能擅自轉(zhuǎn)讓。為了防止項目公司的股東通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式改變這種專屬特性，保證項目穩(wěn)定和安全，有必要限制項目公司的股東，特別是其中具有運營管理資質(zhì)和經(jīng)驗并承擔相關(guān)責任的股東，隨意轉(zhuǎn)讓股權(quán)，或以其他不合理的方式實質(zhì)性轉(zhuǎn)讓或炒作項目。
但是同時也應(yīng)當看到，在有些項目中，不同專業(yè)的投資人組成聯(lián)合體參加項目競標，這些投資人可以優(yōu)勢互補，增強競爭，這對提高投資人的實力和質(zhì)量有幫助。聯(lián)合體中可能包括工程類的公司或投資類的公司，它們對長期經(jīng)營項目不感興趣，也不擅長，對這類投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓進行限制沒有多大必要，反而會對他們參與項目造成不利影響。所以，允許這類投資人在一定條件下退出項目公司，符合市場情況，同時對項目無損。問題的關(guān)鍵是在制定項目實施方案、草擬特許經(jīng)營協(xié)議時應(yīng)對投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓進行合理限制，例如在特許經(jīng)營期開始后的一定年限內(nèi)投資人不得轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)，之后具有運營資質(zhì)并承擔相關(guān)責任的股東不得轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)。而任何轉(zhuǎn)讓必須事先經(jīng)政府審核同意。特許經(jīng)營協(xié)議中應(yīng)明確要求投資人將該等限制寫入項目公司章程。
5、關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)使用費
北京、天津、深圳的特許經(jīng)營制度中均設(shè)置了“特許經(jīng)營權(quán)使用費”這一所謂的政府收費。相反，《126號令》中既無“特許經(jīng)營權(quán)使用費”的提法，也無相關(guān)減免的規(guī)定。
“特許經(jīng)營權(quán)使用費”到底合不合理？這個問題應(yīng)該從特許經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)談起。從法律上看，建設(shè)、運營市政公用事業(yè)、向公眾提供普遍的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是一國政府的職責，而政府的職責是不能進行買賣的。公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)是政府在一定期限內(nèi)將本應(yīng)由自己履行的職責通過競爭的程序，為社會公眾的利益，并在社會公眾的監(jiān)督之下交由社會投資者來完成。政府在特許經(jīng)營期內(nèi)應(yīng)負責對社會投資者履行該項社會責任的情況進行嚴格的監(jiān)督�；谶@一關(guān)系，特許經(jīng)營權(quán)不具有商品的屬性，也無法對其進行評估并定價，何來通過出讓特許經(jīng)營權(quán)收費一說？所以，對于市政公用事業(yè)項目，特許經(jīng)營權(quán)本身不是標的，不構(gòu)成對價；特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)當是由政府通過競爭程序擇優(yōu)選擇授予的，而不是社會投資者通過購買得來的。
政府收取特許經(jīng)營權(quán)使用費的想法可能主要源于以下的原因：首先，將公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)混同于麥當勞、肯德基等普通的商業(yè)特許權(quán)。商業(yè)特許權(quán)源自特許人自己擁有的無形資產(chǎn)，這是一種商品，可以在市場上自由買賣。而公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)則源自政府的行政權(quán)，無法作為商品投入市場自由買賣。其次，完成一個市政公用事業(yè)項目需要許多配套工程和工作，比如項目的可研，設(shè)計，招投標，場地平整、聘請專業(yè)顧問等，政府在前期可能為此支付了大量費用，政府認為既然選擇了社會投資者，這些費用也應(yīng)該由社會投資者來承擔。這種想法沒有錯誤，但如果以所謂的“特許經(jīng)營權(quán)使用費”的名義來收取就缺乏依據(jù)了。其實上述費用在實踐中一般是作為項目前期費，根據(jù)項目的招標或競爭性談判的程序性規(guī)定由選定的社會投資者來承擔的。這是一項慣例，社會投資者也是能夠認可的，完全沒有必要擔心自己花了錢又收不回來而巧立名目，設(shè)置缺乏法理依據(jù)的“特許經(jīng)營權(quán)使用費”。這種做法可能為權(quán)利尋租提供土壤。若不加以嚴格規(guī)范，則可有百弊而無一利。
綜合本文（上）、（下）兩部分所述，國家和地方的特許經(jīng)營立法為實施公用事業(yè)特許經(jīng)營項目提供了法律框架和基礎(chǔ)，有利于推動公用事業(yè)市場化改革。但由于對特許經(jīng)營項目性質(zhì)、規(guī)律的理解和認識上存在一些偏差，國家和地方的特許經(jīng)營立法中存在一些與開放市場、平等競爭、造福公眾、強化政府責任、加強運營監(jiān)管的原則不相符的規(guī)定。因此，有必要從宏觀角度統(tǒng)一觀念，加強認識。我們注意到《實施意見》提出將積極研究《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》等立法工作，以完善法規(guī)政策體系。這一要求無疑能夠使社會資本在進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域時能有一個相對確定的法律環(huán)境。但知易行難，政府主管部門能否充分協(xié)調(diào)各方利益及關(guān)注，并推動合理、完善、統(tǒng)一的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營立法盡快出臺，尚有待觀察。
十萬億PPP，為何成了國企的盛宴？
南方周末2016-07-02
2016年6月23日，北京，亞行向首創(chuàng)股份提供3億美元貸款，鼓勵和推動以PPP方式升級中國西部地區(qū)供水和污水服務(wù)。（視覺中國/圖）
“如果把項目交給民企去做，可能會有輸送利益的問題，但是央企國企沒有這個問題。錢都是政府的，無非是從左口袋到右口袋。”
想要吸引民資進入，但闖進來的卻是央企國企。這是中國自兩年前開始大力推廣PPP模式之后出現(xiàn)的怪現(xiàn)狀。
PPP模式（政府和社會資本合作），即政府和社會資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。從2014年10月國務(wù)院下發(fā)“43號文”，結(jié)束了地方政府傳統(tǒng)的融資平臺和融資模式之后，與社會資本合作（PPP）則成為地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要方式。
截至5月31日，財政部PPP中心平臺項目庫中共有8644個PPP項目，總投資額高達9.88萬億。比3月末增加923個項目；投資額增加1.1萬億，增幅為12.6%。
PPP項目看上去是在巨量增長，但落地率卻并不高，截至5月12日，進入執(zhí)行庫（即處于采購、執(zhí)行和移交階段）項目865個，僅占10.8%。
除了落地率低，民企參與度也低。據(jù)民生證券研究院院長管清友統(tǒng)計，截至2016年3月末，全國PPP中心項目庫中已簽約項目369個，其中國企簽約為199個，民企170個，從數(shù)量上看，民企參與的PPP項目略少于國企，但差距不大。不過，從簽約項目總金額上看，國企簽約的PPP項目金額達到3819.48億，是民企的近3倍。
中央力推PPP的本義是，鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實中，央企國企已然成為此輪PPP熱潮中的主角。面對萬億PPP市場，民資為什么難以進入？
民資站在門外
近兩年，濟邦咨詢執(zhí)行董事、副總經(jīng)理李競一為各地的PPP項目做咨詢工作時發(fā)現(xiàn)，央企國企參與的項目越來越多，民企越來越少。
“我們現(xiàn)在做了一個項目，前期通過資格預(yù)審的是15家企業(yè)，其中，央企國企加起來就13家，只有2家民企，還是上市公司。”李競一告訴南方周末記者。
其實，社會資本與地方政府合作自上世紀八九十年代就開始了。一批港澳臺商進入了中國高速公路建設(shè)領(lǐng)域。
1990年代之后，外商開始進來，當時比較知名的項目有廣西來賓B電廠、成都第六自來水廠等項目；2000年之后，民企開始進入BOT（建設(shè)-運營-移交）、BT（建設(shè)-移交）等項目中，這一時期，民資、央企國企、外資都是市場上的玩家。
但從2008年推出“四萬億”政策到2013年，地方政府“不差錢”了，PPP模式受了“冷遇”。這個階段民企也逐漸洗牌，一些小企業(yè)不斷被央企國企并購。
到2014年下半年，PPP重回中央和地方政府的視線時，PPP的社會資本方主角已經(jīng)變成了央企國企，民企參與度非常低，而外資更低。
管清友統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月末，民企投資的PPP項目更多集中在3億以下的小項目，多為養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)保、文化等投資規(guī)模相對較小，且易產(chǎn)生現(xiàn)金流的領(lǐng)域；而國企偏好3億以上的大項目，更多集中于交通運輸、市政工程等。后者的PPP項目簽約金額是民企的近3倍。
一位西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者，“財政部前兩批的示范項目，我們落地的8個項目，只有一個是民企參與，其他全是央企和國企。”
今年5月下旬，國務(wù)院派出9個督察組分赴河北、山西、遼寧等18個�。▍^(qū)、市）調(diào)研。財政部副部長劉昆事后介紹，有企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項目基本都被國企壟斷，民企要投入PPP項目的難度比較大，取得好項目更是難上加難。
以工程建設(shè)起家的民營上市公司龍元建設(shè)，在PPP領(lǐng)域的主要競爭對手都是國企央企。龍元建設(shè)副董事長、總經(jīng)理賴朝暉告訴南方周末記者，雖然他們目前已經(jīng)簽約了11個PPP項目，但投資總量僅140億，而央企國企，“一個項目可能就動輒幾十億上百億”。
“從2007年到目前為止，我們項目已經(jīng)有186個，合同總額7680億元，累計已經(jīng)完成3000億元。其中，80%都是進行PPP模式的操作。”中國交通建設(shè)集團（下文稱中交建）總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安6月22日在青島的中國PPP論壇上說。
央企國企家大業(yè)大，更受地方政府的歡迎，經(jīng)常跟地方政府打交道的瑞致咨詢總經(jīng)理崔宏偉對南方周末記者回憶，他曾經(jīng)聽一個市領(lǐng)導跟央企進行內(nèi)部磋商時說，“我們都是一家人，什么事情都好商量。”
對于民資和外資來說，央企國企是他們難以跨過的競爭對手。蘇伊士亞洲執(zhí)行副總裁孫明華在上述青島PPP的會議上發(fā)言時舉例說，一家以前做鋼鐵的國企，收購一家水務(wù)公司，以前做鋼鐵時虧損，現(xiàn)在收益只要持平就是賺，“所以，跟國企根本沒法競爭。”她說，“一個以國企為主，沒有外資和民企參加的PPP不會是一個完美的PPP。”
她的發(fā)言在七百多人的會場上得到了最熱烈的反響。
“麻桿打狼兩頭怕”
接受南方周末記者采訪的多位專家和業(yè)內(nèi)人士認為，民企之所以難以進入PPP項目，最重要的一個原因在于地方政府歧視民資。
即便作為上市公司，賴朝暉在競標PPP項目時，也經(jīng)常感受到來自地方政府的各種歧視。他曾經(jīng)看到過一個地方政府的PPP項目，總投資額才12億，但是在招標文件中要求企業(yè)至少要有120億凈資產(chǎn)，“看上去是公開招標，但是有幾個民企凈資產(chǎn)超過120億？這擺明就是要央企國企嘛。”
地方政府歧視民企的一個原因是避嫌。PPP領(lǐng)域?qū)＜�、清華大學建設(shè)管理系教授王守清告訴南方周末記者，由于中央大舉反腐，地方政府怕把項目交給民企“最后會惹麻煩”。李競一也對南方周末記者分析，如果把項目交給民企去做，可能會有輸送利益的問題，“但是央企國企沒有這個問題。錢都是政府的，無非是從左口袋到右口袋。”
現(xiàn)實中，一個PPP項目究竟能否落地，往往取決于當?shù)卣话咽�。在一線做項目咨詢的瑞致咨詢總經(jīng)理崔宏偉經(jīng)常聽到這樣的說法，“這個項目（作為PPP）報上去了，但我們領(lǐng)導還沒決定做不做PPP”，或者“我們領(lǐng)導出事了，這個項目就擱置了，現(xiàn)在我們也不知道怎么辦”。 另一個原因則是PPP項目動輒需要10-20年的長周期，對于地方政府來說，國企央企的抗風險能力更強，即使中途發(fā)現(xiàn)不賺錢，也不會“撂挑子”，而民企的風險承擔能力相對較弱。
而對民企來說，跟地方政府合作也會有所顧慮，他們擔心的是地方政府的信用風險。“民企投資前是大爺，投資后就是孫子啦。短期投資無所謂，長期投資涉及好幾屆政府，如果政府違約，民營企業(yè)跑進去就跑不出來了。”王守清說。
長期以來，地方政府的信用并未得到市場的肯定。王守清做了一項研究，在過去的兩年間，一共發(fā)生了38個重大再談判項目，大部分是企業(yè)發(fā)起。而再談判的原因，最多的是市場需求風險，占到了36%；其次是政府信用問題，占到34%；然后是政府過度擔保，占23%。
常年與政府合作PPP項目的孫明華，在6月22日的青島PPP論壇上說，“曾經(jīng)我們做的一個東北的BOT水廠項目，地方政府違約，最后走了國際仲裁，并判我們勝訴，地方政府要還我們2500萬元人民幣。我們每年都要請他們吃飯，求他們還錢。5年后才還完了2500萬。”
“這就是現(xiàn)在真正的心態(tài)，‘麻桿打狼兩頭怕’，政府也怕，民資也怕。”崔宏偉對南方周末記者說。
賴朝暉告訴南方周末記者，如果公平競爭，他并不懼怕，但是他最擔心的是，“我們再怎么努力，還不如領(lǐng)導一個電話。”
地方政府的“小九九”
比起地方政府的信用風險，民資更擔心PPP項目的規(guī)范性風險。
雖然在過去的兩年，地方政府普遍都接受了各種PPP培訓，但是仍舊不乏一些政府對PPP并不是真正理解，或者理解了，也不愿意做真正的PPP模式。
PPP項目還款機制一般分為三種，對于經(jīng)營性的項目，如收費高速公路、供水供熱等項目，是使用者付費，有長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但這部分項目一般已經(jīng)通過BOT方式做完了。
另外兩種是準經(jīng)營性項目和公益類項目，目前推出的多數(shù)項目為這兩種，即政府補貼與使用者付費相結(jié)合或完全由政府補貼的方式，這類項目的利潤空間比較小，需要政府出資或部分出資。
“這是落地難的一個原因，這類項目本身不太受市場歡迎。”君合律師事務(wù)所律師劉世堅對南方周末記者說。
2014年至今，財政部要求地方政府上報了兩輪的PPP項目，目前正在征集第三輪。據(jù)王守清介紹，前兩輪申報的項目中，充斥了各種包裝成PPP的BT項目，而地方政府在不了解PPP的情況下，選擇先占個坑，“有棗沒棗先打一竿子”。
上述西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者，該省第三輪接到上報的PPP項目有兩百多個，很多縣市政府其實就是為了占個坑，有些地方都不想報了，“因為一旦報了，可能就要求他們必須得做。”
不想做的原因，當然是缺錢，“大部分也是報上去就報上去了，根本就沒打算真正做，地方政府沒錢，就在等政策唄，等著跟國家財政要錢。”該PPP中心主任說。
但既然上報項目占了坑，就必須得填坑。自從去年10月成立PPP咨詢公司后，崔宏偉多次遇到來找他重新包裝項目的地方政府人士，有一次某市政府的客戶對他說，“我們領(lǐng)導很急，這個項目和社會資本方已經(jīng)達成了合作框架協(xié)議，已經(jīng)報上去要做PPP，所以要重新包裝一下，只要補上幾個報告，保證審核的時候能夠通過就行。”
這種事情并非個案。崔宏偉說，一開始好多地方政府根本沒有意識到PPP是很規(guī)范的一件事，覺得可以先報項目上去，再暗度陳倉，后來發(fā)現(xiàn)不對勁，擔心程序不合規(guī)通不過審核，有的地方政府就找上門來，要求從當時申報的時間起點開始，“倒回去把各種手續(xù)給他們做全，”崔宏偉說，“這樣的情況，會留下巨大的窟窿，將來一旦產(chǎn)生法律糾紛，國家社會的損失會非常大。”
南方周末記者采訪的多位PPP業(yè)內(nèi)人士都感覺，近年來地方政府對企業(yè)的態(tài)度，變得更強勢了。
曾經(jīng)多年在央企做工程建設(shè)的中扶普惠投資董事長滕訊飛記得，六七年前，地方政府招商引資都是求著企業(yè)。那時候地方政府需要修路、修污水處理廠，但財政支出很多，負債率又高，為了把面子上的工程做起來，一種方法是找央企，二是找房地產(chǎn)企業(yè)，允許企業(yè)低價拿地的同時負責修路。“那時候都是地方政府主動上門找企業(yè)。”他說。
但現(xiàn)在，“央企想見一個市長都要通過各種關(guān)系，地方政府總會說不缺錢。”滕訊飛現(xiàn)在大部分工作是給地方政府做產(chǎn)業(yè)基金，前不久他剛跟沿海某市領(lǐng)導吃飯，領(lǐng)導一上來就說，“我們不缺錢，農(nóng)發(fā)行給我們400億的支持，才1.7%的年利率。”
實際上，很多金融機構(gòu)如國開行的貸款是完成對政府的信用評級、項目真正落地后才會真正放貸。等到項目真正實施之后，PPP項目一般是由建設(shè)方和資本方主導，地方政府官員無權(quán)左右，將來的運營期地方政府官員也沒有話語權(quán)。
還有的地方政府在財稅改革啟動后，開始算賬到底要不要做PPP項目。
一位地級市財政局官員曾經(jīng)對滕訊飛私下埋怨，在營改增之后，地方上不是很喜歡做PPP了。原因是，原來工程建設(shè)中的營業(yè)稅改成了增值稅，稅率從3.41%變成11%，這部分計入成本后，將來埋單的還是地方政府。
地方政府算的另一筆賬，是中央劃定的10%的PPP財政支出“紅線”。湖北襄陽老河口市委書記伍軍在青島的PPP論壇上說，“我們中西部絕大多數(shù)的縣級市，每年財政總收入規(guī)模大約在30億—150億。如果是10%，就是3億—15億，如果我們以10倍的杠桿率，也就是說類似老河口這樣的城市，每年P(guān)PP項目的投資總規(guī)模，應(yīng)該在10億—150億之間。”
如果是這樣的規(guī)模，“可能做三四個項目，10%的紅線就達到了。”李競一說。
