地下管廊、海綿城市均補十幾億
杜濤
文章來源：經(jīng)濟觀察報
PPP示范項目的第二批，主要集中于地下管廊和海綿城市，結(jié)果已經(jīng)揭曉。
4月25日，財政部公布了進入2016年中央財政支持地下綜合管廊試點城市，分別是石家莊市、四平市、杭州市、合肥市、平潭綜合試驗區(qū)、景德鎮(zhèn)市、威海市、青島市、鄭州市、廣州市、南寧市、成都市、保山市、海東市和銀川市。
同一天，財政部還公布了2016年中央財政支持海綿城市建設(shè)試點城市，分別是北京市、天津市、大連市、上海市、寧波市、福州市、青島市、珠海市、深圳市、三亞市、玉溪市、慶陽市、西寧市和固原市。
這次海綿城市的篩選是財政部經(jīng)濟建設(shè)司、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司、水利部規(guī)劃計劃司完成，地下管廊是由財政部經(jīng)濟建設(shè)司住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司完成。
“對第二批的示范項目補貼比第一批只會高不會低，每個項目補貼平均到十幾個億。”一位參加評選的專家人士告訴經(jīng)濟觀察報。
財政部要求，示范項目在競爭性評審方面重點評審地方政府重視程度、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)運營模式和PPP方案、配套措施等幾個方面。
其中PPP方案主要包括，財政部明確，試點工作中采取PPP模式操作項目投資占試點工作總投資比例，以及這些項目工程量占試點工作總工作量的比例(按地下綜合管廊長度計算);明確PPP實施基礎(chǔ)，包括是否吸引管線單位、建設(shè)方參與合作等;提出合理的政府和社會資本合作(PPP)方案，明確資源整合和打包方案，符合財政部PPP工作有關(guān)制度規(guī)范。
實際上，如果評選上示范項目，每個項目將獲得超過十億的直接補貼。所以不少地方還選擇了中介咨詢，以便讓自己更加專業(yè)。
財政部早在4月13日就發(fā)布了《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》。通知明確，將對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵 10%。
按照財政部公布的數(shù)據(jù)，中央財政計劃三年內(nèi)投入超過102億元引導(dǎo)地方建設(shè)地下綜合管廊試點，拉動社會資本投資約176億元，地方政府投資70億元。“每年被選的城市，直接的好處就是獲得超過十億的財政補貼資金，都是新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容，早建、晚建都需要建設(shè)，提前解決了新型城鎮(zhèn)化面臨的部分問題，還有就是融資中，得到增信，示范項目在融資成本中會低1--2個點，在百億的投資中，融資成本低1到2個點還是很可觀的。
目前看來，排名在前10位的城市進入2015年地下綜合管廊試點范圍，名單如下(按行政區(qū)劃序列排列)：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀。“因為有著比較大的補貼，地方政府對這一塊還比較重視，比如廣東截至3月23日，廣州、梅州、中山、肇慶4個城市遞交了申報材料。廣州市得分第一。廣州作為廣東省推薦參加地下管廊示范項目評選，得分第一。”一位參加評選人士告訴經(jīng)濟觀察報。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥看來，從宏觀上講管廊建設(shè)投資額大，不僅是完善城市地下設(shè)施完善城市功能的需要，也是穩(wěn)增長的需要。中國經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施越來越健全，大規(guī)模投資的細分基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)越來越少，地下管廊是其中的一個。
而對地方政府來說，成為試點城市，首先可以得到中央政府十多億的建設(shè)資金補貼，其次有助于地方經(jīng)濟的發(fā)展，第三可以為地方政府的管廊項目增信并降低資金成本，第四完善城市功能，增強城市的吸引力，增加城市的增長后勁。
但是一位參加評選的專家也認為，現(xiàn)在的地下管廊和海綿城市的評選有些片面，比如重技術(shù)、輕財務(wù)，雖然對規(guī)劃方案很重視，但對PPP模式和整個投融資以及項目管理，重視不夠。
PPP項目總監(jiān)問答錄—綜合管廊方面
來源： PPP產(chǎn)業(yè)大講堂
答：地下綜合管廊又被稱為“共同溝”，是指在城市地下建設(shè)集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，并進行集中管理的大型綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)施。地下綜合管廊的建設(shè)有利于解決傳統(tǒng)地下直埋管線所帶來的反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題。
答：根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，50年地下綜合管廊的建設(shè)費用為1.2億元每公里，50年地下直埋管線的建設(shè)費用為0.73億元每公里。50年地下綜合管廊的維修運行費為0.4億元每公里，50年地下直埋管線的維修運行費為0.93億元每公里。與地下直埋管線相比，新建管廊的初始建設(shè)成本較高，但維修運行費用較小。地下綜合管廊的經(jīng)濟社會效益隨著運營期的增加而逐漸凸顯。
答：根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》和財政部下發(fā)的《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》中的相關(guān)規(guī)定：(1)中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年。補助標(biāo)準(zhǔn)為直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元，對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。試點城市由省級財政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)合申報。同時，將對試點工作開展績效評價，并根據(jù)績效評價結(jié)果進行獎罰。評價結(jié)果好的項目將按中央財政補助資金基數(shù)的10%給予獎勵;(2)省級人民政府要加強地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息;(3)鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對地下綜合管廊項目的支持力度;(4)將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設(shè)項目。
答：入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費水平要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運營、成本和收益的關(guān)系。其中，入廊費主要滿足前期建設(shè)回報要求，這部分主要通過可用性服務(wù)費方式支付;日常維護費主要滿足管廊運營維護回報要求，這部分主要通過運營績效服務(wù)費方式支付。結(jié)合地下綜合管廊項目前期建設(shè)費用高、后期運營費用低的特點，在選取社會資本時投報費用標(biāo)的設(shè)計重點應(yīng)考慮可用性服務(wù)費。
答：根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金 [2014] 113號)的要求，PPP項目回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關(guān)費用，屬于準(zhǔn)經(jīng)營類的項目，一般可采取可行性缺口補助方式來設(shè)計項目的回報機制�？紤]到國內(nèi)地下綜合管廊實際運營經(jīng)驗較少，未來入廊管線單位收費情況并不明確，也可以考慮采取政府付費方式向項目公司購買地下綜合管廊服務(wù)，保證項目公司合理收益，提高社會資本參與的積極性。
答：由于地下綜合管廊PPP項目中實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益所需要的時間較長，相應(yīng)的PPP項目的特許權(quán)期也應(yīng)適當(dāng)增加。與道路等其他基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目相比，地下綜合管廊的特許權(quán)期一般建議不低于25年，可設(shè)置為28到30年。經(jīng)社會資本和地方政府協(xié)商同意的，也可延長到30年以上。
答：地下綜合管廊集中修建，里面鋪設(shè)各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調(diào)難度很大。對管線建設(shè)單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現(xiàn)出來，造成管線單位入廊的積極性不高。為解決入廊難的問題，建議在PPP 綜合管廊項目的實施初期，成立包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、財政、發(fā)改等部門負責(zé)任的項目推進領(lǐng)導(dǎo)小組。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)出面會同各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，明確各部門單位的相關(guān)聯(lián)系人、責(zé)任人，定期召開聯(lián)席會議，并于合適的時間節(jié)點簽署各管線使用單位的入廊協(xié)議。同時，牽頭單位需向電力、排水、燃氣、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區(qū)域中，凡是已經(jīng)在管廊中預(yù)留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置。對于在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。
答：入廊費一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔(dān)的管廊使用費原則上不超過直接敷設(shè)的成本。入廊費可一次性繳納，但考慮到數(shù)額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費也可分年繳納。日常維護費一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間(包括管線凈空間和管線操作空間)占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊日常維護費用進行分攤。
答：財政部文件指出，為確保示范項目操作規(guī)范和高效，必要時可聘請專業(yè)機構(gòu)協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用。發(fā)改委的文件中也提出了積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP 項目中的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。綜合管廊PPP項目商務(wù)條件復(fù)雜，聘請中介咨詢機構(gòu)可彌補政府部門在經(jīng)驗和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府理順項目邊界條件，保障政府部門的正當(dāng)利益。
答：由于入廊費、管理維護費用的收取涉及多個管線單位，包括供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃氣、排水等等，每個單位的收費標(biāo)準(zhǔn)各有不同，需要由政府物價管理部門同各管線單位溝通協(xié)商確認，并下發(fā)物價標(biāo)準(zhǔn)文件。僅通過入廊費、管理維護費用無法回收投資的地下綜合管廊項目，政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)立可行性缺口補貼機制，保證社會資本在項目中取得基本的投資收益。由于地下綜合管廊建設(shè)PPP項目特許經(jīng)營期較長，一般超過20年，在此期間隨著經(jīng)濟波動物價會發(fā)生變化，因此物價定制部門需要事先制定好相關(guān)費用的調(diào)價機制，約定調(diào)價公式和調(diào)價時間。
