PPP專題（三）：PPP項(xiàng)目采購適用法之爭(zhēng)——《政府采購法》VS《招標(biāo)投標(biāo)法》
引領(lǐng)中國目前PPP熱潮的，主要是財(cái)政部和國家發(fā)改委。PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程見證了各大國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。一些傳統(tǒng)上只熟悉招投標(biāo)、施工的國有建筑企業(yè)，開始沖擊立項(xiàng)、規(guī)劃、土地與財(cái)政、公司設(shè)立與并購、基金設(shè)立與運(yùn)行等眾多全新的領(lǐng)域。在“一帶一路”政策的導(dǎo)引下，企業(yè)的理念發(fā)生了巨大變化，從不懂投資為何物，到依靠專業(yè)律師、會(huì)計(jì)師等咨詢顧問，創(chuàng)新投融資模式。與之相隨的，便是各大銀行和保險(xiǎn)、基金、信托等金融機(jī)構(gòu)通過股權(quán)投資計(jì)劃、單獨(dú)或共同設(shè)立基金等方式直接或間接地參與到PPP項(xiàng)目中。
過去兩年的PPP項(xiàng)目采購一直困擾著大家一個(gè)共同的問題： 即PPP項(xiàng)目采購在實(shí)際執(zhí)行與操作中，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》兩部法規(guī)的適用交叉與沖突。
《中華人民共和國政府采購法》第四條規(guī)定，政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。PPP項(xiàng)目中，工程性和服務(wù)性政府采購合一。只有理順招投標(biāo)法在政府采購法之下的特殊法地位，才能解決這一問題。一方面，招投標(biāo)法依據(jù)特殊法優(yōu)于普通法這一法律準(zhǔn)則，需獲得優(yōu)先執(zhí)行的地位，另一方面，政府采購法需對(duì)PPP實(shí)現(xiàn)完整覆蓋。
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（1）立法目的不同。《政府采購法》是為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。《招標(biāo)投標(biāo)法》是為了規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量。
（2）適用范圍不同。《政府采購法》判斷依據(jù)為是否使用財(cái)政性資金�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》多用于工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。那么，由使用者付費(fèi)的非工程建設(shè)PPP項(xiàng)目該適用哪部法律呢？
（3）規(guī)范主體不同。《政府采購法》規(guī)范政府在采購過程中占有主動(dòng)地位，該法律主要針對(duì)采購人和采購代理機(jī)構(gòu)而言。《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定了招投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人——招標(biāo)人、投標(biāo)人、以及招標(biāo)人組建指定的招標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。
（4）投資者選擇方式的不同。《政府采購法》規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)和國務(wù)院規(guī)定的其它采購方式，并對(duì)每一種采購方式的適用范圍進(jìn)行了詳細(xì)的說明。 《招標(biāo)投標(biāo)法》僅分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式，并且規(guī)定在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。
（5）監(jiān)督管理主體不同。《政府采購法》中各級(jí)人民政府財(cái)政部門是采購活動(dòng)的監(jiān)管主體�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》中各級(jí)國家發(fā)展和改革委員會(huì)部門是招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管主體。
(6) 強(qiáng)調(diào)的法律責(zé)任不同。《政府采購法》屬于行政法的范疇，強(qiáng)調(diào)的是行政責(zé)任。《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于民法的范疇，強(qiáng)調(diào)的是民事責(zé)任。
《招標(biāo)投標(biāo)法》更為工程公司所熟悉，而由于政府采購嚴(yán)格，地方政府也更喜歡《招標(biāo)投標(biāo)法》，但財(cái)政部更堅(jiān)持用《政府采購法》，因?yàn)镻PP項(xiàng)目需要財(cái)政補(bǔ)貼，屬于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，磋商辦法和PPP辦法出臺(tái)后，明確了PPP項(xiàng)目相關(guān)采購活動(dòng)的法律適用和操作規(guī)則。PPP辦法將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過程納入政府采購管理主要考慮的三點(diǎn)：一是PPP是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進(jìn)行的特殊采購活動(dòng)。二是政府采購法認(rèn)定的法定采購方式(包括競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式)，能夠比較好地適用于PPP項(xiàng)目采購中公開競(jìng)爭(zhēng)、選擇性競(jìng)爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)的情況，并充分實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)，使PPP項(xiàng)目采購更具可操作性。三是將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過程納入政府采購管理，將更加有利于PPP項(xiàng)目發(fā)揮公共性和公益性作用。
《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”因此分析可知，PPP項(xiàng)目不完全屬于招標(biāo)投標(biāo)法強(qiáng)制要求招標(biāo)的范圍。
對(duì)于使用政府預(yù)算的PPP項(xiàng)目而言，其合作方的選擇應(yīng)符合《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定�！墩少彿ā返诙鶙l規(guī)定：“政府采購采用以下方式：(一)公開招標(biāo)；(二)邀請(qǐng)招標(biāo)；(三)競(jìng)爭(zhēng)性談判；(四)單一來源采購；(五)詢價(jià)；(六)國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。”第二十七條規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。“只要”設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”也可以采用除公開招標(biāo)之外的其他采購模式。
《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）文 規(guī)定：“地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。”《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財(cái)政部令第74號(hào))對(duì)《政府采購法》規(guī)定的非招標(biāo)采購方式中的競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)采購做了詳細(xì)規(guī)定�！墩少徃�(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫［2014］214號(hào)）新創(chuàng)了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的政府采購方式。
在實(shí)踐操作中，并不完全都是采用招投標(biāo)方式選擇PPP項(xiàng)目合作伙伴。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，投標(biāo)人提交投標(biāo)文件后招標(biāo)人無權(quán)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改(部分錯(cuò)誤修正除外)，對(duì)招標(biāo)人編制招標(biāo)文件水平要求較高；此外，在按照評(píng)標(biāo)辦法確定中標(biāo)人后，招標(biāo)人應(yīng)按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容簽署相關(guān)協(xié)議，雙方不得就合作的主要內(nèi)容、實(shí)質(zhì)性條款再進(jìn)行協(xié)商、談判。從現(xiàn)實(shí)操作來看，PPP項(xiàng)目合作方選擇這類較為復(fù)雜的采購而言，即使是采用招投標(biāo)模式進(jìn)行的，采購方也不能完全滿足《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求。因此，采用公開、公平、公正的方式以競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者競(jìng)爭(zhēng)性談判模式開展PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇更符合實(shí)際情況。
PPP項(xiàng)目采購辦法主要?jiǎng)?chuàng)新之處在于：一是為了保證PPP項(xiàng)目采購過程順暢高效和實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，新增了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式。二是為了保證PPP項(xiàng)目采購的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。三是為了保證項(xiàng)目采購的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專家等程序。四是為了維護(hù)國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項(xiàng)目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點(diǎn)，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對(duì)項(xiàng)目履約實(shí)行強(qiáng)制信用擔(dān)保，用市場(chǎng)化手段引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方監(jiān)管，以彌補(bǔ)行政監(jiān)督手段的不足。同時(shí)，要求項(xiàng)目采購?fù)瓿珊蠊_項(xiàng)目采購合同，引入社會(huì)監(jiān)督。六是針對(duì)PPP項(xiàng)目復(fù)雜程度高和采購人專業(yè)性不足的實(shí)際，明確具備相應(yīng)條件和能力的政府采購代理機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)PPP項(xiàng)目政府采購業(yè)務(wù)，提供PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)在按照財(cái)政部對(duì)政府采購代理機(jī)構(gòu)管理的相關(guān)政策要求進(jìn)行網(wǎng)上登記后，也可以從事PPP項(xiàng)目采購代理業(yè)務(wù)。
第一，要在現(xiàn)行政府采購法律制度的框架下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并做好與即將實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》的銜接。
第二，充分借鑒國際PPP項(xiàng)目成熟的采購經(jīng)驗(yàn)，特別是借鑒《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范法》及其立法指南中的有效經(jīng)驗(yàn)和做法。
第三，結(jié)合PPP項(xiàng)目采購特點(diǎn)，創(chuàng)設(shè)一種新的采購方式，即競(jìng)爭(zhēng)性磋商（財(cái)庫【2014】214號(hào)文已進(jìn)行明確），重點(diǎn)是引入兩階段采購模式。
第四，創(chuàng)新PPP項(xiàng)目采購程序。為保證項(xiàng)目采購的成功率、減少后續(xù)爭(zhēng)議，需新增強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購結(jié)果和擬簽訂的合同文本公示環(huán)節(jié)；為保證項(xiàng)目采購的質(zhì)量和效果，需新增采購結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可自行選擇評(píng)審專家等采購程序環(huán)節(jié)；為保證國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，需明確采購文件等必須列明對(duì)本國社會(huì)資本的優(yōu)惠政策和對(duì)外方社會(huì)資本的政策要求。
第五，創(chuàng)新項(xiàng)目監(jiān)管方式。結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點(diǎn)，借鑒國際通行做法，強(qiáng)制引入政府采購信用擔(dān)保，通過引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)第三方監(jiān)管彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，減輕項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；推進(jìn)信息公開，要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將PPP合同向社會(huì)公開，引入社會(huì)監(jiān)督。
（１）《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號(hào)），2015/5/19
對(duì)使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。
（2） 國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），2014/12/2
實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。
（3）《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南試行的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)），2014/11/29
項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。
財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核;未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證;經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。
（4）《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]112號(hào)），2014/12/4
嚴(yán)格按照《政府采購法》等規(guī)定，采取競(jìng)爭(zhēng)性采購方式，引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營商參與示范項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。
（5）《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2014〕214號(hào)），2014年/12/31
嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》等規(guī)定， 采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式，通過組建競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行詳細(xì)磋商，并采用綜合評(píng)分法對(duì)提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分。
（6）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》 （財(cái)庫[2014] 215號(hào)文）
依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》專門針對(duì)PPP項(xiàng)目采購制定了本管理辦法。規(guī)定政府按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，遵照本法依法選擇的社會(huì)資本方。
PPP項(xiàng)目的三大風(fēng)險(xiǎn)和五大融資工具你都知道嗎？
一、PPP模式的影響因素
其實(shí)，我國早已經(jīng)開展和參與PPP項(xiàng)目，涉及交通、運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，但也不乏最終失敗的案例，從實(shí)踐的情況來看，民間資金進(jìn)入PPP模式的熱情并不是很高，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中發(fā)現(xiàn)的一些共性問題也值得關(guān)注。
1、外部風(fēng)險(xiǎn)與不確定性
PPP項(xiàng)目是一個(gè)長期而復(fù)雜的過程，這種大范圍建設(shè)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也存在于項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期中。項(xiàng)目的外部風(fēng)險(xiǎn)和不確定性根源于各參與主體之間的利益沖 突，政府和私營合作方作為不同性質(zhì)的投資者，他們有著各自的利益目標(biāo)。政府與私營合作方之間的利益沖突主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)個(gè)方面：一是利益目標(biāo)不一致，二 是政府在項(xiàng)目管理過程中的越位。
�、俜杀Ｕ象w系不健全帶來的風(fēng)險(xiǎn)：由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給 PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。
�、趯徟Q策周期長：PPP項(xiàng)目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。
�、壅斡绊懸蛩卮螅篜PP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。
④政府信用風(fēng)險(xiǎn)高：地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。
2、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)最重要的就是兩點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)劃分，二是基于風(fēng)險(xiǎn)的利益分享。利益平穩(wěn)的結(jié)果是公共部門資金價(jià)值最大化，同時(shí)能夠提供足夠的吸引力，讓私 營部門愿意進(jìn)入傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)有幾個(gè)層次，包括：整體經(jīng)濟(jì)情況決定、項(xiàng)目決定和公共合作關(guān)系決定。不過，PPP已經(jīng)有很多年的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn) 劃分已經(jīng)形成了一些公認(rèn)的慣例。合作各方都無法控制及管理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力最強(qiáng)的那方，因此宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)一般由公共部門承擔(dān)，而微觀層面的 風(fēng)險(xiǎn)由私營部門承擔(dān)，降低微觀層面風(fēng)險(xiǎn)通常是引入私營部門提高效率的體現(xiàn)。PPP項(xiàng)目的實(shí)踐表明，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)一般是合同具 體細(xì)節(jié)規(guī)定的，這就使得合同的議定過程至關(guān)重要。
PPP 項(xiàng)目同樣蘊(yùn)含較大的風(fēng)險(xiǎn)，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，政府承擔(dān)過多或過少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。在PPP模式下，特許經(jīng)營期限多在 10～30年，甚至更長。政府與私人部門對(duì)項(xiàng)目的投入應(yīng)從長遠(yuǎn)視角看待項(xiàng)目投入和產(chǎn)出。對(duì)私人部門來說，如果過度壓低建造成本，那么后續(xù)的運(yùn)營維護(hù)成本就 會(huì)增加，項(xiàng)目總成本反而上升。政府部門也是如此，雖然可以緩解當(dāng)期財(cái)政壓力，但如果提供了過高的補(bǔ)貼承諾，就會(huì)增加未來支出壓力，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì) 已完成項(xiàng)目的總結(jié)分析也是政府積累PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的重要途徑。
3、模式自身風(fēng)險(xiǎn)與不確定性
截至2015年4月，共有16個(gè)省份發(fā)布了PPP項(xiàng)目的規(guī)劃，涉及1006個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資金額達(dá)1.98萬億元，其中北京和四川的投資額都超過了 2500億元，溫州、貴州和福建等地均超過1000億元，但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，PPP簽約率較低成為大力推廣PPP模式最大的制約，其實(shí)這根源于PPP模式 自身存在的諸多不確定因素。
�、貾PP模式引入的可能不是增量資金。由于在基建投資的資金來源構(gòu)成 中，超過一半是自籌資金。這些自籌資金絕大多數(shù)是新進(jìn)入的民營資本。有可能出現(xiàn)PPP項(xiàng)目中引入的資金是本來就要進(jìn)入基建投資領(lǐng)域的民營資本，那么將出現(xiàn) “新瓶裝舊酒”的局面，PPP模式起到的作用不是引入增量民營資本，起不到擴(kuò)大基建資金來源的作用。PPP模式引入民營資本的初衷將大打折扣。
�、赑PP 模式缺乏長期的、穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制。由于很多公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在收益率低，周期長的特點(diǎn)，這降低了民營資本進(jìn)入的積極性，這時(shí)候需要政府出臺(tái)一些包括財(cái)政 補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等一籃子的激勵(lì)計(jì)劃，但是到目前為止，除了發(fā)改委和國開行出臺(tái)了有關(guān)融資優(yōu)惠條件的措施外，還缺乏一個(gè)系統(tǒng)性的激勵(lì)機(jī)制，這將影 響PPP模式的整體簽約率。
�、蹏H上缺乏大規(guī)模PPP融資的成功先例。目前國際上有PPP模式成功的單個(gè)案例，但是尚無整個(gè)國家層面大力推廣，涉及金額上萬億元的PPP模式成功案例�？梢娭袊畬�(duì)于PPP模式的推廣缺乏足夠的國際經(jīng)驗(yàn)，“摸著石頭過河”會(huì)使得結(jié)局充滿了諸多不確定性。
�、� 地方政府對(duì)于推廣PPP缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。中國大規(guī)模推廣PPP模式融資在國內(nèi)和國際上都尚屬首次。PPP模式本身從項(xiàng)目的遴選、收費(fèi)方式的確定、政 府補(bǔ)貼的力度到項(xiàng)目收益率的確定等等很多方面都需要大量的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)人才。短時(shí)間內(nèi)掌握足夠的知識(shí)來應(yīng)對(duì)PPP模式推廣幾乎是一件不可能的事情。全國 所有省份都在推廣這一模式可能會(huì)加劇專業(yè)人才的缺乏。地方政府對(duì)于PPP模式認(rèn)識(shí)不足和經(jīng)驗(yàn)缺乏可能成為最大的制約因素之一。
二、發(fā)展PPP模式的融資工具
資本都是逐利的，在PPP模式下，想要在盈利性相對(duì)較弱的公共品投資中吸引民資參與，必然要考慮到民資進(jìn)入后的回報(bào)問題，一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引 力，另一方面許多項(xiàng)目投資都帶有公益性，因此也要考慮到整體回報(bào)率不能過高。由于PPP項(xiàng)目的債務(wù)率較高（一般在70%～90%），因此融資工具的便利性 和豐富程度也是影響PPP項(xiàng)目成功與否的重要因素。
1、商業(yè)銀行貸款
在地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的清況下，商業(yè)銀行將失去一大貸款投向。PPP的發(fā)展在滿足新型城鎮(zhèn)化所需基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP也可以成為城投債的替代和延伸。
典型案例是北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目。北京地鐵4號(hào)線分為A和B兩個(gè)部分，A部分為土建工程部分，投資額為107億元，B部分為機(jī)電項(xiàng)目，包括地鐵車輛、售票 系統(tǒng)等，投資額為46億元。B項(xiàng)目由特許經(jīng)營公司——北京市京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營，背景是京港地鐵有限公司由港鐵股份、首創(chuàng)股份(600008, 股吧)和京投公司共同出資設(shè)立，其中港鐵股份和首創(chuàng)股份分別占比49%，京投占比為2%。
該項(xiàng)目的融資模式為：京港地鐵注冊(cè)資 本15億元，剩余資金來自銀行無追索權(quán)貸款，期限為25年，利率為5.76%，十年期國債收益率為5%，一般商業(yè)貸款為6.12%。京港地鐵4號(hào)線是成功 PPP項(xiàng)目的典型。社會(huì)資本和政府合作提供公共服務(wù)，既保證了項(xiàng)目的公益性，也照顧了社會(huì)資本的利潤。商業(yè)銀行在SPV組建過程中提供了無追索權(quán)或者有限 追索權(quán)貸款，期限長、利率低。由于整個(gè)項(xiàng)目有良好的人流量保證，利潤穩(wěn)定，銀行貸款的安全性也比較高。在具體信貸模式上可以采取項(xiàng)目融資、銀團(tuán)貸款、并購 貸款等。
2、銀行理財(cái)借道支持
《商業(yè)銀 行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》顯示，監(jiān)管層有意鼓勵(lì)銀行理財(cái)資金服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，雖然明確限制商業(yè)銀行層層嵌套通道，但是商業(yè)銀行通過信托等通道 參與項(xiàng)目投資仍然是可行的。銀行理財(cái)產(chǎn)品參與PPP項(xiàng)目主要通過與信托公司等金融機(jī)構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負(fù)責(zé)投資PPP項(xiàng)目。銀行理財(cái)資金進(jìn) 入PPP項(xiàng)目主要通過項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機(jī)構(gòu)投資人股東，獲得固定回報(bào)，并不承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，只是名義上的股東。退出時(shí)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓 和直接減資兩種方式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指項(xiàng)目公司支付股權(quán)受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財(cái)賬戶，程序相對(duì)復(fù)雜。
風(fēng)險(xiǎn)控制是主要考慮的因素，由于銀行理財(cái)資金或者信托作為機(jī)構(gòu)投資人股東參與PPP項(xiàng)目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨政府信用、項(xiàng)目失敗等特殊風(fēng) 險(xiǎn)。資管計(jì)劃也可以參與到PPP項(xiàng)目中，途徑之一是理財(cái)直接融資工具。理財(cái)直接融資工具是指由商業(yè)銀行設(shè)立，直接以單一企業(yè)的債權(quán)類融資項(xiàng)目為投資方向， 由中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司統(tǒng)一托管，在銀行間市場(chǎng)公開交易，在指定渠道進(jìn)行公開信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化投資載體。目前購買人主要是商業(yè)銀行資管計(jì)劃。具有 標(biāo)準(zhǔn)化、可流通性、充分信息披露、程序簡單等優(yōu)勢(shì)。此舉有利于打破商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)的剛性兌付、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
3、資產(chǎn)證券化
PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化是指以項(xiàng)目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式，因此資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目多數(shù)是 公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價(jià)格穩(wěn)定，因此PPP項(xiàng)目可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時(shí)，PPP項(xiàng)目通過收費(fèi)方式收回前期 投資，在項(xiàng)目開始前可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分盡職調(diào)查，而且公共項(xiàng)目由于使用價(jià)格穩(wěn)定，所以其現(xiàn)金流可以很好地被預(yù)測(cè)。
銀行參與PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，PPP項(xiàng)目具有較好的安全性、長期性等特點(diǎn)，可以調(diào)節(jié)銀行理財(cái)產(chǎn)品或資管計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和久期；二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門可以參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的設(shè)計(jì)產(chǎn)品和承銷。
4、多級(jí)加杠桿引入產(chǎn)業(yè)基金
該模式為近年來較為重要的融資模式創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)基金的優(yōu)點(diǎn)在于融資便利，產(chǎn)業(yè)基金的合理架構(gòu)有利于通過靈活設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和利潤分配結(jié)構(gòu)，來吸引各類風(fēng)險(xiǎn)偏好不 同的投資人參與，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)基金中政府的重要作用在于：首先，參與適當(dāng)股權(quán)比例，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用；其次，與項(xiàng)目投資人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有利于提升投 資人的投資信心；第三，社會(huì)資本引入具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的合伙人，充分提高項(xiàng)目投融資、建設(shè)和運(yùn)營管理效率。
從實(shí)踐來看，一般情況下，投資產(chǎn)業(yè)基金的潛在資金至少有銀行資金（例如政策性銀行），以穩(wěn)健收益而非高收益為目標(biāo)的保險(xiǎn)資金、社�；鸬�，以及追求一定 回報(bào)率的社會(huì)資本，而理論上通過產(chǎn)品設(shè)計(jì)我們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)基金有能力創(chuàng)造出符合不同投資人風(fēng)險(xiǎn)偏好的產(chǎn)品（如表2所示）。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基金投資人的類型對(duì)PPP產(chǎn) 業(yè)基金也存在一定借鑒意義，并且我國養(yǎng)老金、社保金等公共資金收益率普遍低下也是客觀事實(shí)。理論上只要有風(fēng)險(xiǎn)和收益率設(shè)計(jì)合理的投資產(chǎn)品這些公共基金完全 有動(dòng)力去投資，而一般而言PPP并不缺少內(nèi)部收益率在7%以上的項(xiàng)目。并且一些研究顯示國際上一般BOT項(xiàng)目內(nèi)部收益率還普遍在10%～20%，這些收益 率都高于或顯著高于我國當(dāng)前養(yǎng)老金等的實(shí)際收益率。
5、其他融資方式
�、俟蓹�(quán)融資。由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機(jī)構(gòu)和個(gè)人組成，然后參與PPP項(xiàng)目公司股權(quán)。
�、� 保理融資。保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款的業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔(dān)保和融資等。保理融資用于PPP項(xiàng)目時(shí)，整個(gè)過程 為，PPP項(xiàng)目公司將其在貿(mào)易和服務(wù)中形成的應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權(quán)，并負(fù)責(zé)催收，此時(shí)PPP項(xiàng)目公司通過保理業(yè)務(wù)融資；另外一種是 PPP項(xiàng)目公司的交易對(duì)手方在與PPP項(xiàng)目公司貿(mào)易和服務(wù)中，形成應(yīng)收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項(xiàng)目公司催收賬款。
③融資租賃。PPP項(xiàng)目公司與租賃商簽訂合同，由后者負(fù)責(zé)采購設(shè)備，然后租給PPP項(xiàng)目公司，此時(shí)租賃商擁有PPP項(xiàng)目公司一項(xiàng)債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)向PPP項(xiàng)目公司收取租金。
�、茼�(xiàng)目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券；發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)约鞍l(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券。
三、PPP模式的推廣建議
1、 加快完善PPP工作機(jī)制、配套政策等制度建設(shè)，保障私人部門利益。總體上看，目前PPP項(xiàng)目的工作機(jī)制和管理規(guī)范有待進(jìn)一步完善和普及。公共品與服務(wù)項(xiàng)目 通常前期投資額高，回報(bào)周期長，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利 益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對(duì)私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。
2、 公平的利益分配機(jī)制。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配 問題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動(dòng)力。利 益分配機(jī)制設(shè)計(jì)好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。
3、完善PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目面臨的不 確定因素較多，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)能在參與各方之間進(jìn)行合理的分擔(dān)，是PPP項(xiàng)目能順利開展的關(guān)鍵。政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營等風(fēng) 險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制至關(guān)重要。在項(xiàng)目進(jìn)行中，要協(xié)調(diào)好參與方利益。 政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人部門的利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如 果私人部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其 利潤水平。
4、引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式。PPP模式的內(nèi)涵是公共部門和私人部門 在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域的合作，因此只要能夠保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，同時(shí)降低其整個(gè)生命周期內(nèi)的成本，就可以考慮創(chuàng)新性的引入新的機(jī)制， 以更好的調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，保障PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。例如，倫敦地鐵項(xiàng)目為保障參與方的權(quán)益，在重新審核合約的過程中引入了仲裁機(jī)制。（轉(zhuǎn)自銀行家，原標(biāo)題《PPP項(xiàng)目的三大風(fēng)險(xiǎn)和五大融資工具你都知道嗎？》，PPP資訊整理）
