PPP(Public-Private Partnership) ，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。
PPP模式可以應(yīng)用在哪些領(lǐng)域？
PPP已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家，包括發(fā)展中國家最廣泛應(yīng)用的一種項(xiàng)目融資方式，既可以應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，也能應(yīng)用在社會公共服務(wù)領(lǐng)域，一些國家像英國，還將其應(yīng)用在監(jiān)獄、國防等領(lǐng)域。
基礎(chǔ)設(shè)施的重要性已經(jīng)為全世界各國所共認(rèn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多是建設(shè)周期長、投資巨大的公益性項(xiàng)目，因而政府在其中發(fā)揮著不可或缺的作用。但隨著社會的發(fā)展和人口的增多，單靠國家財(cái)政已遠(yuǎn)不能滿足巨大的投資需求，同時(shí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高投入、低效率和資源的高消耗，已經(jīng)成為一個(gè)世界性問題。在這樣的背景下，一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式——PPP產(chǎn)生了。
PPP模式從其產(chǎn)生便受到世界各國的青睞，被不斷應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中：英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃。智利于1994年引進(jìn)了PPP模式用于提高基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度。1997年，葡萄牙引入該模式，應(yīng)用于公路網(wǎng)、醫(yī)院、鐵路及地鐵的建設(shè)。1998年，法國世界杯的體育館建設(shè)也采用了PPP模式。2004年12月，巴西引入PPP模式用于公路、鐵路及港口灌溉工程的建設(shè)。2005年2月，我國首次運(yùn)用PPP模式進(jìn)行北京地鐵四號線的建設(shè)。
目前PPP模式在各國的運(yùn)用私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用越來越顯著，秦虹介紹， PPP已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家，包括發(fā)展中國家最廣泛應(yīng)用的一種項(xiàng)目融資方式，既可以應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，比如我們今天所關(guān)心的城鄉(xiāng)污水處理、供水、垃圾處理等等這些領(lǐng)域，也能應(yīng)用在社會公共服務(wù)領(lǐng)域，比如教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，甚至一些國家像英國，還將其應(yīng)用在監(jiān)獄、國防等領(lǐng)域。目前在英國，PPP已經(jīng)被列為政府提供優(yōu)質(zhì)現(xiàn)代服務(wù)以及提升國家競爭能力的關(guān)鍵因素，在英國的公共投資里面，PPP模式占11%左右，在美國占13%左右。
PPP模式主要有哪些優(yōu)勢？
PPP模式的優(yōu)勢主要有六個(gè)：一是可以發(fā)揮融資作用，減輕政府的財(cái)政壓力；二是可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行效率；三是可以有效地控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；四是有利于刺激創(chuàng)新；五是有利于促進(jìn)競爭，控制價(jià)格；六是有利于政府轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)水平。
PPP模式已經(jīng)成為各國政府建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要方式，那么，這種模式到底有哪些優(yōu)勢？何以得到一些國家的高度重視？秦虹認(rèn)為，PPP模式的優(yōu)勢主要有六個(gè)：
第一個(gè)是可以發(fā)揮融資作用，減輕政府的財(cái)政壓力。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是一次性投資較大、回收期又長的一些項(xiàng)目，這些項(xiàng)目完全靠政府的稅收來建設(shè)，顯然是不太現(xiàn)實(shí)的，如果讓政府負(fù)債搞建設(shè)，會大大增加政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而讓社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓政府少投資甚至不投資也能提供一些公共服務(wù)，能大大減輕政府當(dāng)前的財(cái)政壓力。而且， PPP項(xiàng)目的持續(xù)時(shí)間一般都比較長，可以有效實(shí)現(xiàn)成本的代際分擔(dān)，減輕當(dāng)代人承擔(dān)未來基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本負(fù)擔(dān)。所以，PPP常常被作為一種很重要的融資方式。
“PPP的作用和優(yōu)勢遠(yuǎn)不止如此，除了融資，PPP的第二個(gè)優(yōu)勢就是可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，彌補(bǔ)政府專業(yè)能力的不足，提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行效率”，秦虹表示，PPP項(xiàng)目的實(shí)施涉及眾多的技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)、環(huán)保等方面的專業(yè)知識；同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目周期長達(dá)幾十年，其間經(jīng)歷項(xiàng)目甑別、可行性研究、采購招標(biāo)、合同簽訂、監(jiān)督、再談判等多個(gè)環(huán)節(jié)，均需要高度專業(yè)化的技能。雖然政府部門人員有很強(qiáng)的政策能力、法律研究能力，但是，在不同專業(yè)領(lǐng)域的知識、能力往往有限，也缺乏項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而社會資本則通常具備強(qiáng)大的經(jīng)營能力、項(xiàng)目管理能力和市場營銷能力，雙方合作各盡所能、優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于解決當(dāng)前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效、低質(zhì)的問題。對此，她舉例說明，根據(jù)英國的調(diào)研資料，在1989年到2001年期間，政府的投資項(xiàng)目里面，70%的非PPP項(xiàng)目延期完成，73%的項(xiàng)目超出預(yù)算。而在2004年，英國財(cái)政部對已經(jīng)完成的主要PPP項(xiàng)目的調(diào)查顯示，88%的項(xiàng)目能夠按時(shí)或提前完成，22%延期完成的項(xiàng)目里面，有8%的項(xiàng)目工期只超了兩個(gè)月，超預(yù)算的PPP項(xiàng)目僅占24%。“實(shí)施與推進(jìn)PPP項(xiàng)目需要大量的專業(yè)知識和技能，而這又正是許多政府機(jī)構(gòu)所欠缺的。借助于社會力量，借助于專業(yè)化的力量，可以提高效率、降低成本”。
PPP的第三個(gè)優(yōu)勢就是可以有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。任何投資都是有風(fēng)險(xiǎn)的，那么PPP為何能有效地控制風(fēng)險(xiǎn)？秦虹解釋，首先是因?yàn)檎c企業(yè)合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移給企業(yè)。第二，PPP項(xiàng)目在啟動前期需要進(jìn)行可行性分析和風(fēng)險(xiǎn)評估，風(fēng)險(xiǎn)評估前置比過去“拍腦袋上項(xiàng)目”更有利于控制風(fēng)險(xiǎn)。第三，PPP有一個(gè)基本原則，就是根據(jù)政府和企業(yè)的能力和責(zé)任，決定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，由更有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的一方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣就能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的損失。
PPP的第四個(gè)優(yōu)勢是有利于刺激創(chuàng)新。“企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)最活潑的細(xì)胞，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，同時(shí)企業(yè)具有逐利性，為降低成本、增加利潤，企業(yè)通常會采用新技術(shù)、新工藝”，通過引入社會資本，可以把現(xiàn)在最先進(jìn)的技術(shù)運(yùn)用到傳統(tǒng)的社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中來，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢。
PPP的第五個(gè)優(yōu)勢是有利于促進(jìn)競爭，控制價(jià)格。PPP模式下，政府部門應(yīng)當(dāng)綜合評估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等，通過公開競爭的方式擇優(yōu)選擇管理水平高、信用高的合作伙伴，有利于打破行業(yè)壟斷，減少政府或付費(fèi)者負(fù)擔(dān)，同時(shí)有利于發(fā)現(xiàn)價(jià)格，促進(jìn)企業(yè)控制成本。
PPP的第六個(gè)優(yōu)勢是有利于政府轉(zhuǎn)變職能，提高公共服務(wù)的水平。秦虹說：“當(dāng)政府把更多的精力放到做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等方面，能保證公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。”
如何將PPP模式引入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?
多元化是PPP實(shí)現(xiàn)的效果；共贏是本質(zhì)要求；風(fēng)險(xiǎn)是必須考慮的重要因素；競爭是重要的環(huán)節(jié)；監(jiān)管是PPP能否走得更遠(yuǎn)的一個(gè)決定性因素。
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)正催生巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，如何通過財(cái)政資金的杠桿作用帶動社會資本共同參與，成為時(shí)下各地破解發(fā)展資金難題的突破口。國家相關(guān)部門連續(xù)發(fā)文，力推PPP模式。
PPP模式的引進(jìn)和運(yùn)用，能夠有效緩解我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在的供給不足、低效管理、維護(hù)不足等問題。但多年來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是采用由政府為主導(dǎo)的單一投資模式，缺少與社會資本合作的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，PPP模式在一些項(xiàng)目運(yùn)用中存在諸多問題：政府角色難以轉(zhuǎn)變；社會資本參與項(xiàng)目的積極性不高；風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制不完善，風(fēng)險(xiǎn)管理困難；缺乏專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才等。針對以上問題，結(jié)合國內(nèi)的客觀條件和現(xiàn)實(shí)因素，秦虹提出，將PPP模式引入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以下幾點(diǎn)值得重視：
第一、多元化是PPP實(shí)現(xiàn)的效果。“鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)”已經(jīng)成為共識，但目前民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的狀況依然不太理想。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，有些地方政府對國資與民資 、內(nèi)資與外資區(qū)別對待 ，沒有一個(gè)公平統(tǒng)一的政策，還有的地方只許國資進(jìn)入，使得民資遭遇“玻璃門”、“彈簧門”、“國進(jìn)民退”等障礙。“無論國企、民企和外企，都各有優(yōu)勢和劣勢”，秦虹說：“推行PPP模式，政府應(yīng)提供一個(gè)公平、公正、有序的競爭環(huán)境，打破政府干預(yù)、企業(yè)壟斷以及準(zhǔn)入限制的堅(jiān)冰，選擇有實(shí)力、專業(yè)化的企業(yè)參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營與管理，而不能僅僅以身份來選擇”。
第二、共贏是PPP的本質(zhì)要求。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、回報(bào)周期長、影響項(xiàng)目收益的因素多，社會資本通常不愿意進(jìn)入。再加上有些地方政府往往將PPP視為投融資渠道，在合作中抱有“政府利益至上”和“官本位管理”等觀念，不考慮企業(yè)的合理權(quán)益，“共贏”意識匱乏。甚至有的地方政府仍將能源、通訊等高收益項(xiàng)目壟斷在政府國企手里，把一些回報(bào)低、投資周期長的公益項(xiàng)目視為“包袱”甩給民企，致使PPP項(xiàng)目“叫好不叫座”。對于如何調(diào)動社會資本的積極性，秦虹認(rèn)為，關(guān)鍵是政府要有契約精神和“共贏”意識，要科學(xué)合理制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。同時(shí)通過建立動態(tài)調(diào)整的定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)，讓企業(yè)“有錢可賺、有利可圖”，才能吸引更多的社會資本參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果政府繼續(xù)讓企業(yè)在合作中處于不利地位，我認(rèn)為PPP的推進(jìn)是非常困難的。
第三、競爭是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。“在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式一定要引入競爭機(jī)制，有競爭才能取得更好的服務(wù)和水平”，秦虹說：“要把門開得大一點(diǎn)，要讓包括民企、國企和外企在內(nèi)的各種企業(yè)、各種技術(shù)都能夠有機(jī)會參與到市場競爭中去，進(jìn)行廣泛的比較，擇優(yōu)選擇合作伙伴，而不能僅靠政府‘拍腦袋’決定由哪個(gè)企業(yè)進(jìn)入。”
第四、風(fēng)險(xiǎn)是PPP能否成功必須考慮的一個(gè)重要因素。基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般的工程項(xiàng)目，而且風(fēng)險(xiǎn)錯綜復(fù)雜。因此，項(xiàng)目協(xié)議擬定過程中，要充分考慮、反復(fù)斟酌，把各種風(fēng)險(xiǎn)都盡可能考慮到，然后設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，讓最有能力化解風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或各方共同分擔(dān)合適的風(fēng)險(xiǎn)，比如政府部門可主要承擔(dān)政治、法律、土地取得與監(jiān)管體制風(fēng)險(xiǎn)，社會資本可主要承擔(dān)設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營與財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。
最后，監(jiān)管是PPP能否走得更遠(yuǎn)的一個(gè)決定性因素。“PPP能夠走多遠(yuǎn)，取決于政府有沒有形成科學(xué)、規(guī)范、專業(yè)、合理的監(jiān)管能力”。秦虹說，過去城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域都是以政府資金和國企投資為主導(dǎo)，政府對項(xiàng)目管理相對容易，有時(shí)候打個(gè)電話、發(fā)個(gè)通知就最能實(shí)現(xiàn)政府的管理目標(biāo)。但是現(xiàn)在不同了，現(xiàn)在我們引入了社會資本，政府過去采用的那種管理手段，不能夠適應(yīng)未來監(jiān)管的需要。政府必須創(chuàng)新監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變管理方式和重點(diǎn)，要從參與提供基礎(chǔ)設(shè)施的全過程，變成對該過程進(jìn)行規(guī)制，嚴(yán)格監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格等，如此才能讓PPP走得更穩(wěn)、更遠(yuǎn)。（采訪、文/周發(fā)玲）
