國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部研究室副主任趙福軍多年來一直從事PPP領域相關研究。在他看來，政府在PPP實踐中身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是政策規(guī)則的制定者又是項目重要的參與者，對PPP項目成敗與否發(fā)揮著至關重要的作用。
趙福軍研究發(fā)現(xiàn)，一些地方政府契約精神淡薄。比如，個別地方政府為了吸引社會資本參加本地的PPP項目，在招標的時候弄虛作假，存在包括虛增消費需求量、隱藏項目風險等不誠實的問題。另外，地方政府行政換屆也影響地方政府信用。由于PPP生命周期往往跨越幾個行政周期，因地方一把手換屆導致的項目失敗案例是不換屆時的兩倍。
PPP運營經(jīng)驗相當豐富的何愿平說，現(xiàn)在的PPP項目一般回報率不高，這就要求風險平穩(wěn)。特別是在項目執(zhí)行中，如果遇到政府不受約束的情況，那風險就會加大。企業(yè)從經(jīng)營角度講，高風險必須高回報，沒有高回報的話自然沒有人愿意做。
當然，在PPP項目中，看似政府占主導地位、社會資本地位較弱，但在項目的實施過程中，社會資本也存在一定的自主空間，自然也會發(fā)生少數(shù)企業(yè)違背契約精神的情況。究其原因，或是企業(yè)出于利潤最大化目的而違背了合同中關于服務或產(chǎn)品的質(zhì)量承諾，或是由于項目收益不及預期，企業(yè)不愿再履行合約等多種因素造成。
此外，趙福軍調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于機制體制等各方面原因，國企在市場進入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進PPP項目時更加重視與國有企業(yè)開展相關合作，與民企合作動力不足。
“引入民間資本投資基建項目，既可以盤活社會存量資金，避免貨幣超發(fā)之嫌，又可以使政府在不增加財政負擔的情況下，完善公共設施建設，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。”不過，業(yè)內(nèi)專家稱，近些年來，政府都積極鼓勵民資參與國家重大項目建設，各部委的配套文件更是不少，但是民資參與PPP項目卻遭遇了“理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感”的尷尬境地。
據(jù)上海證券報報道，“今年對PPP專業(yè)咨詢機構來說是最忙的一年”。國信招標集團股份有限公司ppp研究中心副主任童再軍對上證報記者說。
2015年開始，PPP模式在各地全面展開，業(yè)內(nèi)人士稱之為PPP元年。這一年來，童再軍的生活也可以用“人在旅途”形容。“我今年飛機就飛了77次，不是去講課，就是去和投資方接洽。不是在飛機上，就是在火車上。”說這話的時候，童再軍正好離開成都，他的下一站是杭州。
PPP(Public—Private—Partnership)模式，即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。2013年7月31日，國務院總理李克強提出，要利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮(zhèn)化建設中的重大改革舉措，這被認為是PPP模式開啟的信號。
據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過兩年的發(fā)展創(chuàng)新，目前全國各地已推出的PPP項目多達1800多個，總投資高達3.4萬億元。
PPP已經(jīng)成為基礎設施及公共服務領域最熱的詞匯之一。各級地方政府忙著推薦PPP項目，國企、民營企業(yè)、銀行、律師紛紛解讀政策、進行PPP培訓，甚至連最早開展PPP模式的英國也專門為中國撰寫報告支招。
政企合作：猶似一場婚姻
一位業(yè)內(nèi)專家分析說，在PPP的理論與實踐兩個層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風險來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風險
“我們目前已經(jīng)做了300多個PPP項目，等著我們?nèi)プ龅捻椖亢芏�，工作日程已�?jīng)排到了明年年底。”童再軍說。
在政府的支持和推動下，PPP火了。然而，不少地方卻反映在項目推進過程中存在“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象。在9月份國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委副主任連維良也承認，PPP存在一些落地難的問題。
其實，關于PPP落地難的報道已屢見不鮮。早在今年5月份，原國家外經(jīng)貿(mào)部副部長龍永圖在一個論壇上說，去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。
民生證券宏觀研究員朱振鑫團隊為此做了一個PPP落地調(diào)研。按照他們的統(tǒng)計，簽約的可能不到30%，而且已簽約項目中今年投下去的比例更低，預計只有一半左右。
“PPP項目落地達不到預期，這種‘叫好不叫座’的現(xiàn)象說明很多社會資本依舊處于觀望狀態(tài)。”一位業(yè)內(nèi)專家分析說，在PPP的理論與實踐兩個層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風險來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風險。
國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部研究室副主任趙福軍多年來一直從事PPP領域相關研究。在他看來，政府在PPP實踐中身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是政策規(guī)則的制定者又是項目重要的參與者，對PPP項目成敗與否發(fā)揮著至關重要的作用。
趙福軍研究發(fā)現(xiàn)，一些地方政府契約精神淡薄。比如，個別地方政府為了吸引社會資本參加本地的PPP項目，在招標的時候弄虛作假，存在包括虛增消費需求量、隱藏項目風險等不誠實的問題。另外，地方政府行政換屆也影響地方政府信用。由于PPP生命周期往往跨越幾個行政周期，因地方一把手換屆導致的項目失敗案例是不換屆時的兩倍。
“中國經(jīng)營最高成本就是信用，即契約精神。有些地方政府恰恰缺乏這種契約精神。”碧水源創(chuàng)始人之一、常務副總裁、董秘何愿平對上證報記者表達了同樣的觀點。
作為國內(nèi)水務龍頭企業(yè)之一，碧水源在環(huán)保PPP領域做得也是風生水起。從2007年開始，碧水源就開始做混合所有制或者叫PPP模式。其中，碧水源與云南城投采用PPP模式合資成立的云南水務投資股份有限公司于2015年5月27日率先在香港上市，成為中國水務領域第一家PPP模式上市公司。截至目前，碧水源已擁有超過30家PPP合資公司。
PPP運營經(jīng)驗相當豐富的何愿平說，現(xiàn)在的PPP項目一般回報率不高，這就要求風險平穩(wěn)。特別是在項目執(zhí)行中，如果遇到政府不受約束的情況，那風險就會加大。企業(yè)從經(jīng)營角度講，高風險必須高回報，沒有高回報的話自然沒有人愿意做。
當然，在PPP項目中，看似政府占主導地位、社會資本地位較弱，但在項目的實施過程中，社會資本也存在一定的自主空間，自然也會發(fā)生少數(shù)企業(yè)違背契約精神的情況。究其原因，或是企業(yè)出于利潤最大化目的而違背了合同中關于服務或產(chǎn)品的質(zhì)量承諾，或是由于項目收益不及預期，企業(yè)不愿再履行合約等多種因素造成。
一上市公司PPP項目主管跟記者坦言，他們接手的好幾個PPP項目都是上一家企業(yè)臨時違約甩手留下的，地方政府對此也頗為無奈。
“處于市場環(huán)境下的政府和企業(yè)進行PPP合作，雙方都應該秉持平等參與、風險共擔、收益共享、合作共贏的理念。”何愿平用“婚姻說”形象地比喻PPP項目中合作方的關系，他認為招標就像人找對象，不是做個廣告就能找到，還得談戀愛。PPP一個核心因素就是要有契約精神，這是基本條件。還要人和，大家的理念出發(fā)點是不是一致。就跟談戀愛一樣，沒有戀愛怎么成功，閃婚只能閃離。
他說，有人分析婚姻，一開始兩個人在同一起跑線，一個上了二十層，另一個還在五層，那么差距就大了。PPP也是一樣，相互之間要添磚加瓦，一起為這段婚姻作貢獻。
吸引民資：一道復雜的應用題
國企在市場進入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進PPP項目時更加重視與國有企業(yè)開展相關合作，與民企合作動力不足
社會資本的憂慮導致PPP項目推進遇冷，而在這個過程中，民營資本的身影更是不多見。今年已接手百余個PPP項目的童再軍坦言，參與的項目90%來自國企，民企確實不多。
據(jù)悉，即便是民營企業(yè)中的翹楚——民企500強，也只有59家在PPP模式上有所實踐。
“引入民間資本投資基建項目，既可以盤活社會存量資金，避免貨幣超發(fā)之嫌，又可以使政府在不增加財政負擔的情況下，完善公共設施建設，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。”不過，業(yè)內(nèi)專家稱，近些年來，政府都積極鼓勵民資參與國家重大項目建設，各部委的配套文件更是不少，但是民資參與PPP項目卻遭遇了“理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感”的尷尬境地。
浙江新昌馨馨家園是童再軍參與運作的一個養(yǎng)老PPP項目，這個項目2015年進入浙江省財政廳PPP項目庫，投資方是一家民企，已經(jīng)進行了一年多的時間，到現(xiàn)在也沒有落地實施。
在調(diào)研中，上證報記者多次聽到童再軍談及此事。在他看來，中國已經(jīng)進入老齡化社會，社會養(yǎng)老需求旺盛。再加上國家出了很多政策大力扶持，這個市場是非常大的。但是目前來看養(yǎng)老PPP還是一個“虛熱”的項目，在市場中偏冷門，主要由一些民企參與，受各種因素的影響，落地效果不甚理想。
中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司投資經(jīng)理宋旭東一直有關注養(yǎng)老PPP市場。他告訴記者，養(yǎng)老PPP要想真正落地，還得包裝設計，尋找一個合適的盈利點。
“現(xiàn)在這個市場不缺錢，缺少好的項目。”何愿平認為，碧水源之所以選擇做環(huán)保領域的PPP項目，是因為環(huán)保是半公益半市場化的項目，比如做污水，很多居民和企業(yè)交了一部分錢，其他的部分由政府補貼。而公益性的項目和完全市場化的項目，沒辦法做。
記者觀察到，在公共服務領域推廣PPP模式，如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會資本有錢賺，又讓百姓得實惠，“魚”和“熊掌”考驗政府的智慧與能力。雖然近年來民企參與PPP意愿有所提高，但能不能拿到好項目，如何與地方政府持續(xù)健康合作卻是道復雜的應用題。
除了項目盈利問題，國有企業(yè)在PPP市場中的發(fā)展和影響力也讓民資望塵莫及。
趙福軍調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于機制體制等各方面原因，國企在市場進入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進PPP項目時更加重視與國有企業(yè)開展相關合作，與民企合作動力不足。
在目前的PPP市場，民資要想逆襲，財經(jīng)專欄作家崔麗君認為，在宏觀大環(huán)境暫時沒有太大改變的情況下，PPP市場還有一個重要的競爭維度，那就是創(chuàng)新。
PPP市場的創(chuàng)新可以分為金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營上市公司或非上市企業(yè)可以參與;而在技術創(chuàng)新上，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場上可以大有作為的，但需要國家創(chuàng)造一定的制度空間并提供適當?shù)呢斦С帧?/p>
薄弱的生態(tài)：立法只聞樓梯響
去年5月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》，并公開征求意見。但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地
11月9日，李克強總理在經(jīng)濟形勢專家企業(yè)負責人座談會上重申，要通過采取PPP等方式，擴大有效投資，加快推進基礎設施尤其是中西部公共設施建設，促進均衡發(fā)展。
總理的講話再一次說明了國家力推PPP的決心。有媒體在解讀時還提到，總理這段講話前后涉及降低企業(yè)融資成本、營造公平競爭市場環(huán)境等等。這恰恰也是社會資本進入PPP領域面對的薄弱生態(tài)環(huán)境。
比如上述提到的浙江新昌馨馨家園PPP項目，投資方自身資金有限，但是在操作中打不開金融機構的融資渠道。童再軍說，投資方只有一家民企，銀行要求必須有央企加入才給貸款，事實上是沒有央企愿意投資這個項目。
在趙福軍看來，我國民間主體擁有的融資渠道少，一般需要資產(chǎn)抵押，獲得資金的成本高、機會低、規(guī)模小而且資金使用期限較短。這對很多投資規(guī)模大，項目時間長的PPP項目來說，既有的金融體系很難保證大部分企業(yè)參與PPP項目的資金需求，不利于社會資本的進入。
“仍有相當一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，工作協(xié)調(diào)上不到位、工作機制等問題頻現(xiàn);融資支持上不到位，信貸政策仍然沿用傳統(tǒng)政府融資和企業(yè)融資的思路，缺乏專業(yè)的操作人員。”財政部金融司巡視員周成躍在一次研討會上點出了目前PPP面臨的生態(tài)環(huán)境。
也有做得比較好的地方政府。PPP項目發(fā)展走在前列的湖南省，其PPP生態(tài)環(huán)境以及相關制度就比較完善。2014年，該省印發(fā)了全國首個省級PPP指導意見，對具體操作進行了規(guī)范，也對社會資本進入的權益保障作了制度設計。湖南也是第一個成立PPP領導小組的省份，還專門成立了政府與社會資本合作管理中心。而湖南省今年在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金募集政策上的嘗試也讓很多社會資本在PPP項目運營中有了底氣，不再因為銀行貸款、融資的問題瞻前顧后。
在PPP實踐摸索中，法律法規(guī)的完善也迫在眉睫。北京市律師協(xié)會招投標與拍賣委員會主任薛起堂對上證報記者說，很多與PPP相關的法律并不明確。比如呼聲很高的基礎設施特許經(jīng)營法遲遲沒有出臺;發(fā)改委與財政部各出一套規(guī)范，很多企業(yè)不知道怎么參與。
去年5月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》，并公開征求意見。這部法律被認為是PPP領域最重要的法律，在學界甚至稱之為PPP立法。
此后，為支持法律的出臺，發(fā)改委和亞行展開工作，亞行專門組織了一些專家對方案進行討論，其中包括來自北京、上海等地的研究學者，但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地。
“如何讓PPP這件好事開花結果，光有夢想不行，更需要各方的現(xiàn)實考慮和行動。”接受采訪的專家不止一次呼吁。
原標題:萬億PPP盛宴的幕后
萬億PPP盛宴的幕后
來源:中國經(jīng)營報
