王樹海

    在政府明確提出政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式之初，業(yè)內(nèi)專家對(duì)BT（建設(shè)-移交）是否屬于PPP的問題產(chǎn)生過爭(zhēng)論。在財(cái)政部出臺(tái)相關(guān)補(bǔ)充文件后，這個(gè)問題得以厘清，但也只是在學(xué)術(shù)理論上，在具體實(shí)操中，對(duì)于BT與PPP的異同仍沒有清晰的認(rèn)識(shí)。厘清概念，有益于增強(qiáng)認(rèn)知
    在財(cái)政部出臺(tái)相關(guān)補(bǔ)充性文件之前，一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為BT屬于PPP，因?yàn)閺V義PPP的定義為公私合作模式，即社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)。從這個(gè)定義出發(fā)，幾乎涵蓋了當(dāng)前所有政府與社會(huì)資本合作模式，包括BT、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)）、BOOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-擁有-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）等模式。
    因此引發(fā)BT模式是否屬于PPP的爭(zhēng)議，很顯然出現(xiàn)爭(zhēng)議的原因在于對(duì)PPP模式的界定上。
    截至目前，世界范圍內(nèi)對(duì)PPP都沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。世界銀行的觀點(diǎn)認(rèn)為“PPP是政府實(shí)體和私人實(shí)體之間為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而達(dá)成的長(zhǎng)期合同，在該合同下，私人實(shí)體承擔(dān)重要風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，并且其報(bào)酬和績(jī)效掛鉤”，有些國(guó)家則與“特許經(jīng)營(yíng)”等同看待。
    我國(guó)不同部門甚至不同地區(qū)之間對(duì)PPP的定義都存在一定的差異。比如，財(cái)政部（財(cái)金［2014］76號(hào)）文件對(duì)PPP給出的定義：“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”國(guó)家發(fā)展改革委（發(fā)改投資［2014］2724號(hào)）采用的定義則與財(cái)政部的存在差異：“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。”
    財(cái)政部側(cè)重于“財(cái)務(wù)測(cè)算”的角度；國(guó)家發(fā)展改革委則偏向“增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力”、“特許經(jīng)營(yíng)”，著眼于服務(wù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。從本質(zhì)上看，這兩個(gè)定義并沒有沖突的地方，只是側(cè)重有所不同，但在具體操作時(shí)，各地方政府在理解上出現(xiàn)了一些偏差，有些地方所有項(xiàng)目都想做成PPP，但從財(cái)務(wù)測(cè)算的角度來講不是所有的項(xiàng)目都適合做PPP。
    BT與PPP最重要的區(qū)別在于是否風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
    BT模式雖然也體現(xiàn)“公私合作”的理念，但其本質(zhì)乃是墊資行為，因?yàn)锽T模式下，項(xiàng)目建成即移交，一般周期為3~5年，政府還得為項(xiàng)目籌集資金，只是短暫地延緩付費(fèi)時(shí)間，沒有起到緩解財(cái)政壓力的作用。財(cái)政部明確規(guī)定“PPP項(xiàng)目合作期限不得低于10年”，所有BT模式不屬于PPP也是顯而易見。具體來說，存在以下幾個(gè)方面的區(qū)別：
    第一，融資主體不同，這也是政府為什么大力推動(dòng)PPP模式一個(gè)最大的原因。BT模式下項(xiàng)目融資的主體是政府，相當(dāng)于墊資的概念；PPP模式下融資主體由政府轉(zhuǎn)移到由政府和社會(huì)資本方或社會(huì)資本方獨(dú)立組建的項(xiàng)目公司，政府不再以工程回購(gòu)的形式逐年回購(gòu)，從政府的角度大大降低了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低財(cái)政壓力。
    第二，政府與社會(huì)資本的關(guān)系發(fā)生變化。在BT模式下，政府與施工方實(shí)際上是一種雇傭關(guān)系，社會(huì)資本先墊資建設(shè)，政府再回購(gòu)。在PPP模式下，政府與社會(huì)資本的這種雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，合作最重要的概念就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，而在BT模式下所有的風(fēng)險(xiǎn)都由政府來承擔(dān)。
    第三，在PPP模式下必須加入運(yùn)營(yíng)（operate）的概念。BT實(shí)際上就是建設(shè)-移交，對(duì)施工方來說，項(xiàng)目移交完，整個(gè)項(xiàng)目就結(jié)束了，PPP模式加入運(yùn)營(yíng)的環(huán)節(jié)。無論是BOT或是BTO都是PPP模式，加入運(yùn)營(yíng)的好處在于通過社會(huì)資本方專業(yè)持續(xù)的運(yùn)營(yíng)，一方面使項(xiàng)目能夠產(chǎn)生收益；另一方面通過專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)降低項(xiàng)目整個(gè)生命周期的運(yùn)營(yíng)成本，包括投融資成本、運(yùn)營(yíng)成本，提高收益，實(shí)際上提高資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率。
    第四，PPP模式下，項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)都是由項(xiàng)目公司主導(dǎo)進(jìn)行，這就意味著在項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候，是從市場(chǎng)化的角度去考慮運(yùn)營(yíng)，從而避免了項(xiàng)目建起來之后很難運(yùn)營(yíng)的問題。而在BT模式下，項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)完全是由政府去主導(dǎo)進(jìn)行，政府在規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候，不會(huì)過多地去考慮后續(xù)維護(hù)運(yùn)營(yíng)的問題，所以現(xiàn)在有很多已經(jīng)建成的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成PPP項(xiàng)目，就是因?yàn)檎�府主�?dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)所產(chǎn)生的弊端，主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)方面。比如建一個(gè)體育場(chǎng)，從政府的角度，目的就是為了提升形象工程，如果引入社會(huì)資本方，他要解決的就不只是形象工程問題，他更多的是考慮后續(xù)如何賺錢的問題，就會(huì)融入很多市場(chǎng)化的東西。
    綜上，可得出結(jié)論，BT與PPP本質(zhì)上的區(qū)別在于項(xiàng)目全生命周期內(nèi)是否“公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。
    （作者系中建政研信息咨詢中心PPP專家委員會(huì)投融資組組長(zhǎng)、星云基金創(chuàng)始合伙人）