城市是人口聚集度高、社會經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地方，也是資源環(huán)境承載力矛盾最為突出的地方。改革開放后，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，目前全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足國土面積的1%，卻承載了54%的人口，產(chǎn)出了84%的GDP。

　　快速城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，由于城市開發(fā)強(qiáng)度過高，大量的硬質(zhì)鋪裝，改變了原有的自然生態(tài)本底和水文特征。以我國北方為例，城市開發(fā)建設(shè)前，在自然地勢地貌的下墊面條件下，70%~80%的降雨可以通過自然滯滲進(jìn)入地下，涵養(yǎng)了本地的水源和生態(tài)，只有20%~30%的雨水形成徑流外排(見圖1a);而城市開發(fā)建設(shè)后，由于屋面、道路、地面等設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致的下墊面硬化，70%~80%的降雨形成徑流，僅有20%~30%的雨水能夠入滲地下(見圖1b)，破壞了自然生態(tài)本底，呈現(xiàn)了相反的水文特征，破壞了自然“海綿體”，導(dǎo)致“逢雨必澇、雨后即旱”，也帶來了水生態(tài)惡化、水資源緊缺、水環(huán)境污染、水安全缺乏保障等一系列問題。

　　一是水資源短缺。我國水資源匱乏(見圖2)，人均水資源量不足世界平均水平的1/4。城市快速發(fā)展對水資源需求大，城市開發(fā)建設(shè)過度硬化造成降雨形成徑流外排，導(dǎo)致地下水補(bǔ)給不足，同時(shí)地下水過度開采，使城市形成大范圍的地下水漏斗，加劇了水資源的緊缺。

　　二是水環(huán)境污染。地表徑流帶來了城市面源污染。據(jù)對北京、上海調(diào)查研究表明，雨水徑流的化學(xué)需氧量(COD)排放量占排入城市地表水環(huán)境COD總量的30%以上。擠占水面空間以及攔河筑壩、“三面光”鋪裝等河道整治的過度工程化，使城市水系由“活水”變成“死水”，生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量大大下降。北方城市幾乎“有河皆枯”，南方城市幾乎“有水皆污”。

　　三是水安全問題。大量降雨在短時(shí)間內(nèi)形成地表徑流，加大了城市排水系統(tǒng)的壓力。2010年我部對全國351個(gè)城市的抽樣調(diào)查顯示，僅2008~2010年就有62%的城市發(fā)生過不同程度的暴雨內(nèi)澇。

　　針對當(dāng)前這種狀況，習(xí)近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議、2014年考察京津冀協(xié)同發(fā)展座談會、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會議等場合，多次強(qiáng)調(diào)在城市規(guī)劃建設(shè)中要體現(xiàn)“山水林田湖”生命共同體的系統(tǒng)理念，建設(shè)“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。

　　海綿城市建設(shè)，就是針對城市地下水涵養(yǎng)、雨洪資源利用、雨水徑流污染控制、排水能力提升與內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)防控等問題，從“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”著手，通過城市規(guī)劃、建設(shè)的管控，綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程技術(shù)措施，控制城市雨水徑流，實(shí)現(xiàn)低影響城市開發(fā)建設(shè)(LID)，最大限度地減少由于城市開發(fā)建設(shè)行為對原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞，將城市建設(shè)成“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿體”，使城市能夠像海綿一樣，適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，豐水期吸水、蓄水、滲水、凈水，枯水期將蓄存的水“緩釋”并加以利用，從而實(shí)現(xiàn)“修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全、復(fù)興城市水文化”的多重目標(biāo)。

　　海綿城市建設(shè)原理

　　住建部積極貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的要求，在國家重大科技專項(xiàng)“水專項(xiàng)”課題研究成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)國內(nèi)外實(shí)踐，于2014年10月編制印發(fā)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》(以下簡稱《指南》)，指導(dǎo)各地開展海綿城市建設(shè)工作，即建設(shè)“海綿體”。

　　海綿城市建設(shè)本質(zhì)是通過降低雨水的產(chǎn)匯流，恢復(fù)城市原始的水文生態(tài)特征，使其地表徑流盡可能達(dá)到開發(fā)前自然狀態(tài)(見圖1a),即建設(shè)“海綿體”。

　　徑流系數(shù)是表征水文特征的重要參數(shù)，是自然狀態(tài)下地表徑流量與總降雨量的比值，與自然地理氣候狀況有直接關(guān)系。依據(jù)多年水文氣象資料，我國降雨-徑流分布規(guī)律可劃分為5個(gè)區(qū)(如表1和圖3所示)，大致反映了各個(gè)區(qū)域的自然水文生態(tài)特征。

　　海綿城市建設(shè)的目的是要恢復(fù)自然水文生態(tài)特征，其實(shí)質(zhì)是恢復(fù)原始徑流狀況。在自然狀態(tài)下，一般而言，大到暴雨時(shí)(小概率降雨事件)易形成地表徑流;而在中小降雨時(shí)(大概率降雨事件)較少形成大量的地表徑流，主要入滲地下。因此，海綿城市建設(shè)就是要控制中小降雨的徑流，將雨水留在原位，以期達(dá)到生態(tài)修復(fù)的目的。

　　鑒于徑流系數(shù)指標(biāo)過于理論化，在實(shí)際應(yīng)用過程中不易操作。因此，通過將徑流系數(shù)的概念轉(zhuǎn)化為年徑流總量控制率，并通過年徑流總量控制率求得所對應(yīng)的設(shè)計(jì)雨強(qiáng)(mm/d)，作為海綿城市建設(shè)的管控指標(biāo)，以便于實(shí)際操作。

　　年徑流總量控制率是根據(jù)本地區(qū)自然狀況的徑流系數(shù)推算而得(年徑流總量控制率≈1-徑流系數(shù))。與之相對應(yīng)的設(shè)計(jì)雨強(qiáng)，是經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析當(dāng)?shù)氐亩嗄?一般不少于30年)降雨資料，將日降雨量由小到大進(jìn)行排序(扣除小于等于2mm的降雨事件)，推導(dǎo)出年徑流總量控制率所對應(yīng)的設(shè)計(jì)雨強(qiáng)(mm/d)，并以此作為海綿城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的控制性指標(biāo)。以北京建筑大學(xué)對北京市的年徑流總量控制率與設(shè)計(jì)雨強(qiáng)的關(guān)系推導(dǎo)為例，北京市位于半濕潤地帶，原始徑流系數(shù)約0.15，年徑流總量控制率為85%，對應(yīng)的設(shè)計(jì)雨強(qiáng)為33.6mm/d，大約由小至大降雨排序的92%頻次的降雨控制不外排，即可達(dá)到海綿城市的建設(shè)目標(biāo)要求(如表2和圖4、圖5所示)。

　　表2降雨頻次、年徑流總量控制率與降雨強(qiáng)度關(guān)系

　　我國地域遼闊，各地地理氣候特征、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)條件差異較大，《指南》基于對我國近200個(gè)城市1983~2012年降雨資料，在統(tǒng)計(jì)分析年徑流總量控制情況及其對應(yīng)的設(shè)計(jì)降雨量值關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)算模擬，得到了不同地區(qū)的年徑流總量控制率區(qū)間(如圖6所示)。供各地參考使用。

　　以設(shè)計(jì)雨強(qiáng)作為海綿城市建設(shè)的指標(biāo)，一是可與氣象資料緊密結(jié)合，既便于部門間的信息交換，又便于決策層面做出直觀判斷;二是可直接作為具體工程設(shè)計(jì)計(jì)算的參數(shù);三是可量化、可測定、可考核，為海綿城市建設(shè)的績效考核提供依據(jù)。

　　海綿城市建設(shè)途徑

　　1、轉(zhuǎn)變建設(shè)理念和方式

　　一是從資源承載力角度，由“以需定供”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以供定需”，合理確定城市建設(shè)規(guī)模和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)原位水資源的可持續(xù)供給，支撐城市可持續(xù)發(fā)展。

　　二是從城市規(guī)劃建設(shè)管控角度，由過去僅注重空間開發(fā)強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)強(qiáng)度控制與生態(tài)環(huán)境約束并舉。

　　三是從生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理的角度，由“末端治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌建設(shè)”。源頭減排是從產(chǎn)匯流的源頭減少雨水徑流形成，加大入滲;過程控制是延緩徑流峰值出現(xiàn)時(shí)間，降低排水強(qiáng)度;系統(tǒng)治理是指將“山水林田湖”作為生命共同體和完整的生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)和修復(fù)城市“海綿體”;統(tǒng)籌建設(shè)是指城市開發(fā)建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌各類宗地開發(fā)以及道路、園林、水等設(shè)施建設(shè)，落實(shí)海綿城市建設(shè)要求，實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)的目標(biāo)。

　　四是從排水安全和資源利用的角度，將傳統(tǒng)“快排”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;滲、滯、蓄、凈、用、排”的耦合。

　　2、明確建設(shè)原則

　　一是規(guī)劃引領(lǐng)。海綿城市建設(shè)雖然是針對城市水的問題，但絕不能“就水論水”，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)有效的“徑流控制”必然要從形成雨水產(chǎn)匯流的源頭著手，它涉及城市開發(fā)建設(shè)的方方面面，必須要通過城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)、明確控制目標(biāo)，并落實(shí)到控規(guī)、修規(guī)和各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中。一要協(xié)調(diào)各層級的規(guī)劃以及各專業(yè)規(guī)劃對于海綿城市建設(shè)的關(guān)系，二要在控修規(guī)層面，把海綿城市建設(shè)的目標(biāo)及指標(biāo)分解，落實(shí)到各專項(xiàng)規(guī)劃和場地開發(fā)建設(shè)中。

　　二是生態(tài)優(yōu)先。以修復(fù)水生態(tài)為前提，科學(xué)劃定藍(lán)線、綠線，保護(hù)水生態(tài)敏感區(qū);優(yōu)先利用自然排水系統(tǒng)，自然積存、自然滲透、自然凈化。通過規(guī)劃、建設(shè)、管理等政府管制手段和科學(xué)的工程技術(shù)措施保護(hù)生態(tài)，提高水生態(tài)系統(tǒng)的自然修復(fù)能力。

　　三是安全為重。要在保障城市運(yùn)行安全的前提下，處理好海綿城市建設(shè)與城市排水、內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)系。海綿城市建設(shè)對緩解城市排水防澇的壓力是有效的，但不能代替城市排水防澇系統(tǒng)。海綿城市建設(shè)是控制與利用大概率的中小規(guī)模降雨，對于小概率的短歷時(shí)強(qiáng)降雨，還必須依靠排水系統(tǒng)排放超標(biāo)徑流，以保障城市安全。

　　四是因地制宜。我國幅員遼闊，各地自然地理?xiàng)l件、水文特征、水資源稟賦狀況、降雨規(guī)律、水環(huán)境保護(hù)與內(nèi)澇防治要求等不同，應(yīng)當(dāng)合理確定海綿城市建設(shè)控制目標(biāo)與指標(biāo)，因地制宜的選擇低影響開發(fā)措施及其系統(tǒng)組合。

　　五是統(tǒng)籌建設(shè)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市總體規(guī)劃和建設(shè)，在各類建設(shè)項(xiàng)目中嚴(yán)格落實(shí)各層級相關(guān)規(guī)劃中確定的海綿城市建設(shè)的控制目標(biāo)、指標(biāo)和技術(shù)要求，統(tǒng)籌場地、道路、園林、水系統(tǒng)建設(shè)，將低影響開發(fā)設(shè)施建設(shè)與主體工程同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。

　　3、健全組織機(jī)構(gòu)

　　海綿城市建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、市政、園林、水務(wù)、交通、財(cái)政、發(fā)改、國土、環(huán)保等多個(gè)部門。然而，目前城市管理體制碎片化問題非常突出，各司其政、政出多門，導(dǎo)致不協(xié)調(diào)。如果海綿城市建設(shè)做不到“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”，勢必事倍功半，難以取得預(yù)期的效果。

　　海綿城市建設(shè)必須要建立與之相適應(yīng)的管理體制(見圖7)。首先，海綿城市建設(shè)責(zé)任主體是城市人民政府，在現(xiàn)有的體制機(jī)制下要形成有為的組織協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明晰工作思路，制定工作方案和實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌部署，健全機(jī)制。其次，完善部門協(xié)調(diào)與聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)籌城市規(guī)劃與建設(shè)管理，建立規(guī)劃、建設(shè)、市政、道路、園林、水務(wù)、水利等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、密切配合的機(jī)制。此外，還要健全城市排水防澇和防洪管理體系、應(yīng)急機(jī)制，提升應(yīng)急防災(zāi)能力。

　　4、強(qiáng)化規(guī)劃管控與落實(shí)

　　一是要明確城市總體規(guī)劃的管控要求。總體規(guī)劃是頂層設(shè)計(jì)，在確定“三區(qū)四線”的總體布局的同時(shí)，明確提出海綿城市建設(shè)的規(guī)劃控制目標(biāo)和相關(guān)指標(biāo)，制定海綿城市建設(shè)的實(shí)施策略、原則和重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域，將有關(guān)要求和內(nèi)容落實(shí)、協(xié)調(diào)到各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中，并在下一層的控制性詳細(xì)規(guī)劃中作為用地和工程建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)前置條件。

　　二是要通過相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃予以落實(shí)。海綿城市建設(shè)實(shí)質(zhì)是控制徑流，降低產(chǎn)匯流是海綿城市建設(shè)的關(guān)鍵，建設(shè)用地量大的地方也是雨水產(chǎn)匯流最集中的地方(見表3)。因此，場地建設(shè)、道路是降雨產(chǎn)匯流的主要源頭，需強(qiáng)化源頭減排的約束要求。綠地系統(tǒng)是城市最大的海綿體，其調(diào)蓄功能不但要高于其他用地的要求，還可擔(dān)負(fù)周邊建設(shè)用地海綿城市建設(shè)的荷載要求。如，北京市已明確要求公園綠地至少要做到2年一遇以上的降雨全部收集不外排，高于其他建設(shè)用地要求。水系統(tǒng)作為水的自然循環(huán)和社會循環(huán)的完整體系，應(yīng)統(tǒng)籌考慮實(shí)現(xiàn)水生態(tài)、水資源、水安全、水環(huán)境、水文化等多重目標(biāo)。

　　(1)場地開發(fā)建設(shè)規(guī)劃。場地(地塊)開發(fā)規(guī)劃要將年徑流總量控制率對應(yīng)的設(shè)計(jì)雨強(qiáng)作為規(guī)劃管控條件，統(tǒng)籌落實(shí)和銜接各類低影響開發(fā)措施，包括雨水入滲、收集、存蓄與利用設(shè)施，綠化澆灌、雨水景觀、道路清潔等。

　　(2)道路交通規(guī)劃。要在滿足道路交通安全等基本功能的基礎(chǔ)上，結(jié)合行道綠化和道路排水的要求，沿線布局滲、滯、蓄、凈、用、排的雨洪控制與利用設(shè)施。

　　(3)綠地系統(tǒng)規(guī)劃。要提出不同類型綠地的低影響開發(fā)控制目標(biāo)和指標(biāo)，合理確定城市綠地系統(tǒng)低影響開發(fā)設(shè)施的規(guī)模和布局;要注重綠地系統(tǒng)建設(shè)、管理與周邊雨水系統(tǒng)的協(xié)調(diào)銜接，發(fā)揮園林綠地建設(shè)與雨水消納和生態(tài)凈化功能。需要強(qiáng)調(diào)的是，水系統(tǒng)規(guī)劃和綠地系統(tǒng)規(guī)劃是密切聯(lián)系的，藍(lán)線劃定與綠線往往是交錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)充分利用這個(gè)交錯(cuò)，發(fā)揮綠地的凈水功能。

　　(4)城市水系統(tǒng)規(guī)劃。所謂城市水系統(tǒng)，是指城市供水、節(jié)水、污水與再生利用、排水防澇、防洪、河湖水系等城市規(guī)劃范圍的涉水系統(tǒng)總稱。建設(shè)海綿城市，一定要將完整的水系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，通盤考慮，不能肢解，也不能各做各的，供水不管污水、污水不管排水、排水不管洪水、污染治理不管資源利用、資源利用不管綜合防災(zāi)。

　　三是依托現(xiàn)有基本建設(shè)程序和各項(xiàng)管控制度，確保海綿城市建設(shè)要求的落地。第一，要把海綿城市建設(shè)的要求落實(shí)到項(xiàng)目立項(xiàng)、土地出讓和用地許可、規(guī)劃審查、設(shè)計(jì)施工圖審查、施工建設(shè)許可、竣工驗(yàn)收等城市規(guī)劃建設(shè)各個(gè)管控環(huán)節(jié)，并建立相應(yīng)的長效管理制度。第二，落實(shí)“三同時(shí)”要求。將海綿城市建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目及要求作為建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可前置條件，確保低影響開發(fā)設(shè)施應(yīng)與主體建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。

　　5、耦合海綿城市建設(shè)工程措施

　　《指南》中提出的滲、滯、蓄、凈、用、排“六字箴言”，含括了海綿城市建設(shè)的主要工程技術(shù)措施。

　　“滲”，減少路面、屋面、地面硬質(zhì)鋪裝、充分利用滲透和綠地技術(shù)，從源頭減少徑流(見圖8)。

　　“滯”，降低雨水匯集速度，延緩峰現(xiàn)時(shí)間，既降低排水強(qiáng)度，又緩解了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(見圖9)。

　　“蓄”，降低峰值流量，調(diào)節(jié)時(shí)空分布，為雨水利用創(chuàng)造條件(見圖10)。

　　“凈”，減少面源污染，改善城市水環(huán)境(見圖11)。

　　“用”，利用雨水資源化，緩解水資源短缺，提高用水效率(見圖12)。

　　“排”，構(gòu)建安全的城市排水防澇體系，避免內(nèi)澇等災(zāi)害，確保城市運(yùn)行安全(見圖13)。

　　6、多方籌措建設(shè)資金

　　綜合各地已開展的低影響開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐，估算海綿城市建設(shè)投資為1.6~1.8億元/km2，見表4。

　　政府要通過兩手發(fā)力解決海綿城市建設(shè)的資金。在地塊開發(fā)建設(shè)中，要落實(shí)業(yè)主或開發(fā)商主體責(zé)任;在市政公用設(shè)施建設(shè)中，要充分發(fā)揮市場機(jī)制引入社會資本，多方籌措和化解資金問題。

　　一是源頭減排方面的投資可在地塊開發(fā)中落實(shí)。從表4中可以看出，滲、滯、蓄等源頭減排項(xiàng)目投資約占1/3，這部分投資完全可以在地塊開發(fā)中由業(yè)主或開發(fā)商承擔(dān)。過去，我們將土地簡單的三通一平、七通一平就賣掉了，且源頭減排的要求又沒有明確，加大了政府市政投入的負(fù)擔(dān)。如果在城市開發(fā)建設(shè)之前就考慮好，在用地、規(guī)劃、施工等審批環(huán)節(jié)中要求開發(fā)商落實(shí)好源頭滲、滯、蓄等工程措施，把人居環(huán)境做好，政府可以減少投資，還可以帶動土地的升值。

　　二是市政公用方面的投資通過政府購買服務(wù)、PPP等方式吸引社會資本參與。去年國務(wù)院頻頻出臺文件，包括《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)等，鼓勵社會資本通過政府與社會資本合作的方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等投資和運(yùn)營。同時(shí)，財(cái)政部門推行三年滾動財(cái)政預(yù)算規(guī)劃，政府可用治理環(huán)境的費(fèi)用來購買服務(wù)，并通過財(cái)政預(yù)算落實(shí)。只要保障投資者的合理收益，將會極大地調(diào)動社會資本參與的積極性。政府支付費(fèi)用應(yīng)以社會資本建設(shè)運(yùn)行后的效果作為付費(fèi)依據(jù)，效果可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是資源效益，就是水量，另一個(gè)是環(huán)境效益，就是水質(zhì)。

　　7、建立績效考核和激勵機(jī)制

　　將年徑流總量控制率、水環(huán)境質(zhì)量狀況、排水防澇標(biāo)準(zhǔn)、污水再生利用及雨水利用、漏損控制等作為海綿城市建設(shè)的績效考核目標(biāo)，考核結(jié)果可作為財(cái)政獎補(bǔ)的依據(jù)。以年徑流總量控制率對應(yīng)的降雨強(qiáng)度作為地塊徑流控制是否達(dá)標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過區(qū)域總排口的連續(xù)監(jiān)測，對于未達(dá)到目標(biāo)控制雨量的部分進(jìn)行處罰(如圖14所示)。此外，不同考核地塊之間，也可研究建立年徑流控制量的平衡和交易機(jī)制，鼓勵公平分擔(dān)、獎優(yōu)罰劣。