成都自來(lái)水六廠B廠BOT項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的城市供水基礎(chǔ)設(shè)施BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，標(biāo)志著我國(guó)大型供水企業(yè)投資主體多元化改革的突破。同時(shí)對(duì)調(diào)整利用外資結(jié)構(gòu)，吸引外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域有著非常積極的意義。

當(dāng)時(shí)，關(guān)于水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的政策尚未形成共識(shí)。供水企業(yè)的投資主體——政府一直排斥國(guó)外資本及國(guó)內(nèi)民間資本進(jìn)入，自來(lái)水行業(yè)的投資需求主要靠地方政府的財(cái)政收入、借貸以及由政府主導(dǎo)的行政事業(yè)性收費(fèi)勉強(qiáng)支撐。但隨著自來(lái)水行業(yè)的投資需求越來(lái)越旺盛，財(cái)政在水業(yè)發(fā)展的融資上顯得越來(lái)越“心有余而力不足”。成都市當(dāng)時(shí)就面臨供水緊張，急于籌集資金建自來(lái)水六廠四期工程，但日本海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基金（OECF）落實(shí)不下來(lái)，銀行貸不到款，管網(wǎng)完全沒(méi)有放開(kāi)，民間資本不能進(jìn)入自來(lái)水行業(yè)。在這種背景下，1996年，成都市政府得知國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行BOT投資方式試點(diǎn)，立即申請(qǐng)將成都自來(lái)水六廠B廠項(xiàng)目列入其中。

2002年2月以來(lái)，隨著六廠B廠（即四期工程）的竣工投產(chǎn)，成都市自來(lái)水總公司日產(chǎn)自來(lái)水的能力增加到138萬(wàn)立方米，但此時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與項(xiàng)目決策上馬時(shí)相比已是斗轉(zhuǎn)星移，供水市場(chǎng)已由緊缺一轉(zhuǎn)而為過(guò)剩，使成都市自來(lái)水總公司的售水量大幅下降。

成都自來(lái)水總公司的售水量大幅下降出現(xiàn)在1999年，當(dāng)年售水量比上年下降了1556萬(wàn)立方米，降幅為5.37%。導(dǎo)致售水量下滑的直接原因是工業(yè)用水、經(jīng)營(yíng)服務(wù)用水和行政事業(yè)用水等需求大幅下降，其深層原因是傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及亞洲金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，使企業(yè)虧損面、虧損額居高不下，不少企業(yè)開(kāi)工不足，甚至處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。

從總體上判斷，筆者認(rèn)為成都六B廠BOT項(xiàng)目還是一個(gè)相當(dāng)成功的案例。主要基于以下幾點(diǎn)理由：一是從運(yùn)作程序來(lái)看，整個(gè)運(yùn)作從立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、簽約、建設(shè)、驗(yàn)收、移交到正式投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程都比較規(guī)范，作為國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)的城市供水行業(yè)第一個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，（與國(guó)內(nèi)其他一對(duì)一談判的項(xiàng)目比較）信息還是比較公開(kāi)和透明的，體現(xiàn)了程序公正。從某種程度上講，程序公正要優(yōu)于結(jié)果公平，因?yàn)榻Y(jié)果公平往往是難以判斷的，絕對(duì)公平的結(jié)果也是不存在的，所以我們經(jīng)常以程序是否公正來(lái)判斷結(jié)果是否公平。二是從公開(kāi)招投標(biāo)的結(jié)果來(lái)看，成都市政府得到了當(dāng)時(shí)情況下最好的結(jié)果，主要招標(biāo)指標(biāo)是水價(jià)，通用丸紅聯(lián)合體水價(jià)為0.96元/噸（不含水資源費(fèi)及稅收），而據(jù)了解，列第二名的報(bào)價(jià)超過(guò)了1.10元。三是從到目前為止的履約情況看，成都市政府信守合同，在自來(lái)水公司無(wú)力支付水費(fèi)的情況下每年給予了一定補(bǔ)貼，相對(duì)于國(guó)內(nèi)其他地方頻頻發(fā)生的政府毀約，這種重合同、守信用、維護(hù)政府基本誠(chéng)信的遠(yuǎn)見(jiàn)是值得稱道的（合約是否有可商榷之處是另一個(gè)問(wèn)題）。

當(dāng)然，本項(xiàng)目總體上成功并不是就完全沒(méi)有問(wèn)題，正如來(lái)自各方的批評(píng)聲，本項(xiàng)目表面上呈現(xiàn)出來(lái)的最主要的問(wèn)題有三個(gè)：一是用水需求預(yù)測(cè)出現(xiàn)較大偏差，二是項(xiàng)目執(zhí)行導(dǎo)致成都自來(lái)水公司出現(xiàn)了巨額虧損，三是質(zhì)疑政府在確認(rèn)談判中對(duì)外方作出了較多的讓步，比如沒(méi)有執(zhí)行中國(guó)的設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范、同意外方不分時(shí)均勻供水等。

但對(duì)于這些問(wèn)題的分析也還可以有不同的角度。首先，對(duì)用水需求的預(yù)測(cè)只能基于當(dāng)時(shí)的客觀情況作出判斷，苛求其能預(yù)見(jiàn)到今日的局面是不太現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)時(shí)的決策者將B廠和C廠分作兩步發(fā)展（輸水管則出于節(jié)約投資的考慮預(yù)留了C廠的能力）也體現(xiàn)了一定的理性和謹(jǐn)慎性。而且，決策風(fēng)險(xiǎn)是雙向的，對(duì)于可能制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，決策不上的風(fēng)險(xiǎn)是很大的，因?yàn)榛�礎(chǔ)設(shè)施瓶頸而制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能會(huì)損失幾年的發(fā)展時(shí)間，由去年開(kāi)始的電荒就是很好的例證。

其次，項(xiàng)目執(zhí)行導(dǎo)致成都自來(lái)水公司出現(xiàn)巨額虧損的原因還比較復(fù)雜，并不能單純歸咎于項(xiàng)目本身，而是涉及到整個(gè)行業(yè)體制問(wèn)題和財(cái)務(wù)模型問(wèn)題，本文之后還會(huì)作進(jìn)一步的分析。

至于外方均勻供水而不承擔(dān)調(diào)峰義務(wù)的問(wèn)題，從外方來(lái)講，如果標(biāo)書中沒(méi)有特別規(guī)定，那么其從追求企業(yè)自身利益最大化出發(fā)似也無(wú)可厚非；從成都市政府來(lái)講，談判過(guò)程就是雙方協(xié)商過(guò)程，作出一定讓步也在情理之中和職權(quán)范圍之內(nèi)；應(yīng)該引起注意的是，如果這一問(wèn)題對(duì)成本有重大影響，則應(yīng)當(dāng)包括在招標(biāo)條件中，否則當(dāng)是制定招標(biāo)方案的疏失。