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毫不夸張地說(shuō)，如果要評(píng)選新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的2014年度熱詞，PPP當(dāng)之無(wú)愧。
此輪PPP推廣力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)始于2002年的那一波(當(dāng)時(shí)更廣為人知的名稱(chēng)是“特許經(jīng)營(yíng)”)，本文僅就財(cái)政部近期發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》提出一些想法。
不難發(fā)現(xiàn)，將物有所值(VFM)評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目的一個(gè)前置條件是此輪PPP推廣的一個(gè)亮點(diǎn)，即只有通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，方可進(jìn)入下一階段的工作。
理論上，VFM是決定PPP方式取舍的一個(gè)非常好的工具，但是在國(guó)內(nèi)推出為時(shí)尚早。按照財(cái)政部的文件，物有所值評(píng)價(jià)通過(guò)定性和定量?jī)煞矫嬲归_(kāi)。其中定量評(píng)價(jià)“主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門(mén)比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否會(huì)降低項(xiàng)目全生命周期成本”。公共部門(mén)比較值則是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整成本等。
這里涉及到了成本和風(fēng)險(xiǎn)，我們先看成本。從廣義上講，傳統(tǒng)模式下和PPP模式下，政府支出成本包括直接成本和間接成本。直接成本包括項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，間接成本包括政府相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的支持和協(xié)調(diào)成本、前期運(yùn)作成本、監(jiān)管成本等。
相比PPP模式，在傳統(tǒng)模式下，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的支持和協(xié)調(diào)力度更大，會(huì)為企業(yè)提供很多優(yōu)惠或便利，但是由于不需要編制實(shí)施方案、招標(biāo)文件，不需要履行相關(guān)程序選擇投資人，不需要簽署相關(guān)合同，前期操作成本比較小，同時(shí)在項(xiàng)目執(zhí)行階段對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管力度弱，成本也比較小。
如果說(shuō)直接成本還可以參照相關(guān)項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)，對(duì)上述這些間接成本量化難度則比較大。
再說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)，在PPP模式下，社會(huì)資本會(huì)分擔(dān)相當(dāng)一部分風(fēng)險(xiǎn)，如建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)度延誤風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)不達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，在傳統(tǒng)模式下，這些風(fēng)險(xiǎn)最終都需要由政府來(lái)兜底。風(fēng)險(xiǎn)如何量化、如何用風(fēng)險(xiǎn)來(lái)對(duì)政府支出成本進(jìn)行調(diào)整又是一個(gè)難題。
當(dāng)然，如果一味地強(qiáng)調(diào)VFM評(píng)估，很可能的就是陷入了結(jié)果導(dǎo)向，即通過(guò)拼湊數(shù)據(jù)得到希望的結(jié)果。
確實(shí)，如果僅僅從財(cái)務(wù)因素出發(fā)，不考慮PPP模式下可能帶來(lái)的投資和運(yùn)營(yíng)效率的提高，也不考慮風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)因素，由于社會(huì)資本要求的回報(bào)率一般會(huì)高于政府資金回報(bào)率，PPP模式下政府支出的成本更高。人為操縱VFM評(píng)估的結(jié)果并非難事。
與VFM同時(shí)推出的還有財(cái)政承受能力論證。PPP模式有平滑現(xiàn)金流的作用，如果處理不當(dāng)，很可能導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)�？紤]到地方政府只管任期事，存在將債務(wù)和支付責(zé)任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出將財(cái)政承受能力論證作為項(xiàng)目實(shí)施的前置條件之一，非常及時(shí)和有必要。
在財(cái)政承受能力論證之前，還需要完成一件事，就是在城市規(guī)劃階段，除了常規(guī)的空間規(guī)劃，還需要對(duì)全部的投資項(xiàng)目進(jìn)行資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，這些項(xiàng)目包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，要厘清它們各自的投資額是多少，如何排定建設(shè)時(shí)序才能最大化提升城市價(jià)值。
除財(cái)政資金外，還要考慮有多少資金缺口，如何根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)合理地進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資;財(cái)政資金、市政債、銀行貸款、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、PPP模式如何匹配使用;政府和社會(huì)資本各自的投資邊界是什么;這些項(xiàng)目在未來(lái)會(huì)產(chǎn)生怎樣的現(xiàn)金流收支，財(cái)政是否具有足夠的支付能力。
城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城市綜合開(kāi)發(fā)和單體項(xiàng)目建設(shè)屬于整體和局部的關(guān)系。PPP熱潮之下，如果僅僅著眼于局部，忽略了城市綜合開(kāi)發(fā)這個(gè)整體，一窩蜂地上PPP項(xiàng)目，可能引發(fā)更為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
如果因?yàn)镻PP熱造成第二個(gè)具有爭(zhēng)議的“四萬(wàn)億”，動(dòng)用的是全社會(huì)的資金，涉及的是與眾多社會(huì)資本的合同，誰(shuí)能保證不出現(xiàn)更大的風(fēng)險(xiǎn)和政府信用危機(jī)?
