隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,“鄰避運動”事件的發(fā)生也日漸增多,成為許多地方政府在發(fā)展過程中需要直面的考驗。無論從微觀角度看還是從宏觀角度看,它都體現(xiàn)的是個人利益與集體利益的平衡協(xié)調(diào)、短期效益與長遠(yuǎn)效益的博弈辯證關(guān)系。只有實現(xiàn)綜合決策、進(jìn)行全過程監(jiān)管,才有助于從根本上破解這一難題。
“我們支持市政建設(shè),但是不要建在我家后院”,隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,被稱為“鄰避運動”的事件的發(fā)生頻率也在增加。近日發(fā)生在廣東省深圳市坪山新區(qū)的坪山環(huán)境園事件有愈演愈烈之勢,就是這樣一個案例。
雖然諸如垃圾填埋場、污水處理廠等市政建設(shè)項目在爆發(fā)“鄰避運動”時突出表現(xiàn)為環(huán)保問題、安全問題,但實際上根源還是決策問題。一位對此深有研究的法學(xué)博士一針見血地指出,“鄰避運動”發(fā)生的罪魁禍?zhǔn)拙褪钱?dāng)前政府決策權(quán)沒有受到有效約束,項目建設(shè)又沒有得到全過程監(jiān)管。
當(dāng)然,原因不僅僅是這些。
現(xiàn)狀: 深圳“鄰避運動”頻頻發(fā)生
深圳城市迅速發(fā)展,環(huán);A(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)明顯跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市民生活的需求,引發(fā)了一系列“鄰避運動”事件
深圳是一座地理空間小、人口密度高、污染負(fù)荷重的城市,在居民環(huán)境意識業(yè)已提高的當(dāng)下,“鄰避運動”成為不得不直面的問題,不能逃避,也逃避不了。
如果在網(wǎng)絡(luò)上搜索深圳市近期發(fā)生的幾例“鄰避運動”,就能知道問題有多嚴(yán)重。因此,記者近日專訪了深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊相關(guān)人員,與他們一起探討“鄰避運動”的解決之道。
深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊執(zhí)法人員長期在一線執(zhí)法,并與市民“親密”接觸,他們對這一問題有很深的體會,也很有發(fā)言權(quán)。
據(jù)執(zhí)法人員介紹,一方面,由于深圳市城區(qū)范圍的急劇擴(kuò)張,大量商業(yè)房地產(chǎn)項目在污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾填埋場等市政設(shè)施周邊建成,導(dǎo)致居民環(huán)境投訴事件不斷攀升,部分甚至演化成群體性事件。
比如2013年2月,因燕川污泥深度脫水廠和福永污泥固化填埋場臭氣擾民問題,福永街道的社區(qū)居民強(qiáng)行將填埋場進(jìn)出口封閉,阻止運送污泥的車輛進(jìn)入填埋場,導(dǎo)致寶安區(qū)4座污水處理廠30多天無法進(jìn)行正常的剩余污泥脫水及污泥外運處置作業(yè)。
另一方面,從平湖垃圾發(fā)電站的限量收納,到福永污泥填埋場超負(fù)荷運行,可見深圳市的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)明顯跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市民生活的需求。與此同時,深圳市發(fā)展所亟需的市政設(shè)施項目卻往往由于公眾的反對而難以推動。
位于深圳市寶安區(qū)的白鴿湖垃圾焚燒處理廠項目就是這樣一個例子。這一項目于2008年12月啟動建設(shè),但從2009年5月起因受到周邊社區(qū)群眾激烈反對,致使項目被迫停工至今。
據(jù)深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊執(zhí)法人員反映,在針對相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)研、調(diào)解和處理的時候,他們從感情上非常理解住戶們產(chǎn)生的抵觸和憤懣情緒,但是從理性上他們必須顧全大局,盡量利用最客觀、科學(xué)的方式平息住戶們的怒火,并且提請相關(guān)部門給予相應(yīng)的回復(fù)和進(jìn)一步的處理。
“然而,這種被動的、末端的處理方式解決不了根本問題。”在回答這些問題的時候,記者能明顯感覺到他們的無奈。
深圳所面臨的問題只是中國的“鄰避運動”迅速發(fā)展的一個縮影。
據(jù)統(tǒng)計,中國的“鄰避現(xiàn)象”可以歸納為以下3種:一是與能源類設(shè)施有關(guān)的,包括核能發(fā)電廠、火力發(fā)電廠、煉油廠、石油化工廠等;二是與廢棄物類設(shè)施有關(guān)的,包括垃圾處理焚燒廠、污水處理廠等;三是與社會類設(shè)施有關(guān)的,包括特殊交通設(shè)施、火葬殯儀館、精神病院等場所。
歸根到底,“鄰避運動”已經(jīng)成為社會公眾與政府職能機(jī)構(gòu)交鋒的導(dǎo)火索,有時甚至對整個社會的安定也造成影響。
探因: “鄰避運動”的發(fā)生有哪些原因?
決策權(quán)未受有效制約;政府承諾未履行;監(jiān)管主要集中于環(huán)保監(jiān)管方面,缺乏長期有效的綜合監(jiān)管
為解決環(huán)境問題而建設(shè)的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施,為何反而產(chǎn)生出新的更大的環(huán)境問題?“鄰避運動”的產(chǎn)生是必然還是偶然?原因有哪些?
深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者,通過在工作中了解到的實際情況,和對深圳市現(xiàn)有污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等市政設(shè)施項目的調(diào)研,分析以往周邊居民對這類設(shè)施環(huán)境問題的訴求,可以看出,“鄰避運動”的發(fā)生絕非偶然。
“如果要探究其原因,可以概括為‘三宗罪’。”這位負(fù)責(zé)人說。
一是決策權(quán)未受有效制約。
“為什么距離如此之近?選址如何確定?有沒有得到全面論證?公眾參與有沒有做到位……”這位負(fù)責(zé)人說,當(dāng)“鄰避運動”發(fā)生時,附近居民就會提出這一連串問題。面對這些問題,地方政府很少有人及時站出來解答,最終導(dǎo)致矛盾越演越烈。
問題確實不好回答,因為答案令人尷尬:項目決策時問題就出現(xiàn)了。
首先,項目建設(shè)時各個職能部門各自為戰(zhàn),分散決策,缺乏綜合決策。
“這就造成從單一的職能部門內(nèi)部來看,項目沒有問題,但是綜合來看就會有問題。”這位負(fù)責(zé)人說。
比如早期規(guī)劃建設(shè)不合理,沒有設(shè)定足夠的衛(wèi)生防護(hù)距離;政府各部門之間協(xié)調(diào)不夠,缺乏有效組織管理,導(dǎo)致在鄰避設(shè)施已存在的情況下,仍然難以從源頭上否決周邊已規(guī)劃的住宅項目,為日后住宅項目建成后可能引發(fā)的環(huán)境糾紛埋下了潛在的伏筆。
其次,決策信息不對稱,公眾參與不足。鄰避設(shè)施項目在選址決策過程中沒有充分征求民意,或是雖有公眾參與的環(huán)節(jié),但涉及面不夠廣,參與者多為專家、學(xué)者,而普通公眾直接參與的較少。
“政府往往未及時就規(guī)劃、選址信息向公眾做宣傳和披露工作,同時缺乏暢通的民意表達(dá)渠道、深度的討論論證程序以及利益平衡機(jī)制,導(dǎo)致項目進(jìn)入建設(shè)階段后,公眾一旦發(fā)現(xiàn)可能對其生活環(huán)境造成負(fù)面影響,就會表現(xiàn)為強(qiáng)烈的不滿。”這位負(fù)責(zé)人說。
平湖垃圾焚燒發(fā)電廠(以下簡稱“平湖廠”)便是這樣一個典型代表。
在平湖廠一期建成之初,1000米范圍內(nèi)沒有居民住宅。但隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn),周邊社區(qū)向平湖廠快速發(fā)展,導(dǎo)致工廠與居民區(qū)之間的距離越來越近,其中輔城坳社區(qū)和上木古社區(qū)離平湖廠的距離分別僅為130米和300米。最終的結(jié)果是其對附近居民的影響越來越嚴(yán)重,廠群矛盾越來越難以調(diào)和。
二是政府承諾未履行。
由于政府獨掌決策權(quán)力和信息資源,以一元管理為主導(dǎo),主動公開信息的意愿較低。更有甚者,對部分項目沒有兌現(xiàn)建設(shè)之初的承諾。
還以平湖垃圾焚燒發(fā)電廠為例。據(jù)平湖廠周邊居民反映,平湖廠建廠時龍崗區(qū)政府承諾按澳門標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè),然而后來簽訂BOT合同時采取的排放標(biāo)準(zhǔn)是國家標(biāo)準(zhǔn),其中的大部分指標(biāo)都落后于澳門標(biāo)準(zhǔn)。
同時,相關(guān)主管部門在垃圾焚燒發(fā)電廠建成之初承諾過,每季度會向周邊社區(qū)下發(fā)環(huán)保測試評估報告,可是至2009年初群體性事件發(fā)生之前,輔城坳社區(qū)居民并未收到相關(guān)報告。
此外,老舊設(shè)施“達(dá)標(biāo)擾民”現(xiàn)象普遍存在,排放標(biāo)準(zhǔn)與居住環(huán)境需求矛盾日益突出。
這位負(fù)責(zé)人說,目前,我國對大氣污染排放源的控制和考核,均只考慮了污染物排放濃度和排放量的控制,忽略了其對周圍大氣環(huán)境和居民等敏感點的影響。從周圍居民感官的角度而言,其對市政設(shè)施所產(chǎn)生的惡臭等環(huán)境污染往往更加敏感。老百姓對標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性產(chǎn)生嚴(yán)重質(zhì)疑,進(jìn)而對新建項目帶有更大的不信任感。
三是缺乏全過程監(jiān)管。
據(jù)了解,目前針對市政設(shè)施的監(jiān)管主要集中于環(huán)保監(jiān)管,行業(yè)主管部門和綜合監(jiān)管部門缺位,對鄰避設(shè)施運營方缺乏長期有效的綜合監(jiān)管,導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法公信力下降。
其實,就算是環(huán)保監(jiān)管也不能完全滿足公眾需要,因為對于公眾比較關(guān)注的臭氣、二惡英等污染因子,技術(shù)上仍難以實現(xiàn)實時在線監(jiān)測。監(jiān)測結(jié)果雖然基本實現(xiàn)達(dá)標(biāo),但難以準(zhǔn)確、真實、有效地反映企業(yè)長期運營中的排污行為。
另外,環(huán)保部門單打獨斗進(jìn)行監(jiān)管,手段單一,只能關(guān)注企業(yè)環(huán)保設(shè)施是否正常運轉(zhuǎn)、廢氣是否達(dá)標(biāo)排放,而對企業(yè)清潔生產(chǎn)、環(huán)保設(shè)施的維護(hù)養(yǎng)護(hù)和升級改造等方面缺少約束力、強(qiáng)制力和引導(dǎo)力。
反思: 如何從根本上解決“鄰避運動”?
必須從源頭上控制“鄰避沖突”的風(fēng)險和隱患。轉(zhuǎn)變政府思路,實現(xiàn)綜合決策、透明決策和理性決策才是根本之道
既然出現(xiàn)“鄰避運動”,就必須找到解決的方法,否則只會演變成更激烈、更嚴(yán)重的社會事件,激化社會矛盾。
在歐美,“鄰避運動”曾推動了法治、政府管理和公民參與水平不斷提高。在我國,如能應(yīng)對得當(dāng),將推動政府轉(zhuǎn)變決策思路,更加契合“依法治國”的精神實質(zhì)。
有專家指出,要治理污染型鄰避群體性事件,必須從源頭上控制“鄰避沖突”發(fā)生的風(fēng)險和隱患,化解因鄰避設(shè)施而引起的沖突和矛盾。而轉(zhuǎn)變政府思路,實現(xiàn)綜合決策、透明決策和理性決策才是根本之道。
一是要扭轉(zhuǎn)觀念,實現(xiàn)綜合決策、全過程監(jiān)管。
縱觀其他發(fā)達(dá)國家解決“鄰避沖突”最有效的經(jīng)驗之一,是鄰避設(shè)施建設(shè)過程的法治化和規(guī)范化,具體表現(xiàn)在將鄰避設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、選址、決策、實施、爭端解決機(jī)制等方面納入法治化軌道,從源頭上使得鄰避沖突可能產(chǎn)生的風(fēng)險控制在法治的范圍內(nèi)。
這樣做的結(jié)果,不但使鄰避設(shè)施建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)得到法制的保障,提高了鄰避設(shè)施建設(shè)的權(quán)威性和規(guī)范性,而且對政府和公民的行為也會起到一定的約束和規(guī)范作用。
借鑒此經(jīng)驗,相關(guān)地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思維方式,對因鄰避沖突而引起的行為持包容的心態(tài),站在公共利益的基礎(chǔ)上,戰(zhàn)略性地思考鄰避沖突行為;與公眾站在同一立場,共同來解決污染型“鄰避沖突”引起的抗議事件。
同時,政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色定位,發(fā)揮利益主體以外“仲裁者”和“第三方”的功能。要充分運用法治思維和法治方式處理“鄰避運動”,在此過程中實現(xiàn)政府管理和公民參與良性互動,共同提高。
要避免“鄰避運動”的發(fā)生,關(guān)鍵是要完善符合民主決策、科學(xué)決策要求的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。改革現(xiàn)有項目決策流程,將立項在前、環(huán)評在后變?yōu)榱㈨棥h(huán)評、規(guī)劃選址同步進(jìn)行,將經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益綜合考慮,并聯(lián)審批。
專家指出,應(yīng)明確規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會,統(tǒng)一負(fù)責(zé),同步進(jìn)行項目可研、環(huán)評、規(guī)劃選址、風(fēng)險評估的綜合決策研究,提出建議,最后報政府行政首長決策,首長對此決策承擔(dān)終身責(zé)任。
在此環(huán)節(jié)中還要引入公眾參與、戰(zhàn)略環(huán)評,充分聽取多方利益主體意見,實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的民主、科學(xué)決策。
“同時,市政設(shè)施監(jiān)管應(yīng)該實現(xiàn)全過程、全方位監(jiān)管。”對此頗有研究的一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者:“首先,審計部門就應(yīng)該介入,畢竟市政工程花的是納稅人的錢,這些錢到底是怎么用的,應(yīng)該給公眾交代清楚;其次,項目從立項、建設(shè)完成到運營,都應(yīng)該有綜合部門進(jìn)行監(jiān)管。”
具體來說,可以成立公用設(shè)施綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu),由政府、公眾和專家多方參加,作為獨立第三方,對其服務(wù)質(zhì)量、污染防治、社會責(zé)任履行以及資金使用等情況綜合監(jiān)管。
二是要建立起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
在廣東省召開的“鄰避運動”座談會上,有專家建議:各級政府應(yīng)建立長效的生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制,明確補(bǔ)償資金渠道,平衡各種主體的利益,減少鄰避設(shè)施負(fù)外部性給周圍居民帶來的利益損失。
具體來說,補(bǔ)償可分為貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償兩類方式。
“在現(xiàn)實利益補(bǔ)償過程中,當(dāng)貨幣補(bǔ)償無法達(dá)成一致時,可以考慮采用非貨幣的補(bǔ)償方式或是一攬子補(bǔ)償組合,從而避免因談判僵化而導(dǎo)致鄰避沖突型群體性事件的發(fā)生。”有專家指出,針對居民個性化的補(bǔ)償需求,或許非貨幣補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)性更強(qiáng)。
作為有效應(yīng)對“鄰避運動”的案例,深圳市也不乏成功之例,比如龍華新區(qū)沙園埔變電站建設(shè)項目就很好地避免了群體性事件的擴(kuò)大。
在這一項目上馬時,面對居民的投訴和質(zhì)疑,政府統(tǒng)一組織規(guī)劃、土地、城建、供電、環(huán)保等部門項目專題會診,互相協(xié)調(diào),并且安排電網(wǎng)相關(guān)負(fù)責(zé)人、專家及政府相關(guān)負(fù)責(zé)人接受媒體記者專訪。
為了打消居民對威脅健康安全的顧慮,當(dāng)?shù)卣特意安裝了電磁輻射測試儀和屏蔽設(shè)施。為更好地配合項目的開展,還改善了社區(qū)配套:政府投入90萬元,對花園小區(qū)的監(jiān)控探頭、路燈、草坪燈等進(jìn)行維修更新;計劃投資400萬元,將小區(qū)旁約1萬平方米的空地建設(shè)成社區(qū)公園。
三是提高環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)環(huán)保宣傳。
當(dāng)“達(dá)標(biāo)擾民”成為時下熱詞,不只是讓投訴者不解,更是讓執(zhí)法者尷尬,有專家指出,主要原因是環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)過低。因此,適度提高相關(guān)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的工作必須盡快提上工作日程。
為此,對新建鄰避設(shè)施項目,應(yīng)有超前意識,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)配套二次污染治理設(shè)施;對當(dāng)初建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、運營已久設(shè)備老化的項目實行工程改造,政府部門應(yīng)對此給予充分的資金保障。
另外,提高公眾相關(guān)的環(huán)保知識也是必須的,這需要政府加強(qiáng)法制宣傳教育,普及相關(guān)科技知識,提高公眾的法治意識和對鄰避設(shè)施建設(shè)的認(rèn)知度,為鄰避設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造有利的政治和社會環(huán)境,減少鄰避設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險。
與此同時,加強(qiáng)公眾引導(dǎo),讓公眾積極參與,使公共設(shè)施的重大決策成為社區(qū)共同事務(wù),通過處理好政府、個人、社區(qū)之間的利益,力爭形成利益共同體。
在社會心理方面,還可通過鄰避設(shè)施建設(shè)成功典型案例的示范與宣傳,來減輕社區(qū)居民心理上的恐懼,減少鄰避設(shè)施建設(shè)的障礙和阻力。
總之,應(yīng)充分認(rèn)識到周邊居民基于環(huán)保和健康訴求的正當(dāng)性,不能片面、剛性地要求周邊居民顧全大局、犧牲小我,而應(yīng)該在防范機(jī)制、環(huán)保補(bǔ)償和回饋、宣傳教育等方面尋找更有效的政策工具。
有專家指出,只要能夠妥善處理、正確應(yīng)對,“鄰避運動”是可以得到有效解決的。
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“鄰避運動”產(chǎn)生“四步曲”
隨著現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程加快,公眾對城市公共服務(wù)的水平和質(zhì)量要求越來越高,為了滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求,必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理廠等公益性市政設(shè)施。這些設(shè)施在給公眾帶來正效益的同時,也給設(shè)施周邊地區(qū)居民帶來了負(fù)效益。周邊地區(qū)居民往往通過集體行動方式來表達(dá)訴求,從而形成一種“鄰避沖突”。
事實上,這種被冠以“鄰避運動”的行為,其實并不是新生事物,早在上個世紀(jì)80年代在國外就已經(jīng)有類似的案例。
在上世紀(jì)80年代的美國,由垃圾填埋場、機(jī)場、監(jiān)獄、收容所、戒毒服務(wù)中心等設(shè)施選址建設(shè)引發(fā)的沖突逐漸增多。盡管民眾都認(rèn)為這些設(shè)施是城市發(fā)展不可或缺的一部分,但卻希望遠(yuǎn)離自己,落址他處。“歡迎建設(shè),但請遠(yuǎn)離我家后院”一度成為美國上世紀(jì)80年代的“大眾政治哲學(xué)”,《紐約時報》稱那是一個不折不扣的“鄰避時代”。
同一時期,在一些歐洲國家,由核廢料儲存選址問題引發(fā)的抗議,也發(fā)展成為影響廣泛的環(huán)境保護(hù)運動。上世紀(jì)90年代以后,亞洲一些國家或地區(qū)如日本、韓國等地也開始出現(xiàn)以反對環(huán)境污染為主題的“鄰避運動”。
不難發(fā)現(xiàn),“鄰避運動”是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展的產(chǎn)物,特別是人們對生活環(huán)境越來越關(guān)注時,類似的事件也越來越多。一旦整個社會對于類似事件形成鋪天蓋地的輿論聲勢,相關(guān)政府部門就不得不服從于民意。而且“鄰避運動”開始呈現(xiàn)出以抗議污染項目為核心,逐漸向其他公共項目擴(kuò)散的趨勢。
這些看似區(qū)域性的維權(quán)運動,都遵循著同樣的擴(kuò)散渠道:某地被曝有重大污染項目在當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)居民不知情狀態(tài)下準(zhǔn)備興建——激起當(dāng)?shù)孛癖娍棺h——通過網(wǎng)絡(luò)等載體進(jìn)一步發(fā)酵、擴(kuò)大事態(tài)——當(dāng)?shù)卣扔诿褚庾罱K取消相關(guān)項目。
鄰避運動觸動的是政府被動?
時間:2014-12-05 10:46
來源:中國環(huán)境報
作者:劉晶