2013 年9 月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》；2014 年6 月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，凸現(xiàn)了政府對(duì)地下管線規(guī)劃建設(shè)管理的重視。另外，受異常氣候影響，城市暴雨內(nèi)澇頻發(fā)，城市排水系統(tǒng)遭到輿論質(zhì)疑，也給環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來巨大壓力。如何實(shí)現(xiàn)排水管網(wǎng)投資以及管網(wǎng)高質(zhì)量運(yùn)營，是城市排水管理中的一大難題。2014年9月17日，E20環(huán)境平臺(tái)聯(lián)合清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究中心舉辦了“第五十二期環(huán)境戰(zhàn)略沙龍——排水管網(wǎng)專業(yè)化運(yùn)營管理探討”，來自政府、企業(yè)、科研單位的30位代表參加了本期沙龍，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城建司巡視員張悅特邀出席，共同探索城市排水管網(wǎng)的專業(yè)化運(yùn)營管理之路，最終形成共識(shí)——E20聚焦：《環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書》系列之五十二。

城市排水設(shè)施是現(xiàn)代化城市不可缺少的重要基礎(chǔ)設(shè)施，包括：接納、輸送城市排水的管網(wǎng)、泵站、溝渠，起調(diào)蓄功能的湖塘、河道以及污水處理廠、污水污泥最終處理處置相關(guān)設(shè)施。其中城市排水管網(wǎng)是城市排水設(shè)施最重要的組成部分，包括排污水管和排雨水管兩類，前者將收集的工業(yè)、生活污水送入處理系統(tǒng)（污水廠），經(jīng)過處理后回到自然界再生利用；后者收集降雨送去江河湖海，使城市免于洪澇災(zāi)害的同時(shí)保護(hù)稀缺水資源。城市排水管網(wǎng)的意義不僅是美化城市、維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更是實(shí)現(xiàn)水資源循環(huán)往復(fù)的生命線。

一．管網(wǎng)的三重屬性

城市排水管網(wǎng)是復(fù)雜的、多元的，與氣候、地表、地下、江河、泄洪體系等相互聯(lián)系、相互影響、不斷變化。城市排水容易受氣候變化、暴雨中心轉(zhuǎn)移、高強(qiáng)度降雨頻率增加等因素的影響，因此，排水管網(wǎng)的問題不是單一層面的，對(duì)于其復(fù)雜性，可以從社會(huì)屬性、自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性三個(gè)角度進(jìn)行解讀。

（1）社會(huì)屬性

城市排水管網(wǎng)屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，它的社會(huì)屬性是全公益性質(zhì)，不同于市場化的污水處理廠BOT模式，后者有明確的項(xiàng)目邊界，有輸入、輸出、考核指標(biāo)和定量評(píng)價(jià)，這些在管網(wǎng)領(lǐng)域施行很困難。只能用間接的指標(biāo)，并通過與政府的相關(guān)責(zé)任結(jié)合來促進(jìn)排水管網(wǎng)的市場化。

（2）自然屬性

城市排水管網(wǎng)是一個(gè)大的系統(tǒng)，與污水處理廠并非都是一一對(duì)應(yīng)的服務(wù)關(guān)系。排水分區(qū)和轉(zhuǎn)輸與污水處理廠末端可能是一一對(duì)應(yīng)的，但是一個(gè)行政區(qū)域的排水管網(wǎng)和處理設(shè)施，可能是一張管網(wǎng)對(duì)應(yīng)多個(gè)污水處理廠。

（3）經(jīng)濟(jì)屬性

由于社會(huì)屬性和自然屬性，排水管網(wǎng)一般被定義為城建資產(chǎn)，往往不會(huì)產(chǎn)生升值效益，屬于沉淀資產(chǎn)。由于管網(wǎng)具有不確定性，管網(wǎng)資產(chǎn)不是按照公里、年代、材料計(jì)算，而是按照功能進(jìn)行折算，經(jīng)濟(jì)上難以進(jìn)行定量評(píng)估和計(jì)算，因此很難有利益最大化的企業(yè)按照市場機(jī)制和競爭機(jī)制介入。管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營目前還沒達(dá)到服務(wù)或特許經(jīng)營的層面，只能到達(dá)勞動(dòng)力或者勞務(wù)外包的層面。

二．管網(wǎng)存在的問題

（1）規(guī)劃布局問題

第一，規(guī)劃不清楚

我國絕大多數(shù)城市在排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)之初，沒有充分考慮到城市發(fā)展的需要，甚至是在施工的時(shí)候，由于建設(shè)資金不到位，無論是管網(wǎng)的深度、寬度還是排水量都不能滿足當(dāng)時(shí)的需要。新建管網(wǎng)即便以城市總體規(guī)劃為前提，但也常常忽視了管網(wǎng)建設(shè)完成后使用期限要長達(dá)四五十年以上的特點(diǎn)，排水量規(guī)劃沒有預(yù)留足夠的發(fā)展余地，也難以順應(yīng)城市發(fā)展的需要。

第二，管網(wǎng)系統(tǒng)的體制問題

目前，我國城市大部分老城區(qū)實(shí)施的是合流制。針對(duì)城市合流管網(wǎng)的雨污分流改造，在技術(shù)和施工方面存在諸多問題，主要包括初期雨水的截留與處理、難以安排新增管的位置、改造資金、改造期間交通等問題。在老城區(qū)未作大片改造前，雨、污合流的現(xiàn)實(shí)很難改變。

然而，一刀切地將合流制改為分流制也是不科學(xué)的。城市管網(wǎng)建設(shè)改造應(yīng)該綜合考慮區(qū)域的自然條件以及實(shí)際修建情況，因地制宜地在各區(qū)域采用適宜的排水體制。但是以目前的情況來看，從規(guī)劃層面就沒有做到這一點(diǎn)，實(shí)際改造中戶線難以鋪設(shè)、施工影響居民出行等問題更是層出不窮。

第三，管網(wǎng)普查不到位

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，2015年年底前需完成地下管線普查，而相關(guān)資料介紹，全國有超過50%的城市尚未進(jìn)行普查。目前的現(xiàn)狀是，國家層面沒有一個(gè)總的宏觀目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，普查的手段、方法及普查的結(jié)果要求不統(tǒng)一確定，如何能夠做好管網(wǎng)普查工作？切實(shí)推動(dòng)普查工作落地、產(chǎn)生實(shí)效，僅靠地方上單獨(dú)制定普查標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（2）資金和運(yùn)營問題

資金來源問題：城市管網(wǎng)的建設(shè)需要大量資金投入，目前我國城市基本上都是由當(dāng)?shù)卣�府出資，當(dāng)?shù)卣�府的�?cái)政收入就基本決定了一個(gè)城市排水管網(wǎng)的建設(shè)能力和建設(shè)規(guī)模，又由于政府部門缺乏形式靈活的融資方式吸引投資者建設(shè)管網(wǎng)，造成了大部分城市排水管網(wǎng)建設(shè)滯后于污水處理廠處理能力的情況。后期管網(wǎng)的運(yùn)行及養(yǎng)護(hù)維修費(fèi)也需要有固定的資金投入，依靠國家單一的投資渠道完全無法解決資金不足的問題。

資金收益問題：收益問題是跟運(yùn)營結(jié)合在一起的。

第一，排水管網(wǎng)基本上是政府出資建設(shè)，政府擁有資產(chǎn)權(quán)，而目前管網(wǎng)的運(yùn)營單位很多是事業(yè)單位，也就是說政府在擁有資產(chǎn)權(quán)的同時(shí)擁有運(yùn)營權(quán)，而問題就在于，政府不同于企業(yè)，企業(yè)是以追求利益最大化為目的，而事業(yè)單位依靠政府撥款，沒有資產(chǎn)概念，沒有資產(chǎn)評(píng)估，投資難以回收。

第二，目前的污水處理廠BOT經(jīng)營忽視了排水管網(wǎng)，人為切割了BOT的污水處理廠和管網(wǎng)，廠網(wǎng)一體化經(jīng)營對(duì)管網(wǎng)運(yùn)營是有優(yōu)勢的，可以解決資產(chǎn)和運(yùn)營權(quán)適當(dāng)分離的問題。但是由于管網(wǎng)資產(chǎn)基本是政府投的，如果運(yùn)營權(quán)與BOT的企業(yè)是一體的，則會(huì)導(dǎo)致管網(wǎng)運(yùn)營權(quán)和資產(chǎn)權(quán)不統(tǒng)一的問題。即便推進(jìn)廠網(wǎng)一體化，經(jīng)營過程中也存在著BOT的年限問題、管網(wǎng)收費(fèi)問題、回報(bào)率問題、TOT的委托運(yùn)營方法等一系列待解決的問題。

第三，管網(wǎng)運(yùn)營的另一個(gè)問題是專業(yè)化的問題。若是專業(yè)運(yùn)營企業(yè)負(fù)責(zé)排水管網(wǎng)的運(yùn)營管理，可以遏制雨水管網(wǎng)的亂排現(xiàn)象，避免生活污水流入雨水系統(tǒng)，高效集中對(duì)雨水進(jìn)行收集，有利于再生水的利用。但是，目前負(fù)責(zé)管網(wǎng)運(yùn)營的無論是政府或特許經(jīng)營的企業(yè)或第三方，在專業(yè)化程度上都不夠。

（3）管理問題

宏觀上：城市排水管網(wǎng)屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施，屬于政府公共服務(wù)的范疇，但是又不完全是公共服務(wù)。管網(wǎng)的運(yùn)營管理（包括執(zhí)法權(quán)問題），跟一些社會(huì)管理問題牽涉到一起，有一些交叉，這是政府兩大職權(quán)的切割問題。政府的社會(huì)管理職能不能通過采購來實(shí)現(xiàn)，執(zhí)法權(quán)想要采購是不可能的；公共服務(wù)可以通過政府采購實(shí)現(xiàn)，但公共服務(wù)采購牽涉到專業(yè)化以后與政府的社會(huì)管理權(quán)限的一致問題。所以說，制約管網(wǎng)市場化的更多是體制問題。

微觀上：首先，在我國大部分城市的污水處理廠與管網(wǎng)是分開建設(shè)管理的，管網(wǎng)更是由一個(gè)城市的各個(gè)園區(qū)分別建設(shè)，各自管理的，這造成管理體制混亂，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制。其次，管理部門職責(zé)不清，或者有責(zé)無權(quán)。監(jiān)督管理與行業(yè)管理職能不分，政出多門，相互扯皮，造成多頭監(jiān)督、重復(fù)收費(fèi)亂象；本由國務(wù)院規(guī)定由市政部門負(fù)責(zé)城市排水設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行與管理，但在實(shí)際運(yùn)作中，市政部門有責(zé)無權(quán)，難以行使行業(yè)管理職能。最后，監(jiān)管不足，導(dǎo)致用戶擅自將自家污水直接亂接到街道下面的管道中，造成雨污水混接等問題。

（4）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范問題

自身規(guī)范：排水管網(wǎng)無論是新建還是改造，在管材使用、施工方法以后修繕維護(hù)上，都需要符合一定的標(biāo)準(zhǔn)。而目前我國的狀況是，無論是建設(shè)、運(yùn)營以及維護(hù)環(huán)節(jié)，在末端的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上都很欠缺。沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，造成了管網(wǎng)的錯(cuò)接、混接、管道淤積等眾多問題。

配套規(guī)范：管網(wǎng)系統(tǒng)非常復(fù)雜，城市積水不僅僅是排水管網(wǎng)造成的，有多方面原因。雖然城市的排水標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，污水收集率和最終處理率得到提升，但與之配套的相應(yīng)設(shè)施等沒有完善，例如河道沒有做相應(yīng)的調(diào)整，污水處理廠排放增加導(dǎo)致局部河道的壓力增大，出現(xiàn)水位超過原來的水位標(biāo)高等問題。

（5）技術(shù)問題

第一，管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)中技術(shù)含量低

管網(wǎng)材料上：一是生產(chǎn)技術(shù)不過關(guān)，材質(zhì)不達(dá)標(biāo)；二是新材料不加區(qū)分得濫用。問題診斷上：診斷設(shè)施設(shè)備使用不普遍，手段落后，目前仍是人工占80%，機(jī)器占20%。管網(wǎng)修復(fù)上：國外普遍應(yīng)用的非開挖技術(shù)在我國應(yīng)用很少。

第二，數(shù)字信息系統(tǒng)和模型沒有建立

1）數(shù)據(jù)問題：包括①數(shù)據(jù)丟失普遍；②城市變遷，數(shù)據(jù)信息更新不及時(shí)；③完整性不夠；④管網(wǎng)之間的聯(lián)通性、數(shù)據(jù)共享較弱等。

2）動(dòng)態(tài)模型問題：目前我國大部分城市的排水管理部門對(duì)排水管道的掌控依據(jù)，只有圖紙。一些城市雖說建立了排水管道地理信息系統(tǒng)——GIS，但這些GIS也多是僅標(biāo)注了管徑、標(biāo)高、長度、管材等屬性，不僅維護(hù)管理信息沒有包括在內(nèi)的，數(shù)據(jù)的更新也不及時(shí)，沒有建立城市排水管網(wǎng)的動(dòng)態(tài)模型。

三．解決方法

（1）強(qiáng)化政府責(zé)任主體地位，做好管網(wǎng)頂層設(shè)計(jì)

解決排水管網(wǎng)問題，政府要從①城市安全、內(nèi)澇防治、保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；②環(huán)境保護(hù)和污染治理；③水資源尤其是雨水資源的利用三個(gè)方面考慮，將其納入政府的第一責(zé)任，并納入政績考核，建立與之相應(yīng)的考核指標(biāo)。只有解決了頂層的問題，才能解決后續(xù)的具體技術(shù)措施和資金的問題。

第一，規(guī)劃要到位

如前面所說，城市排水管網(wǎng)不是單一的問題，不僅與裝備、技術(shù)、資金有關(guān)系，更與政府的整體統(tǒng)籌規(guī)劃有直接關(guān)系，只有先完善政府層面的頂層設(shè)計(jì)，將排水管網(wǎng)規(guī)劃到位，才能解決后續(xù)的管網(wǎng)的完善、維護(hù)、運(yùn)營以及清淤等問題。

管網(wǎng)是多元復(fù)雜的系統(tǒng)，治污、雨水、環(huán)境、資源、安全都要結(jié)合起來，所以管網(wǎng)的維護(hù)、清淤、巡查等都需要規(guī)劃。首先，規(guī)劃之前要先普查，不只是管網(wǎng)普查，還有屬性普查、水系普查，然后才是管網(wǎng)普查，然后是周邊水位、潮位的普查。其次，管網(wǎng)的整體頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃要進(jìn)行二次評(píng)估，保證規(guī)劃的有效性。最后，規(guī)劃要與實(shí)際情況結(jié)合，管網(wǎng)的體制問題，合流還是分流，要具體考慮；管道與河道，要統(tǒng)籌考慮。

第二，建立信息系統(tǒng)和數(shù)字平臺(tái)

整個(gè)城市處于一個(gè)大的水文體系之中，多方面相關(guān)聯(lián)，因而需要有模型、有數(shù)字系統(tǒng)。運(yùn)用普查的結(jié)果，建立管網(wǎng)的公共信息系統(tǒng)和數(shù)字平臺(tái)，這不僅要有管網(wǎng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，更要與城市地形地貌、城市發(fā)展、人口變化以及管網(wǎng)維護(hù)管理情況相結(jié)合，及時(shí)更新數(shù)據(jù)，將其動(dòng)態(tài)化，為管理提供依據(jù)。.

第三，建立監(jiān)管體系和執(zhí)法隊(duì)伍

要建立排水管網(wǎng)監(jiān)管體系，這樣才能夠?qū)⒆罱K影響、最終因素作為政府的考核指標(biāo)，從而有效管控排水管網(wǎng)的運(yùn)營與管理。

建立一支敢于執(zhí)法、有執(zhí)法權(quán)力的執(zhí)法隊(duì)伍，打擊非法破壞管網(wǎng)的行為遏制非法排污、偷排泥漿、非法傾倒垃圾等嚴(yán)重導(dǎo)致管網(wǎng)正常運(yùn)營的現(xiàn)象。

第四，建立低影響開發(fā)的技術(shù)規(guī)范和導(dǎo)則

建立一套嚴(yán)格的制度來規(guī)范排水管網(wǎng)的運(yùn)行管理，從理念上開始改進(jìn)。新建能用的標(biāo)準(zhǔn)是：不漏、不破、不塌、不變形、順暢流動(dòng)，排水管道建設(shè)要把好管材、基礎(chǔ)、接口和回填關(guān)。

（2）發(fā)展管網(wǎng)的PPP模式解決資金問題

市場化是當(dāng)前解決公共服務(wù)問題的有效途徑，原有的融資方式，零存整取、先取后存，若不加以創(chuàng)新，解決不了中國排水管網(wǎng)的問題。要把排水管網(wǎng)與PPP等市場化模式結(jié)合起來，開始外放和招標(biāo)的服務(wù)，解決沒有勞動(dòng)力、沒有資金的問題；必須要參考華爾街的思維方式，解放思想，放開思路，管網(wǎng)的市場化才有可能。

想要將市場化的資本引進(jìn)來，讓資本良性發(fā)展，政府必須要從短期、長期和預(yù)期三個(gè)階段考慮。

“短期”是指對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，初期投入較大，而后隨著時(shí)間推移會(huì)投資越來越少，甚至為零。對(duì)于管網(wǎng)，在初期較短的時(shí)間內(nèi)需要大量投資，并不是以后幾十年，年年都需要這么大的投資。管網(wǎng)的短期大投資過后，對(duì)于其長遠(yuǎn)發(fā)展，要設(shè)定一個(gè)緩增長、甚至是零增長的目標(biāo)。

“長期”是指對(duì)于管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)行都要有永續(xù)的資金投入。這是政府的責(zé)任，公共資金，包括稅收，包括房地產(chǎn)稅，都應(yīng)該有一個(gè)永續(xù)的投入�，F(xiàn)在中央財(cái)政資金緊張，短期和長期的關(guān)系要搞好，前期的較大投資和后期永續(xù)的投資要有效配合，才能對(duì)管網(wǎng)問題的解決有根本性的推動(dòng)力。

“預(yù)期”就是在“短期”與“長期”的基礎(chǔ)上，管網(wǎng)投資要注意有必要的效果。如果有好的環(huán)保概念、好的預(yù)期收益、好的現(xiàn)實(shí)項(xiàng)目，融資才會(huì)有成效，管網(wǎng)運(yùn)行與管理的預(yù)期成效也才能更好。如果借無限需求的機(jī)會(huì)，把有限的資金長期化、可持續(xù)化，把資本市場的預(yù)期放大化，就有可能解決一部分資金問題。

運(yùn)用PPP模式解決管網(wǎng)資金問題，一方面需要長期與短期結(jié)合，另一方面需要做好預(yù)期。長短期有效結(jié)合，需要政府長期的持續(xù)投入作為保障，需要價(jià)格機(jī)制擴(kuò)大空間；做好預(yù)期需要以新建需求為市場前景，并充分考慮已上市公司以及準(zhǔn)備上市公司的融資能力，為解決管網(wǎng)資金問題出力。

值得注意的是，目前住建部與財(cái)政部正在討論廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目中加大PPP機(jī)制的推廣力度，探索廠網(wǎng)一體化的有效模式，以緩解前期資金壓力，實(shí)現(xiàn)短期投入長期化，實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。希望通過這樣的嘗試，通過試點(diǎn)的推廣，能夠推進(jìn)排水管網(wǎng)的市場化進(jìn)程，逐漸解決資金問題。

（3）市場化調(diào)動(dòng)活力，政企共贏需“貢獻(xiàn)”

在管網(wǎng)領(lǐng)域?qū)嵭蠵PP模式用市場把政府、企業(yè)、公眾的活力調(diào)動(dòng)起來。公私合作中，政府作為“公”的一方需要注意規(guī)劃，而作為“私”一方的企業(yè)也應(yīng)該對(duì)規(guī)劃有足夠的關(guān)注。

離開政府，企業(yè)只能局限在討價(jià)還價(jià)獲得酬勞的低級(jí)服務(wù)層面；只有真正與城市的安全、城市的亮點(diǎn)等“城市政治”相銜接，并能做到對(duì)政績考核有貢獻(xiàn)的時(shí)候，政府才會(huì)信任企業(yè)可以解決實(shí)質(zhì)的重要問題，才會(huì)給予足夠的支持，真正獲得共贏。

在管網(wǎng)領(lǐng)域市場化中，企業(yè)需要在一定程度上依靠政府，而政府也需要由企業(yè)來搞活管網(wǎng)，雙方要彼此支持，互有貢獻(xiàn)，才能長效發(fā)展。