今年初，國務院發(fā)文指出，將“非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項”，不再保留“非行政許可審批”，徹底將非行政審批打入歷史的長河。為適應行政審批制度改革，各地也開始調(diào)整完善個人執(zhí)業(yè)資格制度，例如河南省政府決定取消二級建造師執(zhí)業(yè)資格注冊項目。近日，住房和城鄉(xiāng)建設部執(zhí)業(yè)資格注冊中心的簡報推出“適應行政審批制度改革，完善個人執(zhí)業(yè)資格制度”特刊，供大家參考。

住房和城鄉(xiāng)建設部執(zhí)業(yè)資格注冊中心
簡 報

編者按

我國勘察設計行業(yè)個人執(zhí)業(yè)資格制度開展以來，對提高工程質(zhì)量，規(guī)范市場管理體系，完善人才評價機制，促進國際交流合作等方面發(fā)揮了重要作用。但與發(fā)達國家相比，我國個人執(zhí)業(yè)資格制度起步晚，情況復雜，目前還存在很多亟待改善的問題。部執(zhí)業(yè)資格注冊中心在做好日�？荚嚒⒆�冊、繼續(xù)教育等相關(guān)工作的同時，一直提倡要加強相關(guān)制度研究，提供有價值的分析報告。本期特稿推出研究報告《適應行政審批制度改革完善個人執(zhí)業(yè)資格制度》，供廣大讀者參考。

本期特稿

適應行政審批制度改革

完善個人執(zhí)業(yè)資格制度

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會各方面事務的一種重要的事前控制手段。由于計劃經(jīng)濟體制的巨大影響，行政審批在中國被廣泛運用于許多行政管理領(lǐng)域，對于保障、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務的不可缺少的重要制度。但隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善，行政審批制度也不斷顯現(xiàn)出其體制性障礙的一面，行政審批制度改革迫在眉睫。本世紀以來，我國政府積極推進行政審批制度改革，分批取消和調(diào)整行政審批事項，加強對行政審批權(quán)力運行的監(jiān)控，推動服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府建設，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

關(guān)于住房和城鄉(xiāng)建設行業(yè)行政審批事項的調(diào)整一直備受社會關(guān)注，特別是針對企業(yè)資質(zhì)和個人資格設置雙重審批，社會議論頗多。個人執(zhí)業(yè)資格制度何去何從,引人深思。本文將對此簡要分析。

一、個人執(zhí)業(yè)資格制度符合行政制度審批改革的初衷

（一）企業(yè)資質(zhì)制度與個人執(zhí)業(yè)資格制度建立的時代背景

我國建筑市場實施企業(yè)資質(zhì)管理是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的產(chǎn)物，政府通過制定資質(zhì)標準來評定企業(yè)的資質(zhì)等級，從而對企業(yè)招投標資格進行限制。這項制度在特定時期對引導建筑業(yè)企業(yè)的發(fā)展，維護建筑市場秩序，發(fā)揮了較大作用。

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)資質(zhì)管理的弊端逐漸顯現(xiàn)，主要有：一是資質(zhì)的目的是保證工程質(zhì)量，但企業(yè)資質(zhì)是集體行為，工程質(zhì)量發(fā)生問題時追責個人難，威懾力差，且問題企業(yè)可以改換牌子繼續(xù)經(jīng)營，造成工程質(zhì)量責任終身制得不到落實；二是由于招投標條件門檻設置越來越高，一般二級（乙級）資質(zhì)企業(yè)無法進入，造成市場上存在高資質(zhì)企業(yè)出借資質(zhì)（掛靠）的現(xiàn)象，干擾了市場秩序；三是企業(yè)資質(zhì)標準把執(zhí)業(yè)人員數(shù)量作為企業(yè)資質(zhì)升級的重要條件之一，導致執(zhí)業(yè)人員出借、掛靠證書現(xiàn)象十分普遍，加上企業(yè)資質(zhì)評審的人為因素比較多，影響了企業(yè)資質(zhì)管理的公正性；四是現(xiàn)行的資質(zhì)管理標準帶有濃厚的部門管理色彩，建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標準分為施工總承包、專業(yè)承包、勞務分包三大序列，每個序列又劃分為幾十個資質(zhì)類別，過細的劃分，使得相近專業(yè)的企業(yè)能力得不到充分發(fā)揮，減少了競爭機會；五是當企業(yè)施工業(yè)績、人員數(shù)量、自由資金、工程質(zhì)量、經(jīng)營管理水平發(fā)生明顯變化時，政府不能對企業(yè)資質(zhì)進行有效的動態(tài)監(jiān)管。

從境外發(fā)達地區(qū)管理經(jīng)驗來看，市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，如歐美地區(qū)，側(cè)重自由競爭，政府對企業(yè)沒有定級制度，有的國家對企業(yè)有許可制度，但不分級，主要靠市場交易主體的相互制約。而這些國家都對關(guān)系公眾利益和生命財產(chǎn)安全的關(guān)鍵崗位實施個人執(zhí)業(yè)資格制度。

我部在二十世紀九十年代就根據(jù)市場經(jīng)濟體制要求，參照國際通行做法，對建設行業(yè)事關(guān)國家利益和公眾安全的專業(yè)領(lǐng)域逐步建立個人執(zhí)業(yè)資格制度。到目前為止，已基本建立了包括教育評估、職業(yè)實踐、資格考試、注冊管理、繼續(xù)教育等一套比較完善的管理體系。個人執(zhí)業(yè)資格制度的建立，從本質(zhì)上講就是按照公開、公平、公正、高效的原則對現(xiàn)行的行政審批制度的重大改革。

（二）個人執(zhí)業(yè)資格制度符合政府職能轉(zhuǎn)變要求

市場經(jīng)濟體制下政府職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。政府在市場監(jiān)管職能中要管好的事就是制定法律法規(guī)，完善市場規(guī)則，規(guī)范市場秩序，確保工程質(zhì)量和安全等。建立個人執(zhí)業(yè)資格制度，通過資格考試保證關(guān)鍵崗位的人員具備必須的專業(yè)知識和技能；通過誠信和執(zhí)業(yè)監(jiān)管，強化執(zhí)業(yè)人員在工程建設中的權(quán)力、義務和法律責任，建立行之有效的工程質(zhì)量終身責任制，對提高工程質(zhì)量，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全起到積極作用。個人執(zhí)業(yè)資格制度集中體現(xiàn)了市場經(jīng)濟公平、競爭、法治的原則，符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

（三）個人執(zhí)業(yè)資格注冊統(tǒng)一管理有利于市場健康發(fā)展

注冊審批是個人執(zhí)業(yè)制度的重要環(huán)節(jié)，而建立執(zhí)業(yè)資格制度的根本目的是執(zhí)業(yè)監(jiān)管。根據(jù)我國建設行業(yè)特點，執(zhí)業(yè)人員隨著工程項目流動量大，跨省市執(zhí)業(yè)比較普遍。目前我部個人執(zhí)業(yè)資格制度注冊審批基本采取省、部兩級管理，保證了個人執(zhí)業(yè)跨地區(qū)服務不受限制。如果將一級注冊師注冊審批下放到省級建設行政主管部門，有利的是能減少審批程序，縮短審批時間，提高審批工作效率；不利的是給執(zhí)業(yè)人員跨地區(qū)執(zhí)業(yè)監(jiān)管帶來困難，一方面，執(zhí)業(yè)人員在執(zhí)業(yè)中產(chǎn)生質(zhì)量事故或者違反職業(yè)道德時，省級建設行政主管部門不能直接對別的省的注冊執(zhí)業(yè)人員進行處罰；另一方面，省級二級注冊師注冊系統(tǒng)不聯(lián)網(wǎng)也為執(zhí)業(yè)資格注冊查重帶來困難，為個別注冊人員掛靠到外單位注冊埋下隱患。

二、正視問題，不斷完善個人執(zhí)業(yè)資格制度

（一）加強個人執(zhí)業(yè)資格制度的立法工作

目前，建設行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度除注冊建筑師以國務院令形式頒布了《注冊建筑師條例》，其它專業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度的單項法規(guī)都是以部門規(guī)章或者原國家人事部、建設部聯(lián)合發(fā)文形式頒布相應規(guī)章，法律效力低，執(zhí)行力度缺乏保障，尤其是處罰力度不夠。

建議加強建設行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度立法工作，建立類似《注冊會計師法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的上位法的立法工作，完善我國建設行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度法律體系，提高法律效力，滿足市場經(jīng)濟體制下對執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)行為的要求。

（二）強化個人執(zhí)業(yè)資格制度，建立完善的工程質(zhì)量終身責任制

建設行業(yè)的企業(yè)資質(zhì)制度在工程質(zhì)量的保障上主要是通過企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量管理實現(xiàn)，對人員的法律責任未加明確。工程出現(xiàn)問題是由企業(yè)作為責任主體進行賠償，這也是企業(yè)資質(zhì)保留的原因所在。而國際上通行的注冊師對工程質(zhì)量的終身責任制實際上是在個人執(zhí)業(yè)制度的基礎上形成的，并通過工程保險體系模式強化注冊人員在工程責任體系中的作用。

建議學習和借鑒國外已有經(jīng)驗，逐步建立以執(zhí)業(yè)人員為主體的工程責任保險體系，與個人執(zhí)業(yè)資格制度相配套。注冊人員投保后，當工程項目出現(xiàn)問題時，由保險公司賠償，同時注冊人員保險費用與個人工程質(zhì)量安全情況記錄掛鉤，出現(xiàn)的事故越多保險費用越高。由于保險費用計入工程建設（設計）成本，注冊人員工程質(zhì)量記錄將成為業(yè)主考量的重點，推動注冊人員接受市場選擇，強化責任意識，促進工程質(zhì)量的提高。

（三）加快個人誠信體系的建立

目前，個人執(zhí)業(yè)資格制度誠信體系的基本框架已形成，但建設還不到位。誠信體系的信息采集、標準化要求還需要進一步落實。注冊人員執(zhí)業(yè)違法違規(guī)行為的執(zhí)法和處罰力度不夠，違法違規(guī)的執(zhí)業(yè)成本低，使得企業(yè)和注冊人員重視不夠，執(zhí)業(yè)過程中容易出現(xiàn)違規(guī)操作。

建議今后一方面加快誠信體系的相關(guān)立法及配套制度的建設，以法律形式明確相關(guān)責任，建立終身責任制；另一方面加快目前誠信信息庫的建設，將誠信體系與市場監(jiān)管有效銜接，使誠信信息成為業(yè)主選擇注冊人員的重要參考指標，促使執(zhí)業(yè)注冊人員更加重視誠信。

（四）推進企業(yè)資質(zhì)與個人執(zhí)業(yè)資格制度并軌，企業(yè)資質(zhì)逐漸淡出

目前，我國建筑業(yè)實行企業(yè)資質(zhì)管理和個人執(zhí)業(yè)資格管理并行的雙軌制管理模式，將個人執(zhí)業(yè)人員數(shù)量作為企業(yè)資質(zhì)的重要條件，對個人執(zhí)業(yè)資格制度的建立起到了很大的促進作用，但也客觀造成個人執(zhí)業(yè)資格人證分離、變更注冊頻繁、個人資格證書和注冊印章單位保管、限制注冊人員流動等問題。另外，個人執(zhí)業(yè)范圍也受到企業(yè)資質(zhì)的制約,造成執(zhí)業(yè)人員資源的浪費。

建議加強對企業(yè)資質(zhì)制度和個人執(zhí)業(yè)資格制度的同步改革研究，制定出弱化企業(yè)資質(zhì)管理，強化個人執(zhí)業(yè)資格制度的工作目標和實施計劃，加快完善個人執(zhí)業(yè)資格制度的步伐，建立以個人執(zhí)業(yè)資格制度為主體的工程質(zhì)量責任體系。鑒于歷史原因和專業(yè)領(lǐng)域的不同，現(xiàn)階段我國可以有計劃地取消企業(yè)資質(zhì)等級，轉(zhuǎn)為設計、施工等許可證制度，項目招投標主要和人員條件、技術(shù)能力、工程保險、誠信記錄等掛鉤，推動企業(yè)在培養(yǎng)人才和市場信譽上下功夫。

（五）加強行業(yè)自律

注冊人員的管理分為兩個層次。一方面是法律層面的由政府依法準入、依法管理；另一方面是一般性道德層面的由行業(yè)自律，需要依靠相關(guān)協(xié)會組織通過建立執(zhí)業(yè)人員道德準則、實施會員監(jiān)督來解決。同時，注冊人員的合法權(quán)益也可以通過協(xié)會與政府的溝通得到保護。建議加快建立注冊人員相關(guān)協(xié)會組織，加強行業(yè)自律。

勘察設計行業(yè)個人執(zhí)業(yè)制度的建立是一個系統(tǒng)工程，需要很多配套政策和措施來支撐。雖然起步晚，尚有很多不完善的地方，但其體現(xiàn)了行政審批制度改革的方向，有利于規(guī)范市場管理，建立工程質(zhì)量終身責任制，保障工程安全。我們要加強研究，不斷推動個人執(zhí)業(yè)資格制度的完善，讓其發(fā)揮應有的更大的作用。