自2002年原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》以來(lái)，市政公用行業(yè)進(jìn)行了一些市場(chǎng)化PPP（公私合作制）項(xiàng)目的實(shí)踐，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展起到了重要的支撐作用。從國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的實(shí)施效果看，大多數(shù)項(xiàng)目取得了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但也有不少在執(zhí)行過(guò)程中暴露出問(wèn)題，其中既有前期運(yùn)作不規(guī)范、法律文本不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仍�因，也有法�?guī)政策變化、經(jīng)營(yíng)條件變化等因素的影響。對(duì)此，各地采取了相關(guān)對(duì)策和措施，但效果不一。極少數(shù)項(xiàng)目出現(xiàn)了較大爭(zhēng)議，參與方不得不“對(duì)簿公堂”，導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止。如被業(yè)內(nèi)外普遍關(guān)注的東北某特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目鬧上了法庭，對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境造成了極大破壞，甚至對(duì)該地區(qū)乃至整個(gè)水務(wù)行業(yè)造成了不良影響。

失敗的PPP項(xiàng)目對(duì)行業(yè)和管理層信心的負(fù)面影響很大，致使2008年以后的市場(chǎng)化項(xiàng)目大幅減少。而在今年“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，要制定非國(guó)有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的辦法、制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法，為民間資本提供大顯身手的舞臺(tái)。中央對(duì)PPP進(jìn)行明確定位并啟動(dòng)PPP立法工作，可以說(shuō)，PPP的春天已經(jīng)到來(lái)。

對(duì)城市建設(shè)的參與各方來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前來(lái)之不易的機(jī)會(huì)面前，為了讓PPP能夠真正地發(fā)揮其預(yù)期作用，保障PPP的規(guī)范運(yùn)作，少走彎路，就應(yīng)該充分借鑒和吸收過(guò)去項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，完善相關(guān)法規(guī)和政策，這樣才能為PPP改革的深入奠定基礎(chǔ)。

筆者所屬公司多年來(lái)為國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目提供咨詢(xún)服務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施和城市開(kāi)發(fā)領(lǐng)域給各地政府擔(dān)任顧問(wèn)。筆者將借曾經(jīng)參與的某省會(huì)城市自來(lái)水合作后評(píng)估項(xiàng)目，對(duì)失敗的PPP項(xiàng)目如何走出困境提供一些借鑒經(jīng)驗(yàn)。

2001年，某省會(huì)城市自來(lái)水總公司與一家外商投資人共同出資成立了兩家中外合作公司（雙方各持股50%），收購(gòu)自來(lái)水總公司的兩個(gè)制水廠并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。合作公司與自來(lái)水總公司簽署《購(gòu)買(mǎi)飲用水合同》，將生產(chǎn)的自來(lái)水售予自來(lái)水總公司。項(xiàng)目合作期為30年，期滿(mǎn)后，兩個(gè)制水廠的固定資產(chǎn)無(wú)償歸自來(lái)水總公司所有。

經(jīng)過(guò)幾年的合作和運(yùn)行后，由于外部經(jīng)營(yíng)條件的巨大變化，雙方連續(xù)3年無(wú)法正常合作。自來(lái)水公司向中外合作公司累計(jì)欠費(fèi)超過(guò)6000萬(wàn)元，合作項(xiàng)目難以按照原合同繼續(xù)實(shí)施，自來(lái)水總公司面臨著合作項(xiàng)目是終止還是繼續(xù)的巨大壓力。為此，該公司于2006年9月聘請(qǐng)筆者所屬公司對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行全面的后評(píng)價(jià)，為解決項(xiàng)目問(wèn)題提供咨詢(xún)支持。

筆者所屬公司通過(guò)翔實(shí)的調(diào)研，在掌握了大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并聽(tīng)取多方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，客觀分析項(xiàng)目實(shí)施情況并完成了項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括從法律和公平角度出發(fā)對(duì)項(xiàng)目協(xié)議的評(píng)估和項(xiàng)目執(zhí)行以來(lái)的財(cái)務(wù)情況測(cè)算評(píng)估，總結(jié)了原合同中不合理的商務(wù)法律條件，并測(cè)算出外商的實(shí)際回報(bào)水平明顯高于市場(chǎng)水平，每方面的評(píng)價(jià)意見(jiàn)和結(jié)論都有充分的數(shù)據(jù)和事實(shí)支撐，最后在此基礎(chǔ)上提出了協(xié)議修改和后續(xù)合作改進(jìn)建議。

自來(lái)水總公司對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告討論后，認(rèn)為報(bào)告事實(shí)清晰、分析到位、說(shuō)服力強(qiáng)、建議合理，充分奠定了其與外商投資人談判的信心基礎(chǔ)，于是做出了“談判解決存在的問(wèn)題為主，提前終止為備選方案”的決定。隨后在評(píng)價(jià)報(bào)告的指導(dǎo)下，筆者所屬公司協(xié)助自來(lái)水公司展開(kāi)了與外商投資人的多輪談判，就評(píng)價(jià)報(bào)告中指出的相關(guān)事項(xiàng)和重要問(wèn)題進(jìn)行了逐一談判，雙方最終達(dá)成一致意見(jiàn)，大幅度降低了外方的回報(bào)水平，合同條款更趨公平合理，這更進(jìn)一步驗(yàn)證了后評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)論。同時(shí)避免了“合作破裂，項(xiàng)目提前終止”這一雙方都不愿意見(jiàn)到局面的出現(xiàn)。

自來(lái)水公司將談判結(jié)果上報(bào)地方政府部門(mén)，受到管理層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾得到妥善解決，避免了雙方“對(duì)簿公堂”和給地方投資環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響的局面出現(xiàn)。筆者所屬公司根據(jù)談判結(jié)果相應(yīng)修訂了項(xiàng)目合同等法律文件，自來(lái)水公司和外商投資人據(jù)此簽署了項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。至今，該合作項(xiàng)目實(shí)施正常。

因此，在PPP項(xiàng)目遇到困境時(shí)，首先想的應(yīng)該是如何妥善地解決問(wèn)題，繼而能夠秉承“合作精神”繼續(xù)推動(dòng)契約的履行。

由于出現(xiàn)問(wèn)題的項(xiàng)目參與方很可能已經(jīng)陷入了僵局，因此聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)估并提出解決方案不失為化解僵局的好手段。專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司可以借助其豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在充分遵循行業(yè)規(guī)則和國(guó)際慣例的基礎(chǔ)上，提出相對(duì)客觀的更易被合作雙方接受的解決方案。

此后，PPP雙方可以在上述解決方案的基礎(chǔ)上展開(kāi)協(xié)商談判，首先雙方應(yīng)明確談判內(nèi)容、談判人員、談判程序和方式；接著在談判期間，雙方應(yīng)分別闡述各自的觀點(diǎn)和依據(jù)，并在每輪談判結(jié)束后簽署談判備忘錄記錄雙方已達(dá)成一致的意見(jiàn)；最終雙方根據(jù)多輪談判達(dá)成的所有一致意見(jiàn)修訂項(xiàng)目合同，或者簽署補(bǔ)充合同，作為項(xiàng)目后續(xù)履行的依據(jù)。

上述案例中自來(lái)水公司充分利用專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)和智慧、遵守規(guī)則、堅(jiān)持理性的做法值得廣泛借鑒。當(dāng)然，若在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)就引入專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司協(xié)助規(guī)范運(yùn)作可有效避免項(xiàng)目后續(xù)的實(shí)施困境。