自2002年原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》以來，市政公用行業(yè)進行了一些市場化PPP（公私合作制）項目的實踐，對推動經(jīng)濟的高速發(fā)展起到了重要的支撐作用。從國內(nèi)項目的實施效果看，大多數(shù)項目取得了較好的經(jīng)濟和社會效益，但也有不少在執(zhí)行過程中暴露出問題，其中既有前期運作不規(guī)范、法律文本不嚴謹?shù)仍�，也有法�?guī)政策變化、經(jīng)營條件變化等因素的影響。對此，各地采取了相關(guān)對策和措施，但效果不一。極少數(shù)項目出現(xiàn)了較大爭議，參與方不得不“對簿公堂”，導(dǎo)致項目提前終止。如被業(yè)內(nèi)外普遍關(guān)注的東北某特許經(jīng)營項目鬧上了法庭，對當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境造成了極大破壞，甚至對該地區(qū)乃至整個水務(wù)行業(yè)造成了不良影響。
失敗的PPP項目對行業(yè)和管理層信心的負面影響很大，致使2008年以后的市場化項目大幅減少。而在今年“兩會”上，李克強總理在政府工作報告中提出，要制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法、制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法，為民間資本提供大顯身手的舞臺。中央對PPP進行明確定位并啟動PPP立法工作，可以說，PPP的春天已經(jīng)到來。
對城市建設(shè)的參與各方來說，在當(dāng)前來之不易的機會面前，為了讓PPP能夠真正地發(fā)揮其預(yù)期作用，保障PPP的規(guī)范運作，少走彎路，就應(yīng)該充分借鑒和吸收過去項目的經(jīng)驗、教訓(xùn)，完善相關(guān)法規(guī)和政策，這樣才能為PPP改革的深入奠定基礎(chǔ)。
筆者所屬公司多年來為國內(nèi)的PPP項目提供咨詢服務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施和城市開發(fā)領(lǐng)域給各地政府擔(dān)任顧問。筆者將借曾經(jīng)參與的某省會城市自來水合作后評估項目，對失敗的PPP項目如何走出困境提供一些借鑒經(jīng)驗。
2001年，某省會城市自來水總公司與一家外商投資人共同出資成立了兩家中外合作公司（雙方各持股50%），收購自來水總公司的兩個制水廠并負責(zé)經(jīng)營。合作公司與自來水總公司簽署《購買飲用水合同》，將生產(chǎn)的自來水售予自來水總公司。項目合作期為30年，期滿后，兩個制水廠的固定資產(chǎn)無償歸自來水總公司所有。
經(jīng)過幾年的合作和運行后，由于外部經(jīng)營條件的巨大變化，雙方連續(xù)3年無法正常合作。自來水公司向中外合作公司累計欠費超過6000萬元，合作項目難以按照原合同繼續(xù)實施，自來水總公司面臨著合作項目是終止還是繼續(xù)的巨大壓力。為此，該公司于2006年9月聘請筆者所屬公司對該項目進行全面的后評價，為解決項目問題提供咨詢支持。
筆者所屬公司通過翔實的調(diào)研，在掌握了大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并聽取多方意見的基礎(chǔ)上，客觀分析項目實施情況并完成了項目的后評價報告。報告內(nèi)容包括從法律和公平角度出發(fā)對項目協(xié)議的評估和項目執(zhí)行以來的財務(wù)情況測算評估，總結(jié)了原合同中不合理的商務(wù)法律條件，并測算出外商的實際回報水平明顯高于市場水平，每方面的評價意見和結(jié)論都有充分的數(shù)據(jù)和事實支撐，最后在此基礎(chǔ)上提出了協(xié)議修改和后續(xù)合作改進建議。
自來水總公司對評價報告討論后，認為報告事實清晰、分析到位、說服力強、建議合理，充分奠定了其與外商投資人談判的信心基礎(chǔ)，于是做出了“談判解決存在的問題為主，提前終止為備選方案”的決定。隨后在評價報告的指導(dǎo)下，筆者所屬公司協(xié)助自來水公司展開了與外商投資人的多輪談判，就評價報告中指出的相關(guān)事項和重要問題進行了逐一談判，雙方最終達成一致意見，大幅度降低了外方的回報水平，合同條款更趨公平合理，這更進一步驗證了后評價報告的結(jié)論。同時避免了“合作破裂，項目提前終止”這一雙方都不愿意見到局面的出現(xiàn)。
自來水公司將談判結(jié)果上報地方政府部門，受到管理層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。項目面臨的風(fēng)險和矛盾得到妥善解決，避免了雙方“對簿公堂”和給地方投資環(huán)境帶來負面影響的局面出現(xiàn)。筆者所屬公司根據(jù)談判結(jié)果相應(yīng)修訂了項目合同等法律文件，自來水公司和外商投資人據(jù)此簽署了項目合同的補充合同。至今，該合作項目實施正常。
因此，在PPP項目遇到困境時，首先想的應(yīng)該是如何妥善地解決問題，繼而能夠秉承“合作精神”繼續(xù)推動契約的履行。
由于出現(xiàn)問題的項目參與方很可能已經(jīng)陷入了僵局，因此聘請獨立的第三方咨詢機構(gòu)對項目進行后評估并提出解決方案不失為化解僵局的好手段。專業(yè)咨詢公司可以借助其豐富的項目經(jīng)驗，在充分遵循行業(yè)規(guī)則和國際慣例的基礎(chǔ)上，提出相對客觀的更易被合作雙方接受的解決方案。
此后，PPP雙方可以在上述解決方案的基礎(chǔ)上展開協(xié)商談判，首先雙方應(yīng)明確談判內(nèi)容、談判人員、談判程序和方式；接著在談判期間，雙方應(yīng)分別闡述各自的觀點和依據(jù)，并在每輪談判結(jié)束后簽署談判備忘錄記錄雙方已達成一致的意見；最終雙方根據(jù)多輪談判達成的所有一致意見修訂項目合同，或者簽署補充合同，作為項目后續(xù)履行的依據(jù)。
上述案例中自來水公司充分利用專業(yè)機構(gòu)經(jīng)驗和智慧、遵守規(guī)則、堅持理性的做法值得廣泛借鑒。當(dāng)然，若在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)就引入專業(yè)咨詢公司協(xié)助規(guī)范運作可有效避免項目后續(xù)的實施困境。
