文/和君咨詢高級(jí)咨詢師 叢偉
一、城鎮(zhèn)化帶來了什么？
（一）四大城市——土豪
2013年，上海、北京、廣州、深圳四個(gè)一線城市的賣地總收入超過5166億元，較2012年全年增長(zhǎng)159%，并超過了2011年和2012年土地出讓收入的總和。
全國(guó)前20名城市賣地收入超1.5萬億元，與上一年同期的9204億元相比，同比漲幅達(dá)63.69%。在20個(gè)城市中，深圳土地出讓金漲幅全國(guó)最高，昆明漲幅最低，但也超過10%。漲幅超過100%的城市，除了四大一線城市，還有杭州和珠海。賣地收入前20名的城市大都位于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。
賣地收入前20名的城市中，僅沈陽、大連和武漢三個(gè)城市地價(jià)與2012年相比有所下降。在賣地收入減少的3個(gè)城市中，武漢的跌幅最大，而在2012年，武漢賣地收入全國(guó)排第二。
上海土地出讓金收入超過2262億元，，日均近6.2億，在全國(guó)各省及直轄市排名第一。比2012年的991億元，漲幅高達(dá)128.28%，“土豪”當(dāng)之無愧。
北京土地出讓金近1822億元，創(chuàng)造歷史新高，同比2012年的648億元，上漲幅度達(dá)到了181.18%，其總和位列全國(guó)第二。
廣州土地出讓收入超615億元，同比增長(zhǎng)149.52%。這一年，廣州土地市場(chǎng)不僅刷新了全市單價(jià)最高地塊紀(jì)錄，還造就了8個(gè)區(qū)域單價(jià)最高地塊。
深圳雖然在土地收入的規(guī)模位列全國(guó)第15位，但地價(jià)漲幅最高，達(dá)330.88%。
人口規(guī)模快速擴(kuò)大，資源高度集中，必然導(dǎo)致特大城市土地等稀缺資源價(jià)格大幅上漲。
（二）北京——霾都+首堵
一位從外地到達(dá)首都機(jī)場(chǎng)的先生，看著灰蒙蒙的天，問他的朋友：“你說現(xiàn)在的天氣是霧還是霾？”他的朋友回答道：“這是晴天。”開車走在路上，他提醒他的朋友：“你的導(dǎo)航提示要左轉(zhuǎn)了。”他的朋友說：“我知道要左轉(zhuǎn)，我也能看得清路，可我就是看不清我的方向盤。”
現(xiàn)在的北京，堵車已經(jīng)分不清高峰期與非高峰期了，有人說：在北京，一天只堵一次車，就是從早上堵到晚上。要想不堵，就去擠地鐵。北京早高峰的地鐵，可能連“擠”的機(jī)會(huì)都沒有。因?yàn)椴糠志�路，可能一連幾趟車都不上去。上了車，不需要握把手，因?yàn)槿巳壕桶涯愎潭ㄗ×耍�，好不容易上去了，可能又下不來了，因�(yàn)槿颂�，�?dòng)不了。
超過2000萬常住人口，超過500萬輛機(jī)動(dòng)車，“霾都+首都”是必然的結(jié)果，北京在這方面的地位只會(huì)越來越牢固。
二、城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)
1978年～2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率上升了35.8個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升1.02個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化增速提升至每年1.34個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)我國(guó)要達(dá)到俄羅斯或美國(guó)的水平，城鎮(zhèn)化進(jìn)程可持續(xù)約20年（如圖1所示）。
圖1 1978年～2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率（%）
雖然1995年以來我國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，但與亞洲部分國(guó)家相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化率依然偏低（如圖2所示）。
圖2 2011年亞洲部分國(guó)家和地區(qū)城鎮(zhèn)化率
從圖2中可以看出，香港、澳門、新加坡因?yàn)閰^(qū)域面積小，城鎮(zhèn)化率達(dá)到100%；其次是日本和韓國(guó)，和約旦、以色列、科威特、卡塔爾、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋等中亞石油產(chǎn)業(yè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率都在80%以上。文萊、伊朗、伊拉克、蒙古的城鎮(zhèn)化率也明顯高于我國(guó)。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率略高于菲律賓和印度尼西亞，即使與經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的朝鮮相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率也存在9個(gè)百分點(diǎn)的差距。因此，從國(guó)家在全球的經(jīng)濟(jì)地位、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求、居民生活的角度來說，城鎮(zhèn)化是我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。
三、城鎮(zhèn)化建設(shè)的中央指導(dǎo)政策
2013年12月14日，中央城鎮(zhèn)化會(huì)議提出了六大任務(wù)。
第一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。要發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序。
第二，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。
第三，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。
第四，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，要一張藍(lán)圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極�？茖W(xué)設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度，盡快把每個(gè)城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。
第五，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平。城市建設(shè)水平是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設(shè)，要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，避免走彎路；要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中。要加強(qiáng)建筑質(zhì)量管理制度建設(shè)。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。
第六，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。要制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)要研究提出符合實(shí)際的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展意見。培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市。建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。
四、地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)問題
中國(guó)城鎮(zhèn)化率是53.7%，如果按戶籍人口計(jì)算，中國(guó)城鎮(zhèn)化率只有35%。先進(jìn)國(guó)家的城鎮(zhèn)化80%，這樣看起來我們有很大的發(fā)展空間。我國(guó)有13.5億人口，按這樣估算，我國(guó)還有4億人可以遷入城市。很多專家以此提出了中國(guó)城鎮(zhèn)化藍(lán)圖——4億人遷入城市，要購置固定資產(chǎn)，買房子。如果一個(gè)人出資10萬，城鎮(zhèn)化總額就可以達(dá)到40萬億，這將拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在這樣的指導(dǎo)思想下，地方政府做出了“建設(shè)建設(shè)再建設(shè)”的城鎮(zhèn)化行為。
2013年9月，發(fā)改委的研究報(bào)告顯示：對(duì)12個(gè)省，156個(gè)地級(jí)市統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，145個(gè)城市正在搞造城運(yùn)動(dòng)。其中，12個(gè)省會(huì)城市要建55個(gè)新城區(qū)，另外133個(gè)城市要建200個(gè)新城區(qū)。這145個(gè)地級(jí)市舊城區(qū)的平均面積是115平方公里，新城區(qū)平均是63.6平方公里。舊城區(qū)有很多低矮的樓房，甚至是平房，新城區(qū)大多是高樓大廈。所以新舊城區(qū)的承載人口是一樣的，各為7.1億。
從15歲到60歲的勞動(dòng)人口中，真正可勞動(dòng)的只有2.62億。其中38%住在城市的職工宿舍，33%住租住房，10%住在工地。真正買房的人口只有0.6%。也就是說，進(jìn)城的農(nóng)民工不需要住進(jìn)新城區(qū)，2.62億農(nóng)民工，家屬規(guī)模約為1.4億，家庭人口規(guī)模約為4億。以三四線城市房?jī)r(jià)計(jì)算，購房投入約為40萬億。按農(nóng)民工年收入2.7萬計(jì)算，如果儲(chǔ)蓄率是30%，需要20年以上才能買得起房子。
現(xiàn)在農(nóng)村戶籍人口8.8億，其中15歲到60歲為6.16億。其中一半是女性，婚后勞動(dòng)能力大打折扣。真正有效的勞動(dòng)力就是3.08億的男性農(nóng)民工。其中有三四千萬人留在農(nóng)村，從事零售、建筑等工作，其余2.62億農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)城了，因此未來不會(huì)有大批農(nóng)民工進(jìn)城了。所以，地方政府建造的可以容納7億人的新城造成資源的大量浪費(fèi)。
過度城鎮(zhèn)化，將會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)危機(jī)：第一，老齡化速度太快，2.62億的農(nóng)民工規(guī)模會(huì)不斷縮小。2012年與2011年相比，有效勞動(dòng)人口下降了345萬。第二，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。因?yàn)橛行趧?dòng)人口減少，遷入城市的人口中老弱婦孺數(shù)量和比例都在加大。根據(jù)社科院的統(tǒng)計(jì)，政府安置城鎮(zhèn)一個(gè)人的財(cái)政支出是2.6萬，包括社保、教育、保障房。僅以4億農(nóng)民工家庭人口計(jì)算，政府一次性投資是10.4萬億，沒有固定資產(chǎn)，沒有產(chǎn)出，完全是成本投入。而我國(guó)政府年財(cái)政收入只有10萬億，這將使各個(gè)城市財(cái)政不肯重負(fù)。因此，中央提出的以人為本的城鎮(zhèn)化思想才是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，提升農(nóng)村勞動(dòng)力，改善農(nóng)民生活才是正確的城鎮(zhèn)化途徑。
五、城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑探討
（一）分散大城市資源
北京歷史上有過6次《城市總體規(guī)劃》的大調(diào)整。1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《北京城市總體規(guī)劃（1991年-2010年）》提前6年宣告作廢。2004年，北京市編制《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》。提出，到2020年，北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬人左右，年均增長(zhǎng)率控制在1.4%，其中戶籍人口1350萬人左右，居住半年以上外來人口將占到450萬人左右。
規(guī)劃實(shí)施10年后的北京，1800萬人口規(guī)模早已被突破，常住人口已達(dá)2069.3萬人，而人口過快增長(zhǎng)帶來的交通壓力、環(huán)境壓力和生活成本壓力劇增，“逃離北京”的口號(hào)開始流行。
新的北京城市總體規(guī)劃即將推出，不再只是北京的規(guī)劃，而升級(jí)成為了京津冀區(qū)域性的規(guī)劃，要把非首都核心職能的產(chǎn)業(yè)盡可能疏解到周邊城市。北京周邊城市分為直轄市、大體量城市、節(jié)點(diǎn)城市三個(gè)級(jí)別，建成具有城市競(jìng)爭(zhēng)力的“城市群”。與長(zhǎng)三角與珠三角已經(jīng)形成穩(wěn)定的城市群不同，圍繞北京的功能相互銜接、匹配、分擔(dān)的“城市群”，目前只停留在規(guī)劃中。保定、廊坊、承德、唐山這些城市人口規(guī)模上都不算小，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和長(zhǎng)三角、珠三角的同等規(guī)模城市相差較遠(yuǎn)。
北京聚集著大量的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源，由此聚集了大量精英人才。聚集產(chǎn)生需求，精英群體帶來大量的服務(wù)業(yè)人群，服務(wù)業(yè)人群的生活需求又吸引來了大量的低端產(chǎn)業(yè)。要控制人口，不能簡(jiǎn)單地疏散低端產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)該把造成聚集的源頭分解一部分。政治職能分解難度較大，但經(jīng)濟(jì)職能分解相對(duì)容易，比如一些央企總部可以遷到其他城市去。在歐美，很多跨國(guó)企業(yè)的總部位于小城市，不僅可以減輕大城市的人口壓力，也可以解決小城市的人口就業(yè)問題。
大型企業(yè)搬遷并不僅僅是生產(chǎn)或辦公地點(diǎn)地理位置轉(zhuǎn)移的問題，而是一個(gè)系統(tǒng)的工程。離開熟悉城市，跟著公司搬去往陌生的城市，對(duì)于企業(yè)的員工是較大的問題。另外，從北京搬往教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施較差的城市，也必將遭遇來自企業(yè)內(nèi)部的阻力。因此，首鋼搬遷用了5年，三一集團(tuán)總部從長(zhǎng)沙向北京搬遷也未實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。因此，緩解超大城市人口壓力不能僅靠行政命令，首要工作是做好目標(biāo)遷入城市的教育、醫(yī)療、服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過人口自然聚集解決問題。
（二）改善農(nóng)寸居住生活條件
新城鎮(zhèn)規(guī)劃還把包括城鄉(xiāng)接合部在內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)全部統(tǒng)籌考慮，變成“城鄉(xiāng)規(guī)劃”。城鎮(zhèn)化，不一定要將農(nóng)民的居住地從農(nóng)村搬到城市，改善農(nóng)村的居住生活條件，使農(nóng)民擺脫土地的束縛，也可以達(dá)到城鎮(zhèn)化的結(jié)果。
在改善農(nóng)村居住生活條件方面，部分區(qū)域已經(jīng)取得了顯著的效果。以山東淄博房鎮(zhèn)鎮(zhèn)為例，通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮出了土地的最大效益，實(shí)現(xiàn)了承租者與農(nóng)戶雙贏，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民從土地中解放出來，收入渠道增多了，實(shí)現(xiàn)“三薪”：第一，土地流出農(nóng)戶獲得固定的流轉(zhuǎn)費(fèi)；第二，鎮(zhèn)政府利用農(nóng)業(yè)園區(qū)就地培訓(xùn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力，引導(dǎo)剩余勞動(dòng)力到園區(qū)或勞務(wù)市場(chǎng)打工；第三，失地農(nóng)民獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)金。村民們把土地流轉(zhuǎn)給投資“森林圍城”及生態(tài)園建設(shè)的單位和個(gè)人，又可以在園區(qū)內(nèi)打工，是房鎮(zhèn)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)縮影。未來，房鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府按照“中高檔為主，喬灌木結(jié)合，生態(tài)效益最大化”的要求，引導(dǎo)種植高檔次、高品位苗木、花卉，形成規(guī)�；N植基地，加快園區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐，打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
六、結(jié)語
城鎮(zhèn)化的方向應(yīng)該“堅(jiān)持堅(jiān)持再堅(jiān)持”，但城鎮(zhèn)化的路徑需要探討和謹(jǐn)慎選擇。
城鎮(zhèn)化絕不是依靠行政命令將農(nóng)村人口遷入城市，更不是借城鎮(zhèn)化之名實(shí)行土地強(qiáng)制征用和房屋強(qiáng)拆，城鎮(zhèn)化也不是耗費(fèi)巨額資金和大量公共資源打造大型城市和超大型城市。
人性的城鎮(zhèn)化，是利用合理的資源分配，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)差別；城鄉(xiāng)差別縮小以后，進(jìn)一步分散超大城市的經(jīng)濟(jì)資源，達(dá)到人口分流的目的，讓更多的中小城市發(fā)展起來，從而實(shí)現(xiàn)“面城鎮(zhèn)化”，而不是“點(diǎn)城鎮(zhèn)化”。（轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處 和君咨詢）
