“環(huán)保部真正、最大的權力是環(huán)評。因為項目環(huán)評這關過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”國家環(huán)保局(環(huán)保部前身)第一任局長、被譽為中國環(huán)保事業(yè)的開創(chuàng)者和奠基人之一的曲格平曾經(jīng)這樣表示。
3月5日，環(huán)保部印發(fā)《關于進一步加強環(huán)境影響評價機構管理的意見》。環(huán)評，這一多年來被高度關注的社會經(jīng)濟話題，再次成為焦點。
環(huán)評，全稱“環(huán)境影響評價”，是指由專業(yè)機構對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，以及進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。簡而言之，就是分析項目建成投產(chǎn)后可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，并提出防止的對策和措施。
因此，環(huán)評是從源頭上預防和減輕環(huán)境污染的“閥門”。
在目前，雖然我國已有相對完整的環(huán)評機制，但這個“閥門”卻因為種種原因仍未關緊，將污染扼殺在萌芽狀態(tài)的設想目標也就并未完全實現(xiàn)。
近年來，如京沈高鐵、杭州千島湖飲水工程等因環(huán)評經(jīng)不起檢驗而被耽擱甚至擱置的重大項目屢見不鮮。這些被質(zhì)疑的項目，要么是環(huán)評根本沒通過審批，拿著路條便上馬；要么是環(huán)評報告內(nèi)容簡單粗糙，關鍵問題或一筆帶過，或根本不提；要么是環(huán)評報告本身無懈可擊，但與項目實情況相差萬里……
在參與環(huán)評的整個“鏈條”中，建設單位、政府部門、環(huán)評機構均遭到質(zhì)疑，其中，對環(huán)評機構不作為、亂作為的批評尤為集中。
2009年，國家環(huán)境保護部年度抽查結果顯示，出現(xiàn)質(zhì)量或管理問題的環(huán)評機構比例高達40%。2012—2013年，國家環(huán)境保護部對上百家存在問題的環(huán)評機構提出了取消資質(zhì)、限期整改、縮減評價范圍、通報批評、內(nèi)部整改等處理，被處分的環(huán)評機構不乏中國環(huán)境科學研究院、北京大學等“大牌”環(huán)評單位。
環(huán)評問題層出不窮，環(huán)評行業(yè)到底錯在哪兒？
面對錯綜復雜的環(huán)評亂象，通過行業(yè)描述和專家解讀，我們嘗試解開一個謎題：五類機構、兩種代理關系所形成的正常產(chǎn)業(yè)鏈，為何滋生出一條灰色利益鏈。
建設單位—環(huán)評機構—審批部門—評估單位—政府部門：
正常產(chǎn)業(yè)鏈滋生的灰色利益鏈
今年3月5日，作為我國“四縱四橫”客運專線網(wǎng)的京沈高鐵終于動工了。這個項目早在2009年2月就已經(jīng)獲得國家發(fā)改委批復，原計劃在當年6月就開工建設。
但是，由于擔心電磁輻射和噪聲污染，京沈高鐵北京段沿線居民一直在維權抗議原來的線路設計——據(jù)公開報道，京沈高鐵走線最初的設計方案中，受環(huán)境影響的小區(qū)多達 34個，最近的樓房距鐵路20多米，稍微遠一些的100米，涉及人口十多萬。
因為公眾不同意，京沈高鐵的環(huán)評報告修改多次，至第四次公告后，終于在2013年12月獲得批復。
據(jù)國家發(fā)改委批準的可行性研究報告顯示，該項目投資估算總額達1245億元，比5年前增加了545億元。
因環(huán)評受阻的項目不只京沈高鐵。2012年，為解決杭州市缺水問題的“千島湖引水工程”，遭到建德、桐廬、富陽地區(qū)的反對，這幾座城市在千島湖所在的新安江沿線，生活在那里的人們擔心引水工程會給當?shù)厣鷳B(tài)帶來毀滅性的破壞。項目因此在爭執(zhí)中擱置。
今年3月12日，改稱為“杭州第二水源千島湖配水工程”的項目進入第一次環(huán)評公示期，項目投資從200多億元變成98億元。工程是否能如期建設，還要看環(huán)評報告是否經(jīng)得起檢驗。
不真實、不嚴謹?shù)沫h(huán)評將造成成本增加和時間浪費。如果這樣的報告通過，最為嚴重的情況，可能會釀成重大的環(huán)境污染或安全事故。
因此，近年來，國家環(huán)保部加大了對環(huán)評機構執(zhí)法檢查的力度。
2010年，環(huán)保部公布了2009年度環(huán)評機構抽查結果：20個省(自治區(qū))的75家環(huán)評機構中，30家機構出現(xiàn)質(zhì)量或管理問題，不合格比例高達40%。
2012年6月—10月，環(huán)保部對全國501家環(huán)評機構進行現(xiàn)場抽查，對存在問題的88家環(huán)評機構進行處理。其中，被責令進行內(nèi)部整改的54家環(huán)評機構中，不乏中國環(huán)境科學研究院、北京大學等“大牌”環(huán)評單位。
2013年11月，環(huán)保部對存在違法行為的34家環(huán)評機構分別予以處分。青島大學、蘇州高新區(qū)蘇新環(huán)境科研技術中心等8家環(huán)評機構被取消資質(zhì)，北京大學則再次被要求限期整改。
今年2月，環(huán)保部再次宣布取消7家問題比較多的環(huán)評機構的環(huán)評資質(zhì)。
環(huán)保部措施從一定程度上整肅了整個環(huán)評機構的市場。據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)顯示，2012年至今，全國環(huán)評機構的數(shù)量不增反降。然而，環(huán)評機構在環(huán)評質(zhì)量審核體系不健全、內(nèi)部管理制度執(zhí)行不到位、環(huán)評專職技術人員管理不符合要求、環(huán)評文件編制質(zhì)量較差等問題始終存在，有的機構甚至“屢教不改”。
事實上，環(huán)評機構只是其中的一環(huán)。
環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明2013年8月出版的《從頭越——國家環(huán)境保護管理體制頂層設計探索》中分析認為，因為環(huán)評委托代理關系本身存在一些缺陷，導致出現(xiàn)了環(huán)評經(jīng)費受制于建設單位、環(huán)評機構站在建設單位角度亂評價、環(huán)評機構本身與建設單位屬于同一系統(tǒng)、有的地方環(huán)保部門為建設單位指定環(huán)評單位從中牟利、行政干預環(huán)評審批等問題大量出現(xiàn)。
環(huán)評如何“走過場”
鄺森(化名)，某化工企業(yè)的總經(jīng)理助理，一直忙著準備公司新上項目材料，最近在環(huán)評審批時卡了殼。公司委托當?shù)匾患噎h(huán)境管理咨詢公司撰寫環(huán)評報告，對方對新項目的廢氣處理裝置能否使排放達到國家標準表示質(zhì)疑。
鄺森清楚，老板投資這個項目是因為目前市場正火熱，希望趕緊上馬，最好兩年收回投資，三年盈利，五年翻番——要是嚴格按照環(huán)保要求配備減排設施，這個構想基本要變成泡影。
為了報告順利出爐，鄺森對咨詢公司投其所好，吃吃喝喝之外，還向?qū)Ψ綀F隊的每個人都“意思”了一下，“乙方”也就沒刁難，環(huán)評報告書寫得光鮮漂亮，看不出什么毛病。其實，就算鄺森不公關，咨詢公司也不會一直為難他們——因為咨詢公司本來就與鄺森所在公司即建設公司簽了商業(yè)合作，建設公司要為此支付環(huán)評費用。
但沒想到，掩飾過的環(huán)評報告表，在送市環(huán)保局環(huán)評科審批時被評估單位(評估單位是審批機關設立的賦有行政職能的工作機構)發(fā)現(xiàn)了漏洞，被要求重新設計廢氣處理方案。
鄺森面臨的選擇有兩個：要么請老板拿錢改設備，要么請審批部門高抬貴手放條路。在他看來，后者更好操作一些——公司上一個項目上馬前，他就是這么干的。
其實，審批過關這件事通常由環(huán)評機構來幫忙搞定，但鄺森所屬公司請的這家環(huán)評機構報價已經(jīng)很優(yōu)惠了，所以審批通關的公關只能自己解決。
北京市民擔心京沈高鐵噪音輻射危害健康，抗議環(huán)評造假
環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經(jīng)濟周刊》介紹，我國環(huán)境影響評價主要涉及4個部門：建設單位、環(huán)評機構、評估單位和審批部門。當前，環(huán)評的基本程序是，建設單位委托環(huán)評機構進行環(huán)境影響評價，然后將環(huán)評文件報送環(huán)評審批部門，后者則委托評估單位進行技術評估，最后將環(huán)評批文函復建設單位。
而在環(huán)評流程里，鄺森遇到的情況非常典型：一方面，本應處在第三方位置的環(huán)評機構，為了向客戶提供“滿意服務”，撰寫的環(huán)評報告并不真實；另一方面，負責“擰緊閥門”的審批部門，也會因為個人徇私大開綠燈。
審批“潛規(guī)則”
對此，環(huán)評機構也很無奈，說到底，他們只是“拿人錢財，替人消災”。他們會寫好話，但也會把真實的意見告訴對方，改不改看對方。河北省石家莊市某環(huán)評機構環(huán)評師張玉婷告訴《中國經(jīng)濟周刊》：“碰到這類情況，有的環(huán)評機構可以給做，但這是硬傷，評也是‘硬評’。想通過審批項目，建設單位必須要承受可能出現(xiàn)的危險，要想清楚自己能不能承受這個代價。但作為環(huán)評工作者，我們一定要把問題說出來，從技術上提出意見。”
有業(yè)內(nèi)人士指出，環(huán)評機構與建設單位之間是一種不太負責任的“逐利關系”，還比較簡單；而與審批部門、評估單位之間的關系則要面臨諸多“潛規(guī)則”，復雜得多。
陸凱(化名)是西南某城市一家環(huán)保技術公司的總經(jīng)理，公司屬于環(huán)評機構，擁有乙級環(huán)評資質(zhì)，業(yè)務范圍涵蓋化工石化醫(yī)藥、冶金機電、社會區(qū)域、交通運輸幾個領域。陸凱從2001年就進入環(huán)評機構，在他眼中，環(huán)評行業(yè)“市場混亂，審批黑暗，不好混”。
任何建設項目都需要環(huán)評手續(xù)，環(huán)評機構面臨的市場可謂廣闊——全國才1000多家環(huán)評機構，而陸凱所在的工業(yè)城市每年新上大小項目就幾十上百家。在外人看來，陸凱肯定賺得盆滿缽滿。但他說，根本不是那么回事兒。
委托代理關系
2002年通過的《環(huán)境影響評價法》(下稱“《環(huán)評法》”)規(guī)定，任何單位和個人不得為建設單位指定環(huán)評機構，應該由建設單位按照實際需要自主選擇。
從制度設計上，環(huán)評是按照市場經(jīng)濟要求運行的。但一些客戶卻是環(huán)保局的“權力人員”介紹來找陸凱的，當然不是白白介紹，他需要給介紹人回扣。
并且，因為是主管部門介紹，價格上，陸凱也得做出讓步。根據(jù)2002年《關于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費有關問題的通知》，估算投資額3000萬元以下的項目編制環(huán)境影響報告書(含大綱)費用在 5萬~6萬元；編制環(huán)境影響報告表 1萬~2萬元。3000萬~2億元的項目費用在6萬~15萬元；編制環(huán)境影響報告表 2萬~4萬。2億~10億元的項目則在15萬~35萬元；編制環(huán)境影響報告表 4萬~7萬元。
陸凱的業(yè)務多在15萬元之下的范圍，砍價之后，再給點兒回扣，已經(jīng)所剩不多。
接這樣的項目好處是審批時容易過關，即便環(huán)評報告表或報告書偶有瑕疵，介紹人也自然會幫忙。所以，這樣的單子雖然令陸凱不爽他也得接。但如果是自己找的客戶，在做環(huán)評時就要花費更多心力，因為環(huán)評報告到了審批部門“看不慣就卡，找借口拖”，這時候他就得走鄺森的路線去打點一下。
“客戶找你做環(huán)評，項目真正會對環(huán)境產(chǎn)生什么樣的影響是次要的，關鍵是環(huán)評報告得在審批時一次過。”作為乙方，陸凱想拿到錢，就得讓客戶滿意，托關系、花銀子也是他熟練操作的“潛規(guī)則”。
陸凱向《中國經(jīng)濟周刊》表示，他的境遇在環(huán)評行業(yè)中一點兒都不稀奇，很多同行都這么干。
鄺森和陸凱的行為明顯地違背了《環(huán)評法》。但在專家看來，這個法的薄弱之處太多，最大的問題就是處罰力度太小，違法成本太低：最高罰款20萬元的處罰對一個投資幾十億的項目簡直是九牛一毛。
因此，在今年全國兩會上，全國人大代表、中國工程院院士、中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員王如松建議修改《環(huán)評法》，在項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的基礎上增加對國家、部門和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實施戰(zhàn)略環(huán)評，落實環(huán)評結果執(zhí)行的監(jiān)督和管理制度，明確環(huán)評人員和決策者對環(huán)評結果和環(huán)境決策影響的終身負責制。
資料圖
“灰色”委托代理關系影響公正
任景明把鄺森和陸凱這樣的現(xiàn)象歸結為“委托代理關系失范”，他認為，這是影響環(huán)評公正的原因之一。
環(huán)評一般涉及兩種委托代理關系：建設單位—環(huán)評機構、審批部門—評估單位。
“現(xiàn)在的委托關系是業(yè)主委托環(huán)評機構做環(huán)評報告，這個法理不順。原因在于，拿人錢財，替人消災，現(xiàn)在很多企業(yè)要求機構編環(huán)評報告，前提條件是保證過，不過就別接。”任景明說，“結果，很多環(huán)評機構答應之后接到項目，先拿一半錢，然后開始做報告，后面審批能過，錢就可以全收回來，不能過另一半錢也要不到了。”
全國人大代表、香港立法委員會議員蔡素玉認為：項目發(fā)起人請環(huán)評機構做環(huán)評，會使整個環(huán)評工作的公正性、公信力大打折扣。“一般的環(huán)評工作起碼要做一年，這是最低的時間限度，如評估對環(huán)境、對鳥類的影響，一般都要做四季。但事實上，環(huán)境評估報告交給審批單位后，審批單位根本沒有時間，也沒有資源去審核這個評估是不是客觀，是不是正確。”
審批部門和評估單位的委托代理關系也存在問題。評估單位是受審批部門委托做技術評估的機構，應該獨立于審批部門之外，才能客觀評價一份環(huán)評報告是否有效。但現(xiàn)實中的評估中心卻是環(huán)保部門的下屬單位，如任景明所在的環(huán)境工程評估中心，實際上就算是環(huán)保部的下屬單位。環(huán)境評估因此成了下級受上級“委托”的工作，這樣就難免被審批部門的意志左右。
除了上述兩種關系，有時政府部門與建設單位之間、政府部門與環(huán)評機構之間也存在一種或明或暗的委托代理關系。當存在第三種委托代理關系時，政府干預環(huán)評審批的現(xiàn)象就比較突出了，更同樣影響環(huán)評公正。
“所有環(huán)保局長的帽子都在市長下面管著，如果你是環(huán)保局長，市長給你打招呼了，你不買賬，可能嗎？”任景明說，如果有級別很高的領導對某個重大項目特別關照，干預環(huán)評審批，環(huán)保部門是沒辦法的。
另外一種情形是，當下的環(huán)評機構既有企業(yè)又有事業(yè)單位，它們中的一部分是環(huán)保部門的下屬單位，在環(huán)保部門，下屬單位的環(huán)評報告往往更容易通過審批。此外，在水利、交通、石油、石化、電力等行業(yè)主管部門和一些高校下屬的環(huán)評機構，也都壟斷了各自的環(huán)評市場，很多項目基本上不出它們的口，這也背離了環(huán)評市場化的目標。
以上這幾層關系錯綜復雜，就形成了整個環(huán)評的“潛規(guī)則”：在一個看似統(tǒng)一、開放、自由的招標競標市場里，政府部門及其下設的審批部門、評估單位，與建設單位、環(huán)評機構之間或多或少、或明或暗地存在著聯(lián)系。有的聯(lián)系雖然合法合規(guī)，但制度設計存在缺陷，如建設單位與環(huán)評機構的委托代理關系；有的聯(lián)系則是由金錢、權力等“灰色關系”勾連起來的。
如何讓市長們不好再打招呼
蔡素玉和任景明都認為，解決委托代理關系失范的辦法是效仿歐洲，在項目建設單位和環(huán)評機構之間引入中立機構。以荷蘭的做法為例：環(huán)境評估的費用也是由項目發(fā)起人出，但費用要交給一個中立的單位，比如環(huán)保部門，或者由社會人士組成的中立機構，由這個機構負責聘請專業(yè)的顧問公司來做環(huán)境評價工作。這個公司在做環(huán)評時，是向政府機構或者中立機構負責，而不是向雇用他們的項目發(fā)起人負責，這樣做出來的環(huán)境評價報告會比較中立，沒有偏頗，公信力也會較強。
至于解決行政干預困擾，任景明告訴《中國經(jīng)濟周刊》，環(huán)保部在“科學評估，廉潔評估”的原則下，提出了一條“陽光評估”的原則，或許有效：讓環(huán)評過程中的信息更全面向社會公開，將客觀存在的問題擺出來，讓市長們不好再打招呼。
2013年11月，環(huán)保部印發(fā)了《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南(試行)》，將原來沒有明確需要公開的環(huán)評報告全本、審批部門受理情況、環(huán)評機構及人員信息等都列為信息公開內(nèi)容。
也是在2013年11月，環(huán)保部發(fā)布了《關于推進事業(yè)單位環(huán)境影響評價體制改革工作的通知》，要求加快環(huán)評機構與行政主管部門脫鉤，環(huán)評機構中的環(huán)保行政主管部門以及交通、水利、海洋等部門所屬事業(yè)單位和大專院校加快推進體制改革，其中環(huán)保部門下屬事業(yè)單位要在2015年底前完成體制改革。環(huán)保部要求，現(xiàn)有事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)評機構都要轉(zhuǎn)企。
然而，不管是設立中介機構，還是陽光評估、環(huán)評單位與主管部門脫鉤，都將是一個漫長的過程。以“脫鉤”為例，“盡管將來會脫鉤，也只是領導關系脫了，但是內(nèi)部的各種關系還有，中國是關系社會，有關系就能使上勁，有關系單位審批就更容易。”任景明認為，環(huán)評行業(yè)中的競爭無序、權力尋租等現(xiàn)象，其實是當下中國社會的縮影，除掉這些痼疾要寄望于整個政治經(jīng)濟制度從法律上真正完善起來。
今年3月5日，環(huán)保部印發(fā)《關于進一步加強環(huán)境影響評價機構管理的意見》，明確要求，各級環(huán)保行政主管部門不得為建設單位指定或向建設單位推薦環(huán)評機構；嚴禁地方各級環(huán)境保護行政主管部門以備案等方式設置準入條件，限制外埠環(huán)評機構在本地承接環(huán)評業(yè)務。
密集發(fā)布的文件，表達了環(huán)保部要把環(huán)評這個“閥門”擰緊的決心。
中國的環(huán)評理念并不落后
發(fā)達國家比我國早幾十年甚至近百年走上工業(yè)化道路，沒有應對大面積污染的預防機制和應對經(jīng)驗，所以只能先生病再找藥方。但中國不完全是這樣。
環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經(jīng)濟周刊》介紹，環(huán)評概念最早于1964年在加拿大召開的一個國際環(huán)境質(zhì)量評價會議上提出。1969年，美國《國家環(huán)境政策法》發(fā)布，要求所有的聯(lián)邦機構提交的議案、行動建議中，如果可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響，就必須提交相應的環(huán)境影響評價報告或文件，這是世界上第一次確認環(huán)評制度的法律。
中國1979年9月頒布《環(huán)境保護法(試行)》，確定了環(huán)境評價制度，1986年3月頒布的《建設項目環(huán)境保護管理辦法》則是真正的實施和推動文件，1989年12月頒布的現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定，建設項目的環(huán)評報告書獲環(huán)保部門批準后，項目設計書才能被批準。據(jù)任景明介紹，在美國之后的100多個建立環(huán)評制度的國家里，中國起步較早。
2002年通過的《環(huán)評法》對環(huán)境影響評價的程序、環(huán)評報告書的內(nèi)容、環(huán)評機構的資質(zhì)審核，乃至公眾參與、信息公開、法律責任等都做了明確的規(guī)定。
此后，原國家環(huán)�？偩帧F(xiàn)在的環(huán)保部先后對建設項目環(huán)評資質(zhì)、環(huán)評工程師職業(yè)資格都發(fā)布了詳盡、系統(tǒng)的文件。
國家發(fā)改委2004年發(fā)布的《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》中明文規(guī)定，項目申報單位在向項目核準機關報送申請報告時，需附送環(huán)境保護行政主管部門出具的環(huán)境影響評價文件的審批意見。
“可以說，2000年以來，我們國家的環(huán)評事業(yè)逐步建立了完善的體系，特別是在建設項目環(huán)評這一塊兒，沒有環(huán)評就不能立項，企業(yè)從認識到行動上都已經(jīng)適應了這樣的程序。”環(huán)保部一位不愿透露姓名的工作人員在電話中告訴《中國經(jīng)濟周刊》，即使是老企業(yè)在初建時沒有進行環(huán)評，也多在后來補辦了手續(xù)。
任景明對環(huán)評制度本身也表示肯定：如果沒有環(huán)境影響評價制度，我國當前的資源、環(huán)境形勢還要嚴峻得多。
環(huán)評機構分“甲乙”
甲級機構的資質(zhì)高于乙級機構，可以在資質(zhì)證書規(guī)定的評價范圍之內(nèi)，承擔各種級別的環(huán)評報告的編制工作，而乙級機構只能編制省級以下環(huán)境保護行政主管部門負責審批的環(huán)評報告。
