經(jīng)驗(yàn)告訴我們，普遍存在的問題，很可能是制度出了問題；反復(fù)出現(xiàn)、長(zhǎng)期得不到解決的問題，有必要從機(jī)制上找找原因。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)就遇到了這樣的問題。
人們經(jīng)常會(huì)問，環(huán)境監(jiān)管力度不斷加大，環(huán)保投入連年增加，社會(huì)參與不斷增強(qiáng)，為什么霧霾天氣不見好轉(zhuǎn)、環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻？改革不到位、體制不完善、機(jī)制不健全等深層次矛盾凸顯。
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。多位全國(guó)政協(xié)委員建議，盡快完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制。
生態(tài)文明建設(shè)合力為何難以形成？
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢曾撰文指出，生態(tài)文明建設(shè)是環(huán)境保護(hù)的靈魂和目標(biāo)指向，環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。然而，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的權(quán)威性和有效性不夠，難以對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)和整體部署，難以形成生態(tài)文明建設(shè)合力，迫切需要進(jìn)行改革。
經(jīng)過多年努力，我國(guó)已經(jīng)建立了不少生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的制度，但不系統(tǒng)、不完整。源頭上，沒有建立起有效防范的制度；過程中，沒有建立起嚴(yán)密監(jiān)管的制度；后果上，沒有建立起嚴(yán)厲的責(zé)任追究和賠償制度。
因此，需要從頂層設(shè)計(jì)入手，做好統(tǒng)籌管理，形成激勵(lì)與約束并舉的環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，探索走出一條環(huán)境保護(hù)新路。
全國(guó)政協(xié)委員、寧夏回族自治區(qū)政府副主席姚愛興接受記者采訪時(shí)表示，受“九龍治水”、體制不順、法制建設(shè)滯后等一系列矛盾制約，環(huán)保工作難度越來(lái)越大。
姚愛興指出，環(huán)境污染具體涉及到水、大氣、噪聲、土壤、放射性污染等，環(huán)境保護(hù)職能分散在發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、公安、國(guó)土、住建、交通、水利、農(nóng)牧、林業(yè)等多個(gè)部門。具體工作中，各部門之間協(xié)調(diào)難度很大，制約了環(huán)保工作的有效推進(jìn)。
“現(xiàn)有的環(huán)保管理體制，使得各級(jí)政府部門在環(huán)保管理中越位、缺位、不到位的現(xiàn)象大量存在，在有的領(lǐng)域還比較嚴(yán)重，導(dǎo)致環(huán)保管理體系不健全，政府部門權(quán)責(zé)不清，難以滿足環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。”姚愛興說。
全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站研究員溫香彩也表示，條塊分割是科層式管理體制的固有頑疾，在我國(guó)尤為突出。
溫香彩舉例說，水環(huán)境保護(hù)方面存在“九龍治水”現(xiàn)象，多部門職能交叉，體制不順，信息不共享，缺少參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策的手段，缺乏嚴(yán)格的統(tǒng)一管理，綜合協(xié)調(diào)能力不足。
“當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，霧霾、水污染、土壤污染等事件頻發(fā)，各方反映強(qiáng)烈。公眾殷切期待切實(shí)加大生態(tài)環(huán)保力度，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。”全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)武漢市委副主委、中國(guó)中部資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展中心副主任李長(zhǎng)安告訴記者。
李長(zhǎng)安解釋說，目前我國(guó)尚無(wú)某一區(qū)域、城市真正實(shí)現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)性突破，根本原因在于制度創(chuàng)新不夠，生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制改革的決心不夠，治標(biāo)不治本。
以事確權(quán)還是以權(quán)圈事？
近年來(lái)，環(huán)保部門在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制改革等方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，生態(tài)文明建設(shè)面臨的體制性障礙尚未得到根本改變，部門職能分散交叉較為突出，基層的環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，甚至還存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。
農(nóng)工黨中央提案建議，優(yōu)先啟動(dòng)環(huán)保大部門制改革，提高國(guó)家環(huán)境治理效能。
農(nóng)工黨中央提案指出，中共十八屆三中全會(huì)提出了“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”的改革思路，建議優(yōu)先從環(huán)保領(lǐng)域啟動(dòng)大部門制改革，解決政出多門、權(quán)責(zé)不一、效能低下等突出問題，著力構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的治理運(yùn)行機(jī)制，賦予國(guó)土資源和環(huán)保部門更多的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
農(nóng)工黨中央提案還建議，中央政府負(fù)責(zé)跨國(guó)界、跨地區(qū)、全流域生態(tài)環(huán)境治理，地方政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理，逐步推進(jìn)省以下環(huán)保部門垂直管理，權(quán)責(zé)一致，能效統(tǒng)一，以科學(xué)精準(zhǔn)的國(guó)家環(huán)保治理體系與能力建設(shè)，來(lái)提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理實(shí)效。
姚愛興也建議，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，整合分散在不同部門的職責(zé)分工，強(qiáng)化環(huán)保部門的職能權(quán)限 ，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性。
體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。體制改革的核心應(yīng)是提高事權(quán)的匹配性，強(qiáng)調(diào)“以事確權(quán)”，而非“以權(quán)圈事”，打破行政管理中事權(quán)不對(duì)等的條塊分割現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的有機(jī)整合。
溫香彩建議，加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制從條塊分割到有機(jī)整合轉(zhuǎn)變，實(shí)行大環(huán)保管理體制，將生態(tài)文明建設(shè)的宏觀管理權(quán)集中到一個(gè)或兩個(gè)部委，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保立法、行政、監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一與合理配置，達(dá)到權(quán)力間的有效制衡和流暢運(yùn)作。
她還建議，將有關(guān)自然資源管理部門整合在一起，行使統(tǒng)一的監(jiān)管和保護(hù)。
怎樣深挖體制機(jī)制建設(shè)潛力？
黨的十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
小智治事，大智立法。健全的體制機(jī)制，是推動(dòng)環(huán)保工作有效開展的重要保障。解決環(huán)境領(lǐng)域的一些根本矛盾，必須從完善制度上入手，這方面的潛力還很大。
溫香彩指出，環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管方面，應(yīng)努力做到“標(biāo)準(zhǔn)一把尺、執(zhí)法一幫人、處罰一張紙”。
她建議，將分散的部門執(zhí)法逐漸統(tǒng)一集中到一個(gè)部門，如環(huán)境監(jiān)察部門，以提高執(zhí)法效率和力度；國(guó)家層面應(yīng)強(qiáng)化幾大區(qū)域性督查中心的執(zhí)法和監(jiān)察職能，改變目前“只督不察”的局面；省級(jí)層面應(yīng)探索實(shí)行執(zhí)法管理體制的垂直整合，以有效克服地方保護(hù)主義。
姚愛興表示，目前我國(guó)環(huán)保一級(jí)執(zhí)法管理網(wǎng)絡(luò)尚不健全，主要表現(xiàn)在不能充分整合各方面資源形成執(zhí)法合力，相互扯皮現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，常常是管得著的不知道，知道的管不著，缺位現(xiàn)象、盲點(diǎn)狀態(tài)還在較大范圍存在。
他建議，建立健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制：
——國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題；
——地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，監(jiān)督下一級(jí)人民政府的環(huán)保工作和重點(diǎn)單位的環(huán)境行為，并建立相應(yīng)的環(huán)保監(jiān)督機(jī)制；
——法人和其他組織負(fù)責(zé)解決所轄范圍有關(guān)的環(huán)境問題；
——建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，實(shí)行職業(yè)資格管理。
健全的法律法規(guī)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的根本保障。全國(guó)政協(xié)委員、上海市政協(xié)副主席、上海交通大學(xué)副校長(zhǎng)蔡威強(qiáng)調(diào)，應(yīng)在環(huán)保領(lǐng)域大力實(shí)施依法治國(guó)方略，努力解決環(huán)保領(lǐng)域無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。
蔡威希望，正在修訂中的《環(huán)境保護(hù)法》能發(fā)揮重典治污的作用，體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略部署，徹底扭轉(zhuǎn)“環(huán)境守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)狀，遏制環(huán)境違法行為高發(fā)易發(fā)態(tài)勢(shì)。
姚愛興建議，加強(qiáng)環(huán)保立法和現(xiàn)有法律的修訂，為理順環(huán)保體制和環(huán)境執(zhí)法保駕護(hù)航。我國(guó)當(dāng)前環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要，執(zhí)法難和立法不足并存。
根據(jù)姚愛興的建議，有必要建立從空氣污染防治、土壤污染防治、水體保護(hù)、海洋環(huán)境等環(huán)保法律體系，賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，授予環(huán)保部門限期治理的決定權(quán)，改變現(xiàn)階段環(huán)保部門“責(zé)任大、任務(wù)重、措施少、手段軟”的現(xiàn)狀。
姚愛興還建議，完善環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置，縣級(jí)以上地方人民政府加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，落實(shí)職能、編制和經(jīng)費(fèi)。
姚愛興說，地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但當(dāng)前基層環(huán)保工作的最大困難就是機(jī)構(gòu)薄弱、人少、事多，大多數(shù)地區(qū)的環(huán)保部門是上世紀(jì)90年代才從建設(shè)部門分離出來(lái)，人員編制多年未有變化。應(yīng)根據(jù)職能調(diào)整，在編制和經(jīng)費(fèi)上予以保障。
同時(shí)，還有多位委員建議健全污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善環(huán)境信息公布制度和舉報(bào)制度，完善污染物排放許可制，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究制度等。
