從2005年履新彼時環(huán)保總局局長，到2008年作為大部制改革后的國家環(huán)保部首任部長，周生賢擔(dān)綱中國環(huán)保主管部門的一把手已經(jīng)整整九年。他曾帶頭解決因吉林石化雙苯廠爆炸引起的松花江水體污染問題，曾掀起了一輪震驚業(yè)界的“環(huán)評風(fēng)暴”，也曾向華能和華電兩大電力巨頭開出歷史上最嚴(yán)厲的環(huán)評罰單。他曾被媒體稱為中國的“環(huán)保衛(wèi)士”。
近日，周生賢在《人民日報》上撰文，力推獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。這讓人直接聯(lián)系到此前曾被提及的“環(huán)保大部制”改革。周生賢的表態(tài)，不僅令長久以來存在于中國環(huán)保監(jiān)管中的機制弊端再次浮出水面，也引發(fā)了人們對于多個部門的環(huán)保相關(guān)職能可能并入環(huán)保部的大猜想。
煩惱1 部委間職能交叉 分散監(jiān)管力量
目前，我國的環(huán)保監(jiān)管工作并沒有完全納入環(huán)境保護機構(gòu)的管理，從中央到地方各級環(huán)保監(jiān)管工作仍處于國土環(huán)境、土壤污染歸國土部門管理；海洋環(huán)境由海洋部門管理；農(nóng)業(yè)環(huán)境由農(nóng)業(yè)部門管理；河流水域水質(zhì)、環(huán)境狀況由水利部門管理；林業(yè)環(huán)境由林業(yè)部門管理的狀態(tài)中。不可否認(rèn)，環(huán)保部因與各部門存在職能交叉，常常出現(xiàn)什么都要管但又什么都難插手管的局面。
2008年，我國進行大部制改革將環(huán)�？偩肿�?yōu)榄h(huán)保部后，國務(wù)院明確提出，環(huán)保部需肩負(fù)監(jiān)督管理環(huán)境污染防治的職責(zé)，落實到部門，主要由環(huán)境監(jiān)察局來履行，具體包括組織開展各種常規(guī)性或突擊性的專項檢查活動，查處環(huán)境違法行為，參與突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置等。
“但實際上，從現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制看，政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問題明顯存在，影響行政效能，削弱監(jiān)管合力。”周生賢曾直言。
中國人民大學(xué)環(huán)境金融學(xué)院教授藍(lán)虹以水污染防治為例介紹稱，不僅水利部門和環(huán)保部門各自制定的水污染防治政策存在不統(tǒng)一的問題，實際管理中兩部門為避免重復(fù)監(jiān)管，也形成了“環(huán)保部門不下水、水利部門不上岸”的隱形規(guī)則。
煩惱2 地方政府“插手” 妨害決策監(jiān)管
除了部門間權(quán)力交叉外，部分地方政府與環(huán)保部門也在環(huán)保監(jiān)管上存在著利益博弈。為了不讓環(huán)保監(jiān)管力度因此被削弱，多年來，環(huán)保部門垂直管理是否可行一直是業(yè)內(nèi)討論的核心話題之一。在不少專家眼中，目前各地環(huán)保部門都屬于“依附型”部門，即在行政序列中，地方環(huán)保局往往只是當(dāng)?shù)卣囊粋�部門，其局長由本級政府任命并對本級政府負(fù)責(zé)，經(jīng)費開支列入本級政府財政預(yù)算。因為此種財權(quán)、人權(quán)與事權(quán)上的直接管轄，理論上環(huán)保局應(yīng)“獨享”的執(zhí)法權(quán)也被無形弱化。
在實踐中，地方的重要污染源主要就是當(dāng)?shù)氐母黝惼髽I(yè)，這些環(huán)境執(zhí)法的對象同時又是納稅的大戶，是解決當(dāng)?shù)卣蜆I(yè)壓力、增加財政收入的主要力量，因此，這些企業(yè)大都受到地方政府的保護。“如果地方政府仍然堅持以資源消耗和環(huán)境污染換取GDP增長的發(fā)展模式，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門也不得不服從這種發(fā)展思路。” 北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍坦言。
馬軍介紹，目前地方政府對環(huán)保的不當(dāng)干預(yù)行為大致可分為環(huán)境決策和環(huán)境管理兩方面。“要么為不符合環(huán)評要求或可能難以通過環(huán)評的企業(yè)或項目‘開綠燈’，要么在對企業(yè)進行處理、處罰時打開‘保護傘’。”這些都為中央和地方兩級環(huán)保部門的監(jiān)管造成了巨大障礙。
煩惱3 第三方機構(gòu)漏洞頻出
隨著企業(yè)、項目的環(huán)境影響對它們命運的決定作用越來越強，環(huán)評、監(jiān)測領(lǐng)域的第三方機構(gòu)已成為環(huán)境管理環(huán)節(jié)中不可忽視的力量。然而，由于企業(yè)與所雇第三方機構(gòu)存在利益關(guān)系，官方部門又無法全面負(fù)責(zé)每個項目的環(huán)評、全天候監(jiān)督企業(yè)排放情況，環(huán)評報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的現(xiàn)象始終難以杜絕。
日前，就有類似案例被媒體曝光。在河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局檢查過程中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)第三方負(fù)責(zé)運營的二氧化硫自動監(jiān)控設(shè)施，設(shè)置的量程竟然高達(dá)該類污染物排放最高標(biāo)準(zhǔn)的7倍多，數(shù)據(jù)根本難以被準(zhǔn)確監(jiān)控，設(shè)備無法測出企業(yè)污染物的實際排放濃度，企業(yè)排放是否達(dá)標(biāo)更無從判斷。去年，環(huán)保部更是向社會通報，北京大學(xué)、同濟大學(xué)等知名高等學(xué)府在內(nèi)的環(huán)評機構(gòu)存在報告作家等違法行為，被分別予以取消資質(zhì)、限期整改等處分。
煩惱4 排污許可制度進展緩慢
排污許可證制度是各國從源頭進行環(huán)境控制的主要措施。“排污許可證是法定的許可程序，排污者拿到許可證后才可以依法排污，同時許可證也是執(zhí)法監(jiān)督的一個基本依據(jù)。”中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示。
然而，我國的排污許可證制度實施了20多年至今仍在蹣跚起步。追根溯源，制度建設(shè)的不完善讓這張“證”的形式大于內(nèi)容。其實，早在2003年原國家環(huán)保總局就啟動了《排污許可證管理條例》立法工作，但在2009年推出征求意見稿之后卻戛然而止。柴發(fā)合坦言，我國并沒有把排污許可證制度當(dāng)做一個真正的核心制度來建立和執(zhí)行。“此前的《管理條例》草案把所有不同的介質(zhì)如水、大氣和固廢的排污許可證制度都綜合在了一起，但許可證制度設(shè)立的關(guān)鍵就在于要精細(xì)化管理，需要制定操作細(xì)節(jié)才能避免其變成形式主義。”柴發(fā)合介紹，在國外，大氣和水的許可證申請是完全分開的，而且國際上的趨勢也是縱向的按介質(zhì)管理，而我國則是橫向的綜合性管理，無異于把這道有力的“門檻”降低了許多。
煩惱5 法律授權(quán)有限 執(zhí)法力度參差不齊
如果說完善排污許可證制度是從源頭勒緊監(jiān)管的警戒線，那么加強執(zhí)法就是從末端確保監(jiān)管的效果。近幾年，面對社會上層出不窮的新老環(huán)境污染問題，公眾首先就會認(rèn)為是因為環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)，才令排污者有機可趁。
實際上，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，法律授權(quán)有限、政策法規(guī)缺乏可操作性等都是環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法力度不足的主要原因。馬軍告訴記者，環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法部門關(guān)停違法排污企業(yè)需要報請政府部門決定，無法查封扣押排污相關(guān)設(shè)施，不利于及時阻止違法排污行為、減少污染損害，而且，大多數(shù)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定較為原則性，缺乏可操作性，致使執(zhí)法依據(jù)不足或自由裁量部分過多。
另外，有知情人士透露，由于執(zhí)法監(jiān)管部門操作水平不高、日常運行經(jīng)費有限，有些地方依然存在“污水基本靠看、大氣基本靠聞、噪聲基本靠聽”的現(xiàn)象，如此的執(zhí)法力度讓環(huán)保監(jiān)管的最后一扇門也基本形同虛設(shè)。
新聞觀察
環(huán)保大部制是一劑苦口良藥？
對于完善環(huán)保監(jiān)管制度、解決周生賢的煩惱，整合職能為環(huán)保部擴權(quán)或許將是一劑良藥，卻也必定是苦口良藥。周生賢也表示，“實行獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”是需要通過環(huán)保部門有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量完成的。
“如果按照這一思路，未來國土部、林業(yè)局、水利部、海洋局等相關(guān)部門中與環(huán)境保護相關(guān)的職能要并入環(huán)保部的話，還是存在較大難度的。”藍(lán)虹稱，把各部門的環(huán)保監(jiān)管工作拿出來統(tǒng)一到環(huán)保部門，相當(dāng)于給各部門職能“瘦身”，而且，該部門其他工作很難完全擇清與監(jiān)管方面的關(guān)系，跨部門的合作又不如部門內(nèi)部容易。
良藥苦口利于病。雖然大部制整合過程中勢必面臨較大的困難，但不少專家都依然肯定環(huán)保制度這一改革方向。“只有環(huán)保部門權(quán)力足夠大的時候，環(huán)保監(jiān)管道路上的坎坷才更容易踏平。”藍(lán)虹認(rèn)為，目前可以將能夠理清的其他部門的監(jiān)管職能逐漸交予環(huán)保部，分歧較大的暫時放置，將環(huán)保部門擴權(quán)一步步地實施起來。
“不過，同時也要警惕權(quán)力過度集中之后可能產(chǎn)生的腐敗等問題。”有業(yè)內(nèi)人士提醒說。
