2013年12月31日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等五部委聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2013]2673號(hào)，以下簡稱《辦法》），原《農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》（發(fā)改投資[2007]1752號(hào)）同時(shí)廢止。
“不夠解渴，具體的措施還可以更詳盡些，更具操作性。”面對新版本的《辦法》，中國水利水電科學(xué)研究院水利所副所長楊繼富說。自2005年以來，這位56歲的農(nóng)村水利研究者為調(diào)研農(nóng)村飲水安全及人居水環(huán)境情況，跑遍了湖北、安徽、廣東、山東、河南、河北、天津、內(nèi)蒙古等地。
“對于農(nóng)村老百姓來說，第一是吃，第二是喝，飲水安全的重要性不言而喻。‘十二五’目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，重心就應(yīng)該是升級改造、配套完善，探尋可持續(xù)管理模式。” 楊繼富說。
從“飲水解困”到“飲水安全”的政策過渡，從2004年農(nóng)村集中供水工程受益人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?8%提升到2010年底的58%，中央及地方政府為保障農(nóng)村地區(qū)居民的飲水安全所做的努力可見一斑。
然而，不可忽視的是，農(nóng)村飲水安全工程存在“重建設(shè)、輕管理，重投入、輕體制，有機(jī)器、無機(jī)制”的弊病，這些頑疾無疑使國家民生工程的實(shí)施效果打了折扣。
形勢逼人
“2001年，沈丘縣就打了第一座深水井，深度有600米。”“淮海衛(wèi)士”霍岱珊回憶道。從上世紀(jì)90年代起，他的家鄉(xiāng)河南省沈丘縣便一直處在污水的包圍中。
作為淮河最大支系，沙潁河留給霍岱珊無數(shù)美好的回憶。然而，從十多年前開始，隨著沿河兩岸工廠的建立及污水超標(biāo)排放的加劇，沙潁河及周邊流域成了“癌癥村”的聚集地。
由于農(nóng)業(yè)灌溉、水網(wǎng)滲透等原因，地表被污染的河水通過干渠、支渠、毛渠等經(jīng)絡(luò)，滲入土地，流入村莊，灌注到坑塘內(nèi)，直至影響農(nóng)村的飲用水源。
“吃過這種水后，很多村莊出現(xiàn)了怪病，癌癥高發(fā)，連河里的魚都畸形了。” 霍岱珊說。
走遍淮河流域20多個(gè)縣，直覺告訴霍岱珊，“癌癥村”與水污染有著必然聯(lián)系。但由于缺乏系統(tǒng)科學(xué)的數(shù)據(jù)分析，他苦于沒有證據(jù)：“凡是劣五類水長期滯留的地方，就可能有癌癥村。照這辦法找，一找一個(gè)準(zhǔn)。”
多年后，他的感官判斷得到了國家專家組的證實(shí)。
2013年6月，中國疾病預(yù)防控制中心等機(jī)構(gòu)歷時(shí)8年研究，制作出版《淮河流域水環(huán)境與消化道腫瘤死亡圖集》，首次證實(shí)了癌癥高發(fā)與水污染的直接關(guān)系。
水污染問題早已引起高層重視，并多次啟動(dòng)了淮河治理，使水質(zhì)得到了一定的改善，但水污染造成的遺禍卻深入骨髓。
中國疾控中心原副主任楊功煥接受媒體采訪時(shí)曾說，淮河流域癌癥發(fā)病率回歸正常，至少還需10年。
事實(shí)上，除我國人口最密集的淮河流域外，其他地區(qū)的農(nóng)村飲水安全也面臨重重考驗(yàn)。“寧給一升米，不給半碗水”，“一遍枯，兩遍黃，三遍見閻王”等民間俗語，都在揭示長久以來農(nóng)村部分地區(qū)取水困難、有害礦物成分高、水污染嚴(yán)重等問題。
跑步前進(jìn)
“根據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，在發(fā)展中國家，80%的疾病是由于飲水不安全和惡劣衛(wèi)生條件造成的。我國以前叫農(nóng)村‘飲水解困’，2005年才開始叫‘飲水安全’。” 楊繼富介紹說。
面對日益加劇的農(nóng)村飲水安全問題，2005年以來，國家投入巨資在全國范圍內(nèi)實(shí)施了農(nóng)村飲水安全工程，著手解決農(nóng)村人口飲用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸蟲病區(qū)、微生物超標(biāo)等水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問題。
2004年，楊繼富所在的中國水科院參與了由水利部、原衛(wèi)生部牽頭的全國農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀調(diào)查。“這是第一次‘摸家底’。”評估結(jié)果顯示，到2004年底，全國農(nóng)村飲水不安全人口3.23億人，占當(dāng)時(shí)農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)9.43億的34%。農(nóng)村集中供水人口3.6億，分散供水人口5.8億。
“當(dāng)時(shí)，原則上沒有將已鋪設(shè)自來水的人口算入農(nóng)村飲水不安全范圍。”對于2004年統(tǒng)計(jì)數(shù)字的精準(zhǔn)度，楊繼富并不諱言。
這一觀點(diǎn)，得到了多位專家的認(rèn)同。實(shí)際上，到2004年底，全國農(nóng)村分散供水人口普遍存在飲水安全問題。而已經(jīng)實(shí)現(xiàn)集中供水的人口，由于絕大部分沒有水質(zhì)凈化措施，同樣存在不同程度的飲水安全問題。
梳理歷年政策不難發(fā)現(xiàn)，針對隱憂，國家規(guī)劃在逐漸修正，對納入需解決飲水安全問題的人口也在逐步追加。
2004年，水利部等部門編制了《2005-2006年農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程規(guī)劃》，規(guī)劃在兩年內(nèi)解決2120萬農(nóng)村人口的飲水安全問題。2006年8月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》，將2120萬人口范圍擴(kuò)大至1.6億。
楊繼富告訴《民生周刊》記者，從2005年到2010年，已累計(jì)解決了2.21億農(nóng)村居民的飲水安全問題。其中，“十一五”期間新建集中供水工程22.1萬處，新建分散供水工程66.1萬處。
2012年3月，國務(wù)院常務(wù)水利審議通過的《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》提出，“十二五”期間，將全面解決2.98億農(nóng)村人口和11.4萬所農(nóng)村學(xué)校的飲水安全問題，使全國農(nóng)村集中式供水人口比例提高到80%。
后續(xù)問題凸顯
“不是說一個(gè)工程建了，就合格了。”在看到成績的同時(shí)，楊繼富等多位專家也直言在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的困難和問題。
資料顯示，到2010年底，全國農(nóng)村集中供水達(dá)52萬處。由于大部分農(nóng)村供水工程規(guī)模小、供水成本高、水價(jià)不到位、專業(yè)管理人員缺乏，難以建立良性運(yùn)行機(jī)制，難于實(shí)現(xiàn)持續(xù)、有效、信息化的管理。
“其中，單村供水工程管理是最要不得的。對村管的情況，我一點(diǎn)信心都沒有，出了問題，連個(gè)責(zé)任主體都找不到。”令楊繼富印象深刻的是，許多農(nóng)村小規(guī)模供水工程只有一個(gè)人負(fù)責(zé)開關(guān)水泵，而配套設(shè)施、檢測儀器、人員等全部缺位。
與此同時(shí)，水源保護(hù)難度加大、各地水質(zhì)安全保障能力普遍較低，也成為阻礙農(nóng)村飲水安全工程難以持續(xù)運(yùn)行的主因。
“老百姓沒有這樣的意識(shí)，他們看著水干凈就覺得安全，但我們每天都在擔(dān)心啊。”淮河流域一位安徽籍鎮(zhèn)長對《民生周刊》記者表示。
據(jù)他介紹，該鎮(zhèn)共有三萬七千余人，分布在鎮(zhèn)中心及9個(gè)行政村中。鎮(zhèn)里共有兩個(gè)供水廠，其中一個(gè)供給鎮(zhèn)中心四千余居民，另外一個(gè)水廠給兩個(gè)半行政村供水，而其余七個(gè)半行政村仍然依靠地表水、深井等取水。“水廠的基層技術(shù)都不好，只是簡單地沉淀，談不上消不消毒，就輸出了。”
而在霍岱珊所在的沈丘縣，部分農(nóng)村飲水安全工程的運(yùn)轉(zhuǎn)情況也不樂觀。2005年，在中央及河南省財(cái)政資金的支持下，當(dāng)?shù)厮块T在該縣全境打了47眼深水井。
“這47眼井基本失敗了，水里氟超標(biāo)嚴(yán)重。大概運(yùn)行了3個(gè)月到半年就發(fā)現(xiàn)了水質(zhì)問題，儲(chǔ)存一天就變了顏色。” 霍岱珊說。
此外， 2010年3月國家審計(jì)署的一份公開報(bào)告--《103個(gè)縣農(nóng)村飲水安全工作審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示，審計(jì)調(diào)查的103個(gè)縣中，有83個(gè)縣不同程度地存在地方政府配套資金不到位的問題。2006年至2008年，上述83個(gè)縣計(jì)劃配套9.79億元，實(shí)際到位資金5.46億元，未到位資金4.33億元，到位率為56%。
被抽查的6907處集中式飲水安全工程中，僅衛(wèi)生部門2008年對其中22%的工程進(jìn)行過水質(zhì)檢測，很多集中式飲水安全工程運(yùn)行以來從未進(jìn)行過水質(zhì)檢測。
而審計(jì)抽查的1181處農(nóng)村飲水工程均未落實(shí)所有權(quán)，導(dǎo)致工程所有者不明確，權(quán)益維護(hù)受到影響，工程運(yùn)營前景堪憂。
“三分建，七分管”
2014年伊始，水利部部長陳雷指出，2013年解決了6343萬農(nóng)村人口的飲水安全問題，“2014年將繼續(xù)解決6000萬農(nóng)村人口飲水安全問題。”
在農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)“大跨越”的當(dāng)下，政府和學(xué)界越來越多地達(dá)成共識(shí)。如果忽視農(nóng)村飲水安全工程管理體制、運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，這項(xiàng)工程將難以持續(xù)，業(yè)內(nèi)早已有“三分在建，七分在管”的行業(yè)共識(shí)。
對比發(fā)改投資[2007]1752號(hào)和新的發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2013]2673號(hào)文件，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)自然資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員姜文來發(fā)現(xiàn)了其中的一些變化。
在他看來，新文件更主要的亮點(diǎn)是明確了在飲水安全方面中央和地方政府的責(zé)任，提出農(nóng)村飲水安全保障實(shí)行地方首長負(fù)責(zé)制度，地方政府對農(nóng)村飲水安全負(fù)總責(zé)任。
《民生周刊》記者注意到，在新《辦法》中，各項(xiàng)規(guī)定似乎更加詳實(shí)，如關(guān)于建后管理的闡述，5年間從80余字變成了五大項(xiàng)共千余字。
楊繼富認(rèn)為，新《辦法》并沒有配套的措施細(xì)則，如總則中提到“污染者付費(fèi)、破壞者恢復(fù)”的原則，在實(shí)踐中必然面臨具體規(guī)范缺失的壓力。
“以后的工作重點(diǎn)是要探尋可持續(xù)管理模式，要規(guī)范化管理。對目前的工程升級改造，對待建的工程，應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施。” 楊繼富建議。
2011年至2013年，受水利部農(nóng)水司委托，楊繼富帶隊(duì)對安徽、湖北、遼寧等地的農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目進(jìn)行飛行檢查，發(fā)現(xiàn)了部分地方政府的創(chuàng)新做法，一些地區(qū)早已踐行了新《辦法》中提及的“在不改變工程基本用途的前提下，農(nóng)村飲水安全工程可實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”等。
安徽省定遠(yuǎn)縣吸收社會(huì)資金入股，建立了縣農(nóng)村供水管理總站控股下的民營自主經(jīng)營模式；湖北省潛江市確定產(chǎn)權(quán)歸全體受益群眾集體所有，而水廠的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)對外拍賣，實(shí)行民營化經(jīng)營。
“這些模式都可以靈活運(yùn)用，效果不錯(cuò)。在縣級水務(wù)局下成立供水公司，只要政府抓住對水質(zhì)的監(jiān)督權(quán)就可以。” 楊繼富說。
采訪最后，楊繼富提醒：“實(shí)際上，農(nóng)村水利工作除了供水，還有排水工程等。在一個(gè)水循環(huán)的系統(tǒng)內(nèi)，供水、排水相互聯(lián)系，排水也影響著水源的質(zhì)量。這是我們應(yīng)該提前準(zhǔn)備的，不能再滯后了。”
