法學(xué)界普遍認(rèn)為，環(huán)境法是改革開(kāi)放以來(lái)最早啟動(dòng)和體系化的一部部門(mén)法。環(huán)境法的很多制度是國(guó)際借鑒和國(guó)內(nèi)創(chuàng)新的產(chǎn)物，不可謂不先進(jìn)，不可謂不實(shí)際，理應(yīng)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展中，發(fā)揮重要作用，既解決嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，也促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性發(fā)展。
事實(shí)證明，作用發(fā)揮了，但是在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、宏大的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域和快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度面前，環(huán)境法的總體作用在過(guò)去30多年卻并不是那么理想。
水系和近海水質(zhì)至今未得到根本改善，土壤污染威脅食品安全，大氣霧霾侵害國(guó)民健康，原因何在？
應(yīng)從環(huán)境法治的立法、執(zhí)法、司法、守法、法律參與和監(jiān)督幾個(gè)環(huán)節(jié)去尋找答案。總的來(lái)看，既有環(huán)境立法的制度設(shè)定和條款設(shè)計(jì)問(wèn)題，也有實(shí)施的問(wèn)題。
1979年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)并頒布了 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》。1989年12月26日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》公布并施行。
共6章，包括總則、環(huán)境監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害、法律責(zé)任和附則。
作用發(fā)揮緩慢
法律難以在短期內(nèi)解決經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題
經(jīng)濟(jì)本身的屬性是市場(chǎng)的，如果不加任何束縛，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是完全自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。如果國(guó)家權(quán)力完全剝奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自由性，用計(jì)劃來(lái)替代市場(chǎng)，那么經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)性就遭到扼殺，經(jīng)濟(jì)就變成完全沒(méi)有自由度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。
基于這一點(diǎn)，可以說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革，不是我們創(chuàng)造市場(chǎng)活力，而是給市場(chǎng)松綁，廢除無(wú)所不在的管制式規(guī)則，使?jié)撛诘氖袌?chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)規(guī)則，釋放市場(chǎng)本應(yīng)有的活力。
改革開(kāi)放30多年的歷史是給經(jīng)濟(jì)逐漸松綁，發(fā)揮其利潤(rùn)，創(chuàng)造本性與活力的歷史。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)松綁改革是成功的。我國(guó)用短短的30余年，就走過(guò)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑陌l(fā)展路程。
但是市場(chǎng)也是自私的，松綁后如不加以適當(dāng)引導(dǎo)和法律限制，產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，如侵害他人和社會(huì)利益的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也是驚人的。因此，需要給“野蠻”的市場(chǎng)附加必要的公法管制規(guī)則限制，使其發(fā)展規(guī)模、速度和方式理性化。
由于環(huán)境法律的實(shí)施涉及利益調(diào)整，難度很大，加上法治文化不足，要想短期內(nèi)發(fā)揮大作用，很難。打個(gè)比方，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，好比打開(kāi)了上游的大壩，水會(huì)因?yàn)閯?dòng)力的長(zhǎng)時(shí)間蓄積沿河流奔流而下，短時(shí)間就到達(dá)下游的目的地。而環(huán)境法律規(guī)則的遵守好比水由低處往高處流，如要到達(dá)上游的目的地，需要不斷的倒灌式積累，水位到達(dá)一定高度才行。
因此，想通過(guò)30多年的“應(yīng)對(duì)式”環(huán)境立法，解決30多年經(jīng)濟(jì)“傾瀉式”發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，是幾乎不可能的。
2000年4月29日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。
共7章，包括總則，大氣污染防治的監(jiān)督管理，防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染，防治機(jī)動(dòng)車(chē)船排放污染，防治廢氣、塵和惡臭污染，法律責(zé)任和附則。
法律規(guī)定滯后
歷史性環(huán)境債務(wù)越積越多，環(huán)境問(wèn)題得不到有效遏制
由發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到制定法律規(guī)則需要一個(gè)過(guò)程，往往現(xiàn)實(shí)問(wèn)題很?chē)?yán)重了，才開(kāi)始考慮立法問(wèn)題，因此立法的預(yù)見(jiàn)性不足。
滯后性是世界各國(guó)立法的通病，只是滯后程度不同罷了。
法不能脫離現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系，否則就會(huì)成為“一疊不值錢(qián)的廢紙”。環(huán)境立法應(yīng)該與我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展共進(jìn)步，同發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法的最終目的。
在現(xiàn)實(shí)中，一些學(xué)者和媒體對(duì)可能出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題很敏感，披露具有預(yù)見(jiàn)性。
但是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的預(yù)見(jiàn)要得到立法采納，變成立法規(guī)范的預(yù)見(jiàn)性，往往需要立法機(jī)關(guān)的可行性論證。
而可行性論證往往受到各方面的力量左右。在很多情況下，環(huán)境立法新問(wèn)題的預(yù)見(jiàn)性往往被利益集團(tuán)的強(qiáng)大力量所埋葬。
即使立了法，法律規(guī)則的實(shí)施往往受到與利益集團(tuán)有著千絲萬(wàn)縷關(guān)系的執(zhí)法者的選擇性或者漠視性對(duì)待，因此，環(huán)境法難以全部解決現(xiàn)行的環(huán)境問(wèn)題，不可避免地留下歷史債務(wù)。
但是如果環(huán)境法律規(guī)則的設(shè)計(jì)適當(dāng)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的歷史債務(wù)會(huì)得到后續(xù)的解決。
舊債沒(méi)有解決，快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還會(huì)不時(shí)催生新的環(huán)境體制和制度問(wèn)題，又需要新的立法予以解決，這時(shí)又需要環(huán)境法的立改廢，而立法是有周期的，往往難以及時(shí)響應(yīng)，就會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。
新的問(wèn)題和老的問(wèn)題疊加，像滾雪球一樣，越滾越大，環(huán)境污染和生態(tài)破壞就越難得到有效的遏制。
1989年3月，世界環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過(guò)了《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》，以防止危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移對(duì)人類(lèi)健康和生態(tài)環(huán)境造成災(zāi)難性的危害。
我國(guó)參與了該公約的起草和通過(guò)，并于1991年9月4日批準(zhǔn)加入該《公約》。1992年5月5日《公約》生效。
虛化條款過(guò)多
環(huán)境法的實(shí)在效應(yīng)總體不高，難以發(fā)揮應(yīng)有作用
環(huán)境法是環(huán)境法律規(guī)則的總稱(chēng)。法律規(guī)則須是能夠發(fā)揮實(shí)在作用的準(zhǔn)則，即能夠判斷行為是否合法以及如何評(píng)價(jià)并處理的準(zhǔn)則。
為了配合這些準(zhǔn)則發(fā)揮作用，環(huán)境立法除了闡述國(guó)家的政策和工作方針外，基本上都設(shè)置一些不帶法律后果的鼓勵(lì)性和限制性條款，如鼓勵(lì)干什么，支持干什么，引導(dǎo)干什么，限制干什么等，以營(yíng)造法治氛圍。
這些條款，很多環(huán)境法學(xué)者也將它們納入法律規(guī)則的范疇。但是，這些條款的數(shù)量不能過(guò)多。
如果鼓勵(lì)性和限制性條款過(guò)多，從表面看來(lái)，涵蓋面好像更廣一些，但是由于缺乏法律后果的支撐，這些規(guī)定在實(shí)實(shí)在在的利益面前就難以發(fā)揮有效作用，形同虛設(shè)，這樣會(huì)淡化環(huán)境法姓“法”的特點(diǎn)。
從實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境法的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定、促進(jìn)科技發(fā)展的規(guī)定、促進(jìn)公眾參與和監(jiān)督的規(guī)定，就是如此。
如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第7條：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)科學(xué)技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)和推廣，鼓勵(lì)開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)宣傳、教育、科學(xué)知識(shí)普及和國(guó)際合作。”第10條：“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品，減少?gòu)U物的產(chǎn)生量和排放量。”
類(lèi)似的虛化規(guī)定太多，不僅解決不了什么問(wèn)題，還對(duì)樹(shù)立國(guó)家環(huán)境立法的威信不利，因此飽受環(huán)境法學(xué)界的詬病。
法律是解決問(wèn)題的實(shí)在工具，虛化的條款設(shè)置過(guò)多是與法律的實(shí)在性原則相違背的，必須加以解決。
1999年12月25日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過(guò)了新版《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》。
共10章，包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理、防治陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害等。
利益疏導(dǎo)不夠
違法成本低于守法成本，環(huán)境法應(yīng)然作用的發(fā)揮打了折扣
法律是為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而制定的，法律的實(shí)施就是為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而調(diào)整某些方面的利益關(guān)系。
而我國(guó)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題，是市場(chǎng)越軌帶來(lái)的利益問(wèn)題。要破解利益問(wèn)題，往往比觸及靈魂還難。
因此，總的來(lái)說(shuō)，法律的實(shí)施具有被動(dòng)遵守和消極抵制兩個(gè)特點(diǎn)。
由被動(dòng)遵守到自覺(jué)遵守，由消極抵制到理性支持，既需要法律文化的培育，還需要法律的利益雙向調(diào)整，即對(duì)守法的利益支持和對(duì)違法的利益剝奪。
在環(huán)境法律體系的建設(shè)過(guò)程中，利益支持規(guī)則應(yīng)當(dāng)與利益剝奪規(guī)則的建設(shè)并重。但是，遺憾的是，前者并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。
如果單純地通過(guò)管制的剝奪性方法來(lái)解決法律遵守問(wèn)題，缺乏合情合理的利益支持機(jī)制，環(huán)境法律實(shí)施的阻力會(huì)越來(lái)越大。阻力越大，違法的幾率也越高。
一些地方缺乏系統(tǒng)的思維，無(wú)窮無(wú)盡地給企業(yè)施加各種雜亂的環(huán)境保護(hù)工作指令，包括一些缺乏法律依據(jù)的指令，這讓企業(yè)應(yīng)接不暇。
企業(yè)即使努力地實(shí)現(xiàn)了，也心里打鼓，不知政府下一步又有什么大的動(dòng)作，擔(dān)心自己能不能承受得起。
因此，守法成本太高，企業(yè)的抵觸心理越來(lái)越強(qiáng)。成本低的環(huán)境違法行為成為一些企業(yè)不得已的選擇。
一些地方為了促進(jìn)本地的GDP，防止企業(yè)大量倒閉，也不愿意完全按照環(huán)境法律的規(guī)定辦事�；诖耍f的環(huán)境法律難以有效地解決長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，新的環(huán)境法律也難以應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題。
1995年8月8日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公布了《淮河流域水污染防治暫行條例》，以加強(qiáng)淮河流域水污染防治，保護(hù)和改善水質(zhì)，保障人體健康和人民生活、生產(chǎn)用水。
《條例》規(guī)定了淮河流域水污染防治的目標(biāo)，適用于淮河流域地表水體的污染防治。
監(jiān)督機(jī)制缺乏
行政力量掌控過(guò)強(qiáng)，環(huán)境法的限權(quán)功能彰顯不足
法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)充滿(mǎn)監(jiān)督的社會(huì)。
按照法理，社會(huì)公眾的監(jiān)督及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督設(shè)置缺位或者退位，行政權(quán)就會(huì)越位甚至替位；社會(huì)和市場(chǎng)的權(quán)利維護(hù)機(jī)制欠缺，行政權(quán)就會(huì)濫用、缺位或者不到位。
只有加強(qiáng)社會(huì)、市場(chǎng)參與和監(jiān)督的渠道建設(shè)，建立有序參與、表達(dá)、申訴和監(jiān)督的制度和機(jī)制，吸納他們共同參與國(guó)家事務(wù)，才能使公眾切實(shí)理解國(guó)家和社會(huì)建設(shè)的難處，提升國(guó)家的法治文化和氛圍，化不滿(mǎn)、不合作為積極的參與、合作。
從現(xiàn)實(shí)能力上看，環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)化監(jiān)管，而政府監(jiān)管力量的存在與出現(xiàn)是偶然的，具有視野有限的不足。因此，對(duì)于環(huán)境違法行為，政府因?yàn)榱α坎蛔憬?jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。
政府對(duì)所發(fā)現(xiàn)的違法行為作出處罰，相對(duì)廣泛的違法行為而言，具有個(gè)別性和偶然性的特點(diǎn)，不能全面、有效地打擊違法行為。而社會(huì)公眾監(jiān)督資源非常豐富，在絕大多數(shù)場(chǎng)合，他們的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量是常態(tài)存在的。
目前，我國(guó)的環(huán)境立法和法律實(shí)施，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政力量的掌控作用，公眾的常態(tài)性發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量不被重視，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)釣魚(yú)執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租式執(zhí)法、非文明執(zhí)法、限制式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后式執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位的問(wèn)題層出不窮。
這一問(wèn)題使環(huán)境法律規(guī)范的實(shí)施走了調(diào)，變了樣，環(huán)境法應(yīng)有的獨(dú)立功能也沒(méi)有得到有效發(fā)揮。
