污泥作為重要的土壤污染源，制定怎樣的標準是安全的？監(jiān)測體系如何建立才能確保污泥標準被不折不扣地執(zhí)行？本期《透視》擬對比研究我國與德國在污泥土地利用和土壤質(zhì)量保護方面法規(guī)的異同，對污泥土地利用的安全性進行一次深入探討。
 
污泥行業(yè)內(nèi)有一種說法:標準即游戲規(guī)則，參與制定標準就能在今后的競爭中立于不敗之地。

這句話從技術推銷角度看也許是如此。不過，從環(huán)境角度看這種認識是有問題的，因為環(huán)境立法的終極目標不是設立準入門檻或發(fā)放污染物排放配額，而是要確保人民健康生活最起碼的環(huán)境質(zhì)量。

誰對污染土地的狀況負責？

“行為責任”與“狀態(tài)責任”存在矛盾，被棄置對象(土壤)的法律主體及其責任不明確

制定污泥農(nóng)用的最高污染物限值有沒有意義呢？當然有意義。但是，這并不意味著污泥只要滿足了濃度限值，就可以在規(guī)定的最高施用量和最長期限內(nèi)敞開施用了。終極的限制標準其實是來自污染物的歸宿地——土壤的健康狀況，也即土壤質(zhì)量標準所確定的目標。

這就是環(huán)境立法中存在的所謂“行為責任”與“狀態(tài)責任”的關系問題。

1984年原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部頒布了《GB4284－84農(nóng)用污泥中污染物控制標準》，限定污泥施用的期限為20年，干基污泥施用量2000公斤/畝(30噸/公頃每年)。2009年，住建部頒布了《CJ－T309－2009城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置農(nóng)用泥質(zhì)》(以下簡稱CJ－T309－2009)，將污泥分為A、B兩級，分別對應食物鏈和非食物鏈，規(guī)定年累積施用量7.5噸/公頃，最高連續(xù)施用10年。

就污泥土地處置而言，住建部代表的是污泥產(chǎn)出方，是“行為責任”人，它的目標是要將污泥運到農(nóng)用土地中去。而這里的“狀態(tài)責任”人是誰呢？應該是農(nóng)業(yè)部或國土資源部，因為農(nóng)用土地如果被污染，應該是他們的責任。但迄今為止，農(nóng)業(yè)部或國土部未參與制定和頒布任何有關污泥土地利用的標準。

不難看出，污泥農(nóng)用標準的制定頒布本身，已顯示存在“行為責任”與“狀態(tài)責任”的矛盾。

如果隨意傾倒污泥，造成了土壤污染，按照我國現(xiàn)行的執(zhí)法原則，全部責任在實施傾倒的“行為責任”人一方。但是，事實上，環(huán)境健康和安全不是行為責任人能完全負責的。一旦污染，行為責任人一般就是被罰款，極個別的可能還會蹲班房(如北京門頭溝污泥傾倒案)，但已造成的損害會持續(xù)(無法治理)，而更大范圍的環(huán)境損害仍會繼續(xù)發(fā)生。

2011年我國城鎮(zhèn)污水處理能力已達1.36億立方米/日，理論上每年應有3000萬噸～4000萬噸污泥產(chǎn)出，以目前現(xiàn)有的處置項目和能力考慮，大部分實際上仍在非法棄置中，棄置到哪里根本無法統(tǒng)計。

其實，我國早在1995年就有了《土壤環(huán)境質(zhì)量標準GB15618－95》，但大量土壤仍被嚴重污染，除了污灌外，還有礦區(qū)污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染(這其中就包括了污泥)、工業(yè)“三廢”污染耕地，數(shù)量不容忽視。

顯然，礦區(qū)、石油、工業(yè)、城鎮(zhèn)廢棄物污染的行為責任，無法追溯到地礦部門、石油部門、化工部、冶金部、住建部這些部門，并讓他們來埋單。換句話說，我國環(huán)境方面的立法如果仍以行為責任為對象，一個根本性的矛盾仍將難以解決:被棄置對象(土壤)的法律主體及其責任不明確。

板子應打在誰身上？

德國將管理責任落實在“狀態(tài)責任”方的思路可借鑒，肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔污染土地恢復、無害化責任

在污泥處置方面，德國的立法有可借鑒之處。1998年3月17日頒布的《聯(lián)邦土壤保護法》規(guī)定，被污染土地的肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔將被污染的土地無條件恢復并使其無害化的責任。它將環(huán)境保護/土壤保護的管理責任落實在“狀態(tài)責任”方而非“行為責任”方，對于法規(guī)的可執(zhí)行性有極為重要的意義。

德國立法的優(yōu)點在于，以“狀態(tài)責任”為基點，責任界限十分清楚。污染者付費作為一種原則當然是正確的，但當污染者無能力負責時，土地的所有者、繼承者就對土壤安全負有全部、直接、不可推卸的責任。當所有者也沒有能力負責時，公共資金即國家必須負責，但國家有權在土地出售時優(yōu)先獲得償付。

農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)營者可以使用各種來源的有機質(zhì)，污灌也好(水途徑)，有機肥也好(土壤途徑)，來自垃圾可以，來自污泥也行，但30年內(nèi)的一切施用、檢測記錄必須完整保存。國家鼓勵公民舉報可能被污染的土地，由國家組織進行監(jiān)測，一旦確認污染，必須立即停止使用，并自費恢復到未污染的狀況。所以土地一旦污染，產(chǎn)權所有者的財產(chǎn)將意味著大幅貶值。在如此嚴峻的責任、嚴格的管理下，一般消費者自然不必有吃到毒大米的擔憂。

污泥標準不可各自為政

環(huán)境立法需把握環(huán)境質(zhì)量保護的尺度，政策上應具有協(xié)調(diào)一致性，污染物控制指標有嚴格的計算依據(jù)，可保證長期應用

從立法層面看，污泥處置不應是一場小孩子玩的丟手絹游戲，能以擊鼓傳花的方式，把問題傳到別人手里就算完了。“行為責任”與“狀態(tài)責任”的關系不理順，土壤安全的責任主體不落實，“鎘米”問題就會不可避免地一再重演。

在這方面，德國標準體系值得借鑒之處在于，它以土壤保護法為框架，統(tǒng)管廢棄物循環(huán)、污泥土地利用處置等相關法規(guī)，政策上具有協(xié)調(diào)一致性，所規(guī)定的污染物控制指標有嚴格的計算依據(jù)，可保證長期應用而不會造成土壤安全問題。

相比之下，我國污泥標準的制定有各自為政之嫌，標準的取值可能過于樂觀，而與實際情況偏離(污灌水質(zhì)指標鎘濃度0.005mg/l對應的污泥鎘濃度20mg/kg，農(nóng)用污泥指標鎘濃度僅3mg/kg，對應的水質(zhì)鎘濃度0.0008mg/L，標準之間就有5倍以上的差別)；一些指標表面上看，給人以世界最先進的印象，實則不然，控制指標偏寬，有為開拓處置出路而犧牲環(huán)境質(zhì)量的傾向。

在德國，污泥的土地利用只能在非常嚴格的監(jiān)督下才能進行。法律明確規(guī)定了將執(zhí)行的監(jiān)督權授予第三方。德國《污水廠污泥條例》中，首先禁止施用混入來自工業(yè)廢水的污泥，禁止施用未經(jīng)處理的生活污泥，也禁止對果園、菜園、永久性草場、森林用地、自然保護區(qū)、水源地、陡坡等施用污泥�？墒┯玫奈勰喾譃閮蓹n，一檔是污染物濃度極低的污泥，只規(guī)定首次施用前需要檢測污泥中的污染物濃度和每10年為周期監(jiān)測土壤健康狀況。干基施用量為每3年每公頃5噸。另一檔是污染物濃度較高的污泥，對此特別明確規(guī)定，這種指標的污泥施用必須由第三方授權機構進行高頻度的檢測(每兩個月至6個月，根據(jù)機構的要求進行)。

尤為重要的是，德國的土壤保護法中規(guī)定了年度進入土壤的污染物最高限值，這也是判斷土壤是否被污染的一個基準值�！堵�(lián)邦土壤保護和污染地條例》第5節(jié)規(guī)定，從各種途徑(土、水、植物)向土壤輸入污染物有一個上限，高于這一基準值將被認為對土壤構成污染。

如果僅比較污泥的污染物最高限值，人們可能會發(fā)現(xiàn)CJ－T309－2009甚至比德國還嚴格(王海燕等《國內(nèi)外污水處理廠污泥標準對比研究與建議》，見2010年第10期《給水排水》)。但實際上，這種解讀有失準確，因為它忽略了與此相關的另兩個關鍵限值:年污染物輸入量、污泥施用量。CJ－T309－2009未規(guī)定污染物的輸入量，僅規(guī)定了污泥的最高施用量和時間:7.5噸/公頃每年，最長連續(xù)10年。通過計算比較，我們會發(fā)現(xiàn)，CJ－T309－2009的A級污泥標準，在污泥施用量上其實是德國的4.5倍，在污染物施用量方面分別是3.75倍(鎘)和15倍(汞)。

德國污泥土地利用處置法明確禁止混入來自工業(yè)廢水的污泥農(nóng)用，且禁止污泥用于果蔬、草場、森林，這一點可能與國人的常識相悖。CJ－T309－2009標準中明確的施用對象就是“農(nóng)田、果園或牧草地”等。因為我們一向以為只要不直接入口，只要農(nóng)產(chǎn)品不是生吃的，污泥用在哪里都無妨，特別是森林、草地這樣的似乎遠離人類食物鏈的地方。這種差別其實最深刻地體現(xiàn)了德國人對生態(tài)保護的準確理解，因為草場、森林的生態(tài)系統(tǒng)比耕地要脆弱得多。

環(huán)境立法不是發(fā)放污染配額，也不是授予企業(yè)一次申請、有效期內(nèi)無條件有效的“營業(yè)執(zhí)照”。環(huán)境立法的好壞，主要表現(xiàn)在它對環(huán)境質(zhì)量保護的尺度把握得是否準確、適度，體現(xiàn)的實際是一種終極人文關懷和科學精神，這不是簡單照抄別人一兩個概念、三兩個數(shù)值就能辦到的，何況有時候抄走了樣是很可能誤事的。