2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議預(yù)計(jì)將在12月中旬召開，會(huì)議將分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、定調(diào)2025年經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)。市場(chǎng)普遍認(rèn)為對(duì)明年宏觀政策的定調(diào)將延續(xù)積極態(tài)度。
盡管經(jīng)濟(jì)增速、赤字率、政策組合等具體內(nèi)容往往在明年兩會(huì)（2025年3月）才會(huì)公布，但考慮到需要提振市場(chǎng)信心和應(yīng)對(duì)外部壓力，會(huì)后很可能會(huì)提供一些前瞻性政策指引，如加快用于置換隱債的專項(xiàng)債額度下放和發(fā)行，加大特別國(guó)債在兩新領(lǐng)域的支持力度與支持范圍，對(duì)專項(xiàng)債用于土地和存量房收儲(chǔ)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則等。
本期我們將對(duì)今年特別國(guó)債的與專項(xiàng)債的使用情況進(jìn)行梳理，圍繞明年的資金額度，政策變化等市場(chǎng)熱點(diǎn)問題展開探討。
對(duì)于很多讀者關(guān)心的特別國(guó)債與專項(xiàng)債申報(bào)流程、申報(bào)要求、報(bào)告框架、審核要點(diǎn)等內(nèi)容，我們整理了一份詳細(xì)資料，放在文末供大家自取。
一、特別國(guó)債和專項(xiàng)債的使用情況
特別國(guó)債
特別國(guó)債是為特定目標(biāo)發(fā)行的、具有明確用途的國(guó)債，預(yù)算外�？顚Ｓ�，不計(jì)入財(cái)政赤字。本質(zhì)上是中央加杠桿，本息都無需償還，主要為服務(wù)國(guó)家的大型戰(zhàn)略性領(lǐng)域，具有全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量。
此前我國(guó)在1998年、2007年、2020年共進(jìn)行三次新發(fā)特別國(guó)債。
今年的1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債已經(jīng)全部發(fā)行完畢，其中中央本級(jí)支出安排5000億元，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排5000億元。
2024年特別國(guó)債投向
專項(xiàng)債
專項(xiàng)債與特別國(guó)債一樣，也是預(yù)算外資金，不列入赤字，不過由地方政府發(fā)行，屬于地方政府加杠桿，需要對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息。
據(jù)財(cái)政部消息，今年安排新增地方政府專項(xiàng)債券額度3.9萬億元，其中，8—10月發(fā)行2.1萬億元。從發(fā)行來看，地方債發(fā)行節(jié)奏“先慢后快”，上半年發(fā)行偏慢、三季度明顯提速。
目前新增地方政府專項(xiàng)債券已基本發(fā)行完畢，投向項(xiàng)目3萬余個(gè)，用作項(xiàng)目資本金超3000億元。
特殊再融資專項(xiàng)債
特殊再融資債券的募集資金用途為“償還存量債務(wù)”，屬于以時(shí)間換空間。
11月8日人大常委會(huì)批準(zhǔn)增加6萬億地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額支持地方用于置換各類隱性債務(wù)，2024-2026年每年2萬億元。財(cái)政部11月9日已將6萬億元債務(wù)限額下達(dá)各地。
財(cái)政部長(zhǎng)藍(lán)佛安在《關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案的說明》（以下簡(jiǎn)稱《說明》）中明確了新增限額的分配方式，根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國(guó)統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預(yù)期。
由于新增限額只考慮債務(wù)規(guī)模，融資需求旺盛，舉債能力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)大省無疑會(huì)獲得更多額度，較早取得債務(wù)置換政策支持的重點(diǎn)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，在本輪分配中并不會(huì)得到政策傾斜。
今年11月，已有25地（江蘇、湖南、貴州、山東省、湖北省、河南省、四川省、重慶市、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、陜西省、云南省、廣西壯族自治區(qū)、黑龍江省、福建省、山西省、甘肅省、河北省、寧波市、新疆維吾爾自治區(qū)、海南省、青島市、大連市、廈門市）披露發(fā)行約15734億再融資專項(xiàng)債，其中江蘇擬發(fā)行超過2500億，位居首位，一定程度上反映了本輪化債思路的變化，即從防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉里L(fēng)險(xiǎn)+促發(fā)展的雙重目標(biāo)。
當(dāng)然，如此分配也會(huì)產(chǎn)生新的問題，如早前已經(jīng)宣布隱債清零的廣東、北京，本輪是否能獲得限額？畢竟隱債清零不代表不會(huì)新增，何況還有數(shù)倍于隱債的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。這些都有待進(jìn)一步觀察。
二、2025年額度預(yù)測(cè)
隨著財(cái)政政策持續(xù)加大逆周期調(diào)節(jié)力度，相信2025年特別國(guó)債與專項(xiàng)債依然會(huì)是地方政府主要的增量政策性資金來源。
特別國(guó)債
2024年發(fā)行了10000億的特別國(guó)債，考慮到2023年底按照特別國(guó)債管理的10000億元增發(fā)國(guó)債中有5000億元結(jié)轉(zhuǎn)到今年使用，今年用于兩重兩新的特別國(guó)債資金已達(dá)15000億元。
今年高層多次強(qiáng)調(diào)中央仍有較大加杠桿空間，不考慮用于國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本的部分，2025年用于兩重兩新的特別國(guó)債可能會(huì)超過20000億。
專項(xiàng)債提前下達(dá)額度
自2019年以來，我國(guó)已連續(xù)多年提前下達(dá)新增地方債務(wù)限額，11月18日財(cái)政部也透露正在制定提前下達(dá)部分2025年新增專項(xiàng)債券限額工作方案。
根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)，提前下達(dá)額度一般占全年額度的60%，預(yù)計(jì)2025年新增專項(xiàng)債提前下達(dá)規(guī)模不會(huì)低于2.34萬億。
（數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部，中誠(chéng)信）
二者的簡(jiǎn)單對(duì)比
三、政策變化
央企發(fā)行擴(kuò)投資專項(xiàng)債
11月25日消息，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)及國(guó)資委安排，由中國(guó)國(guó)新發(fā)行3000億元穩(wěn)增長(zhǎng)擴(kuò)投資專項(xiàng)債，中國(guó)誠(chéng)通發(fā)行2000億元穩(wěn)增長(zhǎng)擴(kuò)投資專項(xiàng)債，均用于重點(diǎn)支持“兩重”“兩新”項(xiàng)目投資，主要包括重大設(shè)備更新及技術(shù)改造投資、重大科技創(chuàng)新項(xiàng)目投資、重大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等，推動(dòng)央企高質(zhì)量發(fā)展，助力國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
中國(guó)誠(chéng)通和中國(guó)國(guó)新均是國(guó)務(wù)院國(guó)資委下屬的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，央企信用資質(zhì)高，融資成本低，發(fā)債擴(kuò)張本本無可厚非，之所以引起市場(chǎng)關(guān)注，在于本次獲批發(fā)行的債券名稱是穩(wěn)增長(zhǎng)擴(kuò)投資專項(xiàng)債，用于重點(diǎn)支持“兩重”、“兩新”項(xiàng)目投資。
唯器與名，不可以假人。往年我國(guó)都是通過政策性銀行和地方政府融資平臺(tái)籌措資金，增加投資，以對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)。此次由央企發(fā)行5000億擴(kuò)投資專項(xiàng)債，是否意味著地方融資平臺(tái)的發(fā)揮空間將被進(jìn)一步壓縮？
筆者傾向于認(rèn)為此次央企發(fā)行5000億擴(kuò)投資專項(xiàng)債對(duì)地方融資平臺(tái)影響有限。一是因?yàn)槠洳⒉徽加玫胤秸膶ｍ?xiàng)債額度，二是當(dāng)前專項(xiàng)債使用的主要難點(diǎn)在于尋找到收益和投向都符合要求的項(xiàng)目。
在地方融資平臺(tái)嚴(yán)防債務(wù)新增的大背景下，由中央在本輪一攬子增量政策中發(fā)揮更大作用，不失為一種有意義的嘗試。
專項(xiàng)債使用范圍擴(kuò)大
今年上半年專項(xiàng)債發(fā)行速度遠(yuǎn)低于預(yù)期，主要原因在于專項(xiàng)債資金與項(xiàng)目難以匹配。
但目前完成5%經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)壓力不小，增量財(cái)政政策仍需適度加力，因此，最近多部委都進(jìn)行了吹風(fēng)，將專項(xiàng)債的使用范圍持續(xù)擴(kuò)大。
用于土地收儲(chǔ)
土地儲(chǔ)備是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。
近年來土地出讓收入持續(xù)下滑，使地方政府都勒緊了腰帶，雖有意愿進(jìn)行土地儲(chǔ)備，但往往缺乏相應(yīng)資金。
11月11日，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知》為地方政府打開了政策窗口，支持各地結(jié)合實(shí)際情況，與存量土地的業(yè)主企業(yè)合理確定收購(gòu)價(jià)格。
通過使用專項(xiàng)債資金收購(gòu)存量土地，減少存量閑置土地規(guī)模，消化和盤活存量土地，降低房地產(chǎn)市場(chǎng)供給，從而改善市場(chǎng)供求關(guān)系。
用于收購(gòu)存量商品房
除收回收購(gòu)存量閑置土地，專項(xiàng)債還可用于收購(gòu)存量商品房，由地方自主決策、自愿實(shí)施。同時(shí)優(yōu)化調(diào)整保障性安居工程補(bǔ)助資金支持方向，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。
地方債務(wù)仍將是監(jiān)管重點(diǎn)
今年各地密集進(jìn)行了全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)工作部署和培訓(xùn)，有些區(qū)域也與近期重啟了債務(wù)統(tǒng)計(jì)上報(bào)工作。
按照官方統(tǒng)計(jì)口徑，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，達(dá)成隱債清零目標(biāo)已經(jīng)不是難事，為何要在此時(shí)進(jìn)行全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)？
一是防范隱債一邊化解一邊新增。從實(shí)踐來看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)承壓需要地方政府通過基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級(jí)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，往往都會(huì)伴隨隱形債務(wù)的增長(zhǎng)，不能掉以輕心。
二是監(jiān)測(cè)城投的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。經(jīng)營(yíng)債務(wù)大體可以分為金融債務(wù)（如銀行貸款、債券和非標(biāo)等）和非金融債務(wù)（如應(yīng)付賬款、應(yīng)付票據(jù)等）。
一般認(rèn)為城投平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)超過60萬億，其來源也是多種多樣，如正常經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的企業(yè)債務(wù)；借新還舊導(dǎo)致的債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大；為地方兜底，卻由于種種原因未曾納入隱債管理的債務(wù)等等。
對(duì)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解目前還沒有明確的指導(dǎo)方案，但回顧10年來的化債歷程，高層的思路是一以貫之的：
