水環(huán)境PPP項(xiàng)目執(zhí)行為什么困難？
EOD模式推出幾年，為什么叫好不叫座？
央企、國(guó)企與民企各類環(huán)保企業(yè)如何在相互協(xié)調(diào)中推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)？
水環(huán)境市場(chǎng)看似藍(lán)海，實(shí)則暗礁眾多，EOD模式推進(jìn)如何破局？
針對(duì)EOD理念落地存在的問題，梳理業(yè)內(nèi)人士觀點(diǎn)，結(jié)合自身工作經(jīng)歷，認(rèn)為“雙碳目標(biāo)”可以加快EOD模式落地，提出綠色低碳排水系統(tǒng)即GLCD（Green Low Carbon Drainage system）可提高基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)水平，提高污染收費(fèi)的比例。另一方面產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入這塊可以結(jié)合先進(jìn)環(huán)保裝備制造，對(duì)于重新定義環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)更有意義。本文是一種技術(shù)思路的嘗試，愿意大家進(jìn)行交流，共同推進(jìn)水環(huán)境治理向低碳高質(zhì)量方向發(fā)展。
1、EOD模式只是實(shí)施理念，需要綠色低碳排水系統(tǒng)GLCD更高效實(shí)施
生態(tài)環(huán)境部于2018年起開始提到生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)模式即EOD模式（Ecology-Oriented Development），并于2020年9月23日 《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》 環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)一文中給出如下準(zhǔn)確定義：EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。
本文提出一種綠色低碳排水系統(tǒng)即GLCD（Green Low Carbon Drainage system）是優(yōu)化EOD實(shí)施理念的投資系統(tǒng)模式，可提高實(shí)際可操作性，從大的水環(huán)境流域?qū)用娣治龈谩?/p>
以下從EOD本身發(fā)展的困難、傳統(tǒng)排水系統(tǒng)的存量難點(diǎn)進(jìn)行分析，以探索一種更有效的輔助EOD技術(shù)實(shí)施路徑。
2、“雙碳目標(biāo)”傳遞壓力增加，EOD模式時(shí)機(jī)逐步成熟
2.1 “雙碳目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)需要EOD模式落地
“雙碳目標(biāo)”關(guān)鍵舉措：構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系。建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”，也是我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”，需要有力的實(shí)施模式推手，大項(xiàng)目推動(dòng)從最早的PPP模式演化，向EOD模式邁進(jìn)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)大方向，摸索一條可行的路徑。
2.2 “雙碳目標(biāo)”下的EOD模式為PPP升級(jí)提供保障
2014年，國(guó)家全力推行PPP模式，環(huán)保正式開啟按效付費(fèi)時(shí)代，但由于在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等環(huán)節(jié)仍未體現(xiàn)按效付費(fèi)理念，部分項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行效果不理想。PPP模式推進(jìn)太快，地方債務(wù)急劇增加，國(guó)家層面緊急剎車，很多深度參與PPP項(xiàng)目的公司體驗(yàn)了資本市場(chǎng)的高空自由落體的過程。吸收前面的慘痛經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)對(duì)EOD的模式推進(jìn)項(xiàng)目比較謹(jǐn)慎，畢竟有些地方政府實(shí)際債務(wù)處于破產(chǎn)邊緣，經(jīng)濟(jì)沒有活力。國(guó)家出臺(tái)好的政策，如果地方政府都試圖搭便車，捆綁無關(guān)項(xiàng)目，勢(shì)必造成好政策難以真正落地起效。而地方“雙碳目標(biāo)”為EOD模式的政策風(fēng)險(xiǎn)提供一層保障，為克服行業(yè)跨度大、見效周期長(zhǎng)、土地開發(fā)收益政策不明確等諸多風(fēng)險(xiǎn)增加確定性砝碼。
2.3 “EOD+”模式也是一種因地制宜的實(shí)施模式
很多PPP項(xiàng)目采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”，可行性缺口補(bǔ)助遠(yuǎn)大于使用者付費(fèi)部分，地方財(cái)政收入無法支撐項(xiàng)目可持續(xù)性。必須從“污染者付費(fèi)”向“污染者付費(fèi)+受益者付費(fèi)”擴(kuò)展，使環(huán)境治理的外部效益內(nèi)部化成為可能，例如從土地收入、居民和商業(yè)住宅使用成本中提取部分資金用于環(huán)境治理；另一方面，企業(yè)也要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式，選擇有意愿的地方政府共同大膽探索推進(jìn)“環(huán)境治理+土地開發(fā)/綜合開發(fā)”模式，爭(zhēng)取發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部“EOD模式”試點(diǎn)，探索多種收益來源互補(bǔ)的環(huán)境治理新的盈利模式。
“EOD+”就是“EOD+各種產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”，比如文旅、田園綜合體、食品產(chǎn)業(yè)、健康醫(yī)療、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、塑料產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、裝備制造服務(wù)業(yè)和新材料新能源產(chǎn)業(yè)等，項(xiàng)目關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型多樣化，這也反映了EOD項(xiàng)目是很難完全復(fù)制的，各個(gè)地方必須“因地制宜”，發(fā)揮地方特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，才能有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)，“EOD+”模式越來越具備可推廣性。
2.4 EOD模式價(jià)值轉(zhuǎn)化商業(yè)邏輯需要生態(tài)價(jià)值核算體系以及碳核算體系來支撐
綜合運(yùn)作、價(jià)值挖掘和轉(zhuǎn)換、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)是EOD模式實(shí)施難點(diǎn)，要求主導(dǎo)管理部門和參與項(xiàng)目的社會(huì)資本主體有更好的大局觀，更豐富的綜合管理和運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)。不能過分夸大產(chǎn)業(yè)收益貢獻(xiàn)，因?yàn)橄嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)本身也需要一定的投入和成本，有其自身商業(yè)邏輯。有些EOD項(xiàng)目過分夸大產(chǎn)業(yè)價(jià)值會(huì)導(dǎo)致賬面上看項(xiàng)目似乎能自平衡，真正實(shí)施起來難以落地。
EOD不僅需要有一套生態(tài)價(jià)值核算體系，更需要一套碳核算體系，為整個(gè)EOD項(xiàng)目與雙碳目標(biāo)進(jìn)行深度結(jié)合。“雙碳目標(biāo)”作為重大國(guó)家戰(zhàn)略，每一個(gè)城市都在通過生態(tài)體系、產(chǎn)業(yè)體系的重塑來逐漸實(shí)現(xiàn)這一國(guó)家戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式以及消費(fèi)行為都會(huì)逐漸發(fā)生變化，而這些變化也是實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”的必由之路。
3、綠色低碳排水系統(tǒng)是水環(huán)境流域治理工程按效付費(fèi)的高維模式
3.1城市高速發(fā)展的歷史遺留問題導(dǎo)致傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)越來越不適應(yīng)城市可持續(xù)發(fā)展
中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展40多年，走過了發(fā)達(dá)國(guó)家上百年才走過的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以人的城鎮(zhèn)化為核心，以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平。城市發(fā)展出現(xiàn)的規(guī)劃沒有實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一、建設(shè)質(zhì)量不高、維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)不足等一系列問題，城市地下管線系統(tǒng)錯(cuò)綜復(fù)雜，排水系統(tǒng)不完善，污水直排河道，成為河道水體黑臭重要來源。
傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)維護(hù)管養(yǎng)困難。城市排水管網(wǎng)是地下工程，日常維護(hù)只能依靠檢查井，而污水管網(wǎng)本身施工質(zhì)量不高，經(jīng)過城市的迅速發(fā)展，管網(wǎng)老化很快，各種問題凸顯。污水管路堵塞、管道變形位移甚至破裂事故屢見不鮮。由于地下管網(wǎng)不僅有排水公司的污水管道，還有自來水公司的供水管道，既有三大通信公司的通信光纜，又有燃?xì)夤镜娜細(xì)夤芫�，各自維護(hù)各自的管線，污水管線難免被破壞。很多城市污水排水系統(tǒng)受制于經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展認(rèn)識(shí)等影響因素，并未有效且合理進(jìn)行雨污分流，污水亂排放問題普遍存在，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境。
排水管道施工開挖難度大，成本高。污水管網(wǎng)施工作業(yè)于一般在燃?xì)夤�、給水管、通信管下方，施工作業(yè)較為復(fù)雜、難度較大且具有高危風(fēng)險(xiǎn)性，且經(jīng)常與其他專業(yè)管路交叉，因此對(duì)污水管道施工人員的專業(yè)技術(shù)水平提出更高要求。地質(zhì)狀況及土體承載情況是施工順利、高效實(shí)施的核心影響因素。如果土質(zhì)差或其它原因，導(dǎo)致無法進(jìn)行開挖施工，可以變更為非開挖式管道施工的方案，需要經(jīng)常對(duì)一個(gè)破舊不堪的管道進(jìn)行修補(bǔ)，實(shí)際修復(fù)成本也很高。很多二三線城市的財(cái)力無法支撐大規(guī)模排水管道的修復(fù)工作。
排水系統(tǒng)遇到水環(huán)境與水安全雙重壓力。國(guó)家提出污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)，倒逼城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)需要適應(yīng)更高的城市管理水平要求。在雨季面對(duì)水環(huán)境和水安全雙重壓力下，如何提升城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的可靠性、彈性與可持續(xù)性，對(duì)保障城鎮(zhèn)水系統(tǒng)安全日益重要。城市排水系統(tǒng)具有動(dòng)態(tài)性、多目標(biāo)性和不確定性特征，從面向流域治理的角度，在進(jìn)一步削減合流制溢流污染、最大程度發(fā)揮排水系統(tǒng)“源頭-過程-末端”能力等多目標(biāo)協(xié)同下，系統(tǒng)的運(yùn)行控制日益復(fù)雜且控制難度日益增大。下雨前需要排澇水，而帶有污水的雨水不能直接排，與城市內(nèi)澇安全沖突。最后就成了河道水質(zhì)“靠天吃飯”，下雨時(shí)河道黑臭，旱季河道水質(zhì)良好，而國(guó)控?cái)嗝嬷鸩綄?shí)施在線不間斷水質(zhì)監(jiān)測(cè)，雨季黑臭河道難逃法眼。
排水系統(tǒng)需要廠、網(wǎng)、河一體化統(tǒng)籌考慮。隨著城市化的發(fā)展與水環(huán)境質(zhì)量要求的提高，污水處理廠需要不僅是擴(kuò)容的問題，而且還要提高排放標(biāo)準(zhǔn)，而很多污水處理廠規(guī)劃用地已無法滿足新排放標(biāo)準(zhǔn)要求。打造低碳城市，需要建立系統(tǒng)思維，城市污水處理廠是城市發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施，污水處理不能僅僅著眼于點(diǎn)，廠、網(wǎng)、河一體化治理是系統(tǒng)治理思維，在這幾年也得到行業(yè)內(nèi)專家的廣泛認(rèn)可。
傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)不符合水環(huán)境流域治理工程最佳的按效付費(fèi)模式。排水管網(wǎng)最終是將污水輸送到污水處理廠處理，而十幾年前，污水處理廠還是臭氣熏天、噪聲嚴(yán)重的工廠，經(jīng)過十幾年的技術(shù)迭代發(fā)展，在污水處理穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、污水廠除臭技術(shù)已非常成熟，生物除臭技術(shù)不僅應(yīng)用于地上污水處理的臭氣收集處理，而且在地下污水處理廠的臭氣收集處理應(yīng)用也比較廣泛。
污水處理廠噪聲最大的羅茨鼓風(fēng)機(jī)已被磁懸浮風(fēng)機(jī)、空氣懸浮風(fēng)機(jī)逐步替代。同時(shí)城市的土地價(jià)值越來越高的同時(shí)，城市污水處理廠占地常常有幾十畝，也促使污水處理廠與城市綜合體打造逐步結(jié)合。污水處理廠也慢慢從遠(yuǎn)離人們視線的荒郊野外，以一種新的面貌展現(xiàn)在人們面前。大型集中式地下污水處理廠與景觀結(jié)合項(xiàng)目在全國(guó)各地如雨后春筍、遍地開花。地下污水處理廠與地面商業(yè)、農(nóng)業(yè)、體育休閑、人工濕地等功能結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化，比如溫州市中心片污水處理廠屋頂?shù)谋┻\(yùn)動(dòng)中心開業(yè)后，年?duì)I業(yè)額已可回補(bǔ)污水處理運(yùn)行的費(fèi)用。
雖然很多污水處理廠有了美麗的外衣，但城市內(nèi)河缺少生態(tài)補(bǔ)水的問題依然存在。隨著群眾對(duì)生活環(huán)境要求的提高，河長(zhǎng)制的不斷深化推進(jìn)，內(nèi)河缺水問題凸顯，建立中水管網(wǎng)系統(tǒng)成為城市河道補(bǔ)水的重要工程。傳統(tǒng)方法是在集中污水處理廠出水端建立再生水廠并通過補(bǔ)水管道進(jìn)行河道補(bǔ)水，但由于大部分集中污水處理廠位于城市中心下游30km的距離，遠(yuǎn)距離輸送能耗高，而且回用管道鋪設(shè)成本高，在推行過程中難度很大（見圖1）。
圖1 城市傳統(tǒng)排水循環(huán)系統(tǒng)
按照傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)，城市的增長(zhǎng)以及河道水質(zhì)要求的提高，不斷要求污水處理廠擴(kuò)容提標(biāo)，特別是出水水質(zhì)的提高超過早期規(guī)劃的預(yù)期，規(guī)劃擴(kuò)容預(yù)留用地不夠用。各種不征地?cái)U(kuò)容提標(biāo)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，如MBR、MBBR、生物倍增等。另外地下污水處理廠也在周圍地價(jià)不斷升值過程中獲得政府青睞。但是污水處理廠擴(kuò)容提標(biāo)還不能解決管網(wǎng)擴(kuò)容和中水回用投資以及運(yùn)行成本高的難題。
因?yàn)榇蟛糠殖鞘袨榱顺菂^(qū)快速發(fā)展，將污水處理廠移到距市中心幾十公里外，市政排水管道一般的坡度在0.1%~0.3%之間，完全靠污水自流，污水廠進(jìn)水管道深度會(huì)高達(dá)30~60m，因此污水輸送必須采用多級(jí)提升，減少過深管道開挖。而污水泵站擴(kuò)容、管道擴(kuò)容不僅投資巨大，而且涉及地下綜合管網(wǎng)的重新梳理，管網(wǎng)修補(bǔ)擴(kuò)容費(fèi)用投資遠(yuǎn)大于污水處理廠提標(biāo)改造投資。比如深圳茅洲河流域治理項(xiàng)目累計(jì)完成投資已超過560億，流域面積388km2，建成區(qū)258km2，建成區(qū)投資強(qiáng)度2.17億元/km2。其中大部分工程是基于管網(wǎng)系統(tǒng)的梳理修復(fù)與更新（見圖2）。
圖2 茅洲河流域治理投資進(jìn)度方案
（引自茅洲河流域水環(huán)境綜合整治工作-“系統(tǒng)提升與完善”的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)PPT唐穎棟-中國(guó)電建華東院 茅洲河流域治理設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)人）
再考慮再生水廠通過中水管網(wǎng)為城區(qū)河道補(bǔ)水，補(bǔ)水管道以及提升泵站的投資以及運(yùn)行費(fèi)用也會(huì)讓一些城市財(cái)政投入不堪重負(fù)。
3.2綠色低碳排水系統(tǒng)作為一種城市健康水循環(huán)系統(tǒng)，是水環(huán)境流域治理工程最佳按效付費(fèi)模式
綠色低碳排水系統(tǒng)即GLCD（Green Low Carbon Drainage system）從水環(huán)境流域?qū)用婵�，整體治理工程投資最佳。該系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮管網(wǎng)改造、泵站輸送以及污水處理廠擴(kuò)容提標(biāo)投資壓力，將壓力分擔(dān)在排水管網(wǎng)系統(tǒng)的沿途提升泵站，利用泵站的空余用地，進(jìn)行部分污水處理，出水達(dá)到河道地表水標(biāo)準(zhǔn)，減少泵站管道的擴(kuò)容投資，同時(shí)補(bǔ)水管道也大幅度縮短，也間接降低城市傳統(tǒng)排水系統(tǒng)的長(zhǎng)距離中水管網(wǎng)費(fèi)用。
南京江寧區(qū)綠色低碳排水系統(tǒng)見圖3。
圖3南京江寧區(qū)綠色低碳排水系統(tǒng)（GLCD）
綠色低碳排水系統(tǒng)（GLCD）在南京江寧區(qū)成功應(yīng)用，不僅減輕污水終端科學(xué)園污水處理廠的擴(kuò)容提標(biāo)壓力，也為江寧區(qū)秦淮河國(guó)控?cái)嗝婵己藴p輕壓力。一般城市的河道考核斷面能否穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，就看老天爺?shù)男那�，但有了GLCD，情況明顯不同了。
GLCD對(duì)EOD的貢獻(xiàn)見圖4。
圖4GLCD對(duì)EOD的貢獻(xiàn)
GLCD改變了過去EOD模式的收益主要來自土地溢價(jià)。對(duì)于污染收費(fèi)整體投資成本與運(yùn)行成本進(jìn)行優(yōu)化，通過GLCD提高基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)水平，提高污染收費(fèi)的比例。另一方面產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入這塊可以結(jié)合先進(jìn)環(huán)保裝備制造，對(duì)于重新定義環(huán)保產(chǎn)業(yè)更有意義。
①實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，為低碳城市發(fā)展提供一條可實(shí)施的路徑。建設(shè)低碳城市，遵循低碳經(jīng)濟(jì)理念，繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)，需要大力推進(jìn)城市綠色低碳排水系統(tǒng)，提高政府推進(jìn)水環(huán)境EOD項(xiàng)目的積極性與主動(dòng)性，形成多贏局面。
② 進(jìn)行水環(huán)境流域整體治理的系統(tǒng)提質(zhì)增效。排水系統(tǒng)需要廠、網(wǎng)、河一體化統(tǒng)籌考慮，綠色低碳排水系統(tǒng)（GLCD）較傳統(tǒng)排水系統(tǒng)節(jié)約50%以上的投資，能耗節(jié)省約30%以上。該技術(shù)思路符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，也希望能為國(guó)家發(fā)展改革委等10部委發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》的實(shí)施探索一條技術(shù)路徑。
來源：中國(guó)給水排水
作者：仝武剛
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