供水企業(yè)自然壟斷在短期內(nèi)無法避免，這也很大程度導(dǎo)致了在國家反壟斷大潮中，供水企業(yè)的尷尬處境。一方面是供水企業(yè)本著提升供水服務(wù)安全高效的初衷，另一方面是屢屢觸碰的法律紅線。應(yīng)該如何看待供水企業(yè)深陷壟斷風(fēng)波的焦慮與難點？供水企業(yè)又應(yīng)該如何應(yīng)對？

最近兩年，發(fā)生在供水行業(yè)的反壟斷案件集中爆發(fā)，受到行業(yè)和社會的很多關(guān)注。在一些媒體對自來水公司市場壟斷事件相繼報道轉(zhuǎn)載的同時，也不乏一些供水人對此話題的不同看法和對現(xiàn)實困境的吐槽。

在這些討論聲中，有不少是對于供水企業(yè)“自然壟斷”、“經(jīng)營規(guī)模效益”等討論。不能否認的是，供水企業(yè)要扮演穩(wěn)定的公共基礎(chǔ)服務(wù)提供者的角色，這種自然壟斷在短期內(nèi)無法避免，有一定的必要性和合理性，然而，這也導(dǎo)致了在國家反壟斷大潮中，供水企業(yè)的尷尬處境。

有業(yè)內(nèi)人士指出，從近年來的反壟斷處罰案例來看，處罰力度還有明顯從嚴從重的趨勢，與此同時，“反壟斷處罰”、“供水”等關(guān)鍵詞交織并屢見報端，也使供水企業(yè)的形象受到一定影響。

一方面是供水企業(yè)本著提升供水服務(wù)安全高效的初衷，另一方面是屢屢觸碰的法律紅線。應(yīng)該如何看待供水企業(yè)深陷壟斷風(fēng)波的焦慮與難點？供水企業(yè)又應(yīng)該如何應(yīng)對？

水司深陷壟斷風(fēng)波，二供是重災(zāi)區(qū)

就在上個月（2022年7月18日），國家市場監(jiān)管總局公布一起供水領(lǐng)域壟斷案件：貴州水投水務(wù)集團威寧有限公司（下簡稱：涉案公司），因濫用市場支配地位實施等限定交易等壟斷行為。

通報中顯示，經(jīng)查，涉案公司存在限定威寧縣城區(qū)域新建商品房二次供水工程施工建設(shè)違法行為，曾以確保安全質(zhì)量、安裝材料質(zhì)量不出問題、對供水設(shè)施進行終身維護、確保客戶用水安全等理由，通過明示或者暗示方式，與新建房地產(chǎn)用水企業(yè)簽訂《供水安裝合同》，限定新建房地產(chǎn)用水企業(yè)只能與涉案公司進行二次供水工程交易。

貴州省市場監(jiān)督管理局認為，涉案公司限定新建房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在建設(shè)高層住宅二次供水工程施工建設(shè)必須委托當(dāng)事人，沒有法律、法規(guī)和政策依據(jù)，缺乏正當(dāng)理由，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的自主選擇權(quán)等合法權(quán)益受到損害。責(zé)令涉案企業(yè)停止違法行為，沒收違法所得約67.5萬元，并處以2020年度銷售額3%的罰款約163.1萬元，共計罰沒款約230.6萬元。

事實上，類似這樣的情況已經(jīng)屢見不鮮。早在2016年，工商總局在全國范圍內(nèi)掀起了一場集中整治公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為的專項執(zhí)法行動，查辦了廣東、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇等地6件供水企業(yè)壟斷案，引起業(yè)內(nèi)高度關(guān)注。

為此，中國水網(wǎng)專門組織了一場 “系統(tǒng)防范壟斷風(fēng)險，共建產(chǎn)業(yè)健康格局”為主題的沙龍，第一時間為供水行業(yè)深陷反壟斷事件進行行業(yè)層面的發(fā)聲，并將成果匯編成了《供水行業(yè)健康發(fā)展報告（2017版）》(詳情點擊：供水企業(yè)的四大困境與六個出路)。

五年過去了，已經(jīng)有更多的聲音對供水企業(yè)“既是市場化運作，又要承擔(dān)公共服務(wù)的功能”等特殊身份進行討論和發(fā)聲，然而事實上，每年仍有不少供水企業(yè)難逃壟斷的風(fēng)波的陰影。

比較典型的如2017年，蘇州吳江華衍水務(wù)有限公司因為濫用市場支配地位被罰兩千余萬,成為當(dāng)時供水領(lǐng)域數(shù)額最大反壟斷罰單；如2022年初，安徽省鳳陽縣的一家水司益民供水因壟斷案件被公示，成為“2022年反壟斷開年第一罰單”；隨后的6月，紹興市兩家企業(yè)因?qū)嵤�壟斷行為，被罰沒1095.69萬元和2246.49萬元大額罰單，對供水行業(yè)的影響負面且深遠。

圖源：供水企業(yè)反壟斷案件報道中的部分民眾評論

E20供水研究中心指出，在反壟斷案件中，供水企業(yè)容易出現(xiàn)的不合理壟斷行為大概有兩種：一種是在無正當(dāng)理由的情況下，要求房地產(chǎn)開發(fā)商將供水工程的設(shè)計、施工等業(yè)務(wù)交由其承擔(dān)或其指定的企業(yè)承擔(dān);另一種是在無正當(dāng)理由的情況下，要求用水戶購買指定品牌的設(shè)備，如智能遠傳水表等。

對這些年供水企業(yè)發(fā)生的壟斷類案件進行梳理不難看出，戶表改造和二次供水可以說是供水企業(yè)壟斷類案件的重災(zāi)區(qū)。這些案件的背后，供水企業(yè)，特別是二次供水環(huán)節(jié)遭遇的的痛點和難點，也應(yīng)獲得更多關(guān)注，亟待解決或改變。

違規(guī)背后，二次供水進退兩難

二次供水話題一直是供水行業(yè)多年討論的難點。二次供水作為多層和高層建筑的加壓供水的主要方式，其用戶規(guī)模還在不斷攀升，據(jù)2019年E20供水研究中心初步統(tǒng)計，二次供水的用戶約占城市供水服務(wù)總?cè)丝诘?0%，一些地區(qū)可高達80%以上。

多年來，因二次供水設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、運維不善而導(dǎo)致的居民用水問題、水質(zhì)問題的報道屢見不鮮，在目前正在修訂的《城市供水條例》中，某城市反饋的信息是：80%以上的居民投訴問題都出現(xiàn)在末端加壓調(diào)蓄設(shè)施運行環(huán)節(jié)。

從居民的角度，一般是大家發(fā)現(xiàn)供水問題就找供水企業(yè)，或者找政府。出于維護社會穩(wěn)定的考慮，政府部門和供水企業(yè)不得不投入大量的人力、物力、財力去處理相關(guān)問題——二次供水設(shè)施市場亂象頻出，但最終都要由供水企業(yè)托底。

E20供水研究中心高級行業(yè)分析師陳婭指出：按照相關(guān)法律法規(guī)，二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸全體業(yè)主所有，以前多由業(yè)主委托物業(yè)進行運維管理，過去供水公司介入少。而開發(fā)商、運維管理方、業(yè)主的各自利益訴求不同，專業(yè)度不一，前期的建設(shè)質(zhì)量也是參差不齊，從而引發(fā)了一系列問題。（在8月25-27日于昆明舉辦的2022（第七屆）供水高峰論壇上，將針對二次供水話題進行專門討論，同時，《二次供水專題研究報告》也會重磅發(fā)布。詳情請掃描下圖二維碼。）

為了保障供水水質(zhì)，更多的讓民眾滿意，近幾年國家出臺了一系列相關(guān)政策，以推進二次供水建設(shè)、改造、運維與管理工作的規(guī)范性。2015年，四部委印發(fā)《關(guān)于加強和改進城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理確保水質(zhì)安全的通知》（建城〔2015〕31號），明確提出鼓勵供水企業(yè)“統(tǒng)建統(tǒng)管”。

自此，供水企業(yè)更加積極的參與二次供水的建設(shè)環(huán)節(jié)，然而推進道路仍然舉步維艱。

依照法律法規(guī)及國家有關(guān)文件，目前我國大部分地區(qū)二次供水設(shè)施采用市場化建設(shè)、統(tǒng)管化運維的模式，有業(yè)內(nèi)人士指出，這樣的規(guī)則下，住宅類房地產(chǎn)開發(fā)過程中開發(fā)商的角色更近乎代持機構(gòu)，其義務(wù)隨著物權(quán)的移交、維保期到期而結(jié)束，是階段性的。對于房產(chǎn)開發(fā)商來講只要滿足法定質(zhì)保期內(nèi)不發(fā)生質(zhì)量問題即可，質(zhì)保期后出現(xiàn)問題均可由供水企業(yè)接盤處理。

部分開發(fā)商和用戶為節(jié)約成本，往往使得“紅線內(nèi)”的施工質(zhì)量和設(shè)備品質(zhì)得不到保障。因此，在存量二次供水設(shè)施集中批量移交給供水企業(yè)接管時，多地的操作模式是先行由政府推動實施達標(biāo)改造，改造合格后再行移交給供水企業(yè)。改造所需資金量較大，多由地方財政和供水企業(yè)進行主要投資，其中供水企業(yè)投資部分多會通過水價調(diào)整予以解決。

在新建工程方面，供水企業(yè)僅負責(zé)施工到小區(qū)的“紅線外”， 而供水企業(yè)的責(zé)任，是保障用水安全，需要對“紅線內(nèi)”的供水管網(wǎng)和設(shè)施進行管理維護，對終端用水質(zhì)量負責(zé)，因此，無論從保障安全和便于管理和節(jié)省成本的角度，由供水企業(yè)統(tǒng)一建設(shè)或者在建設(shè)環(huán)節(jié)進行一定的質(zhì)量把控不失為一種理想的做法。

然而，依照《城市供水條例》以及法律法規(guī)及國家有關(guān)文件，應(yīng)滿足自愿委托原則，所有具備資質(zhì)的企業(yè)均可參與建設(shè)。也就是說，供水企業(yè)沒有權(quán)力直接指定小區(qū)“紅線內(nèi)”施工商和設(shè)備供應(yīng)商。

在這種“責(zé)任”與“權(quán)利”不對等的窘境中，有的供水企業(yè)為了確保工程質(zhì)量對建設(shè)和采購環(huán)節(jié)進行了過度干涉，或為完成上級政策要求而忽略了市場規(guī)則等, 不自覺地使自身深深陷入壟斷風(fēng)險，在矛盾中進退兩難。同時在部分壟斷案件中，可以看到水價倒掛經(jīng)常被供水企業(yè)作為申辯的理由，雖然這有“甩鍋”的嫌疑，不能夠成為供水企業(yè)合法壟斷的客觀理由，但不可否認的是水價倒掛給供水企業(yè)帶來的壓力，也會在一定程度上迫使少部分供水企業(yè)鋌而走險。

供水企業(yè)如何避免？需要內(nèi)外兼修

目前正在修訂中的《城市供水條例》（征求意見稿），進一步強調(diào)城市供水的社會公益屬性。與此同時，“國辦函[2020]129號文”、《 城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》及《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法》基本框定了供水企業(yè)的運行邊界，合規(guī)經(jīng)營應(yīng)成為供水企業(yè)考慮的首選事項。

在企業(yè)反壟斷相關(guān)工作中，對內(nèi)首先應(yīng)自查壟斷風(fēng)險，規(guī)范相關(guān)文件，梳理識別壟斷相關(guān)法律文件中的風(fēng)險點，例如，供水企業(yè)與用戶、開發(fā)商的合同里一定要寫清雙方的責(zé)任權(quán)利，特別是給予用戶、開發(fā)商的選擇權(quán)，如果采取自建的方式也必須通過驗收標(biāo)準等。

其次，供水企業(yè)需要與政府、用戶、開發(fā)商建立良好的溝通機制。供水企業(yè)可通過多樣化的時機和場合（比如大客戶聯(lián)誼會、房產(chǎn)商監(jiān)督會等）與關(guān)聯(lián)方增強互動，并請關(guān)聯(lián)方多提建議。一是加強與政府各個部門（發(fā)改、住建、水務(wù)、工商、物價等）的溝通，使其全面了解供水公共服務(wù)的行業(yè)特點。二是用戶層面，從報裝到工程結(jié)束各個環(huán)節(jié)，都需保持良好溝通，給用戶塑造良好的體驗和感知。三是開發(fā)商層面，需注重日常關(guān)系的維護，有業(yè)內(nèi)人士建議，可建立水司高層與開發(fā)商互訪溝通機制，達成諒解與共識。通過洽談溝通，使開發(fā)商感到選擇水司進行統(tǒng)一設(shè)計建設(shè)管理的優(yōu)勢與必要性。

更重要的是，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)自強不息，勇于迎接市場化競爭。供水企業(yè)需要建立符合市場經(jīng)濟要求的管理制度，尋找創(chuàng)新和變革的突破口，借助市場的力量促使企業(yè)自覺地提高自身服務(wù)質(zhì)量和管理水平，提升競爭力。

目前供水領(lǐng)域的商業(yè)模式較為單一，供水業(yè)務(wù)是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，但不能局限于此，要在主業(yè)外開辟出合適的新業(yè)務(wù)實現(xiàn)發(fā)展。供水企業(yè)的業(yè)務(wù)面變寬了，有利于供水企業(yè)參與到良性的市場競爭當(dāng)中，從而進一步避免其濫用市場支配地位事件的發(fā)生。

E20供水研究中心高級行業(yè)分析師陳婭對此表示，單靠供水企業(yè)自己的努力是遠遠不夠的，除了要從內(nèi)發(fā)力以外，營造良好的外部政策與社會氛圍也十分重要，其中政府角色的作用更是不可或缺。如出臺有關(guān)政策文件理清各方權(quán)責(zé)，良性引導(dǎo)二次供水設(shè)備準入門檻等。無論是政府、供水企業(yè)還是用戶，最終的目的都是為了保障城市供水的安全、可靠，各方的可發(fā)力點不同，但是目標(biāo)是一致的。

E20環(huán)境平臺首席合伙人傅濤在“2019（第四屆）供水高峰論壇”上就曾說過，“供水的未來，必須是將改革和創(chuàng)新進行到底”。北控水務(wù)技術(shù)委員會委員、北控水務(wù)中部區(qū)運營總經(jīng)理兼（總工）孫曉航也曾表示，政府認為供水公司是大國企，而供水公司覺得政府讓自己承擔(dān)了太多不該承擔(dān)的責(zé)任。長此以往，供水公司會給政府形成一個“只會做單一的供水服務(wù)”的印象。所以供水公司要形成自己的生態(tài)鏈，通過平時的服務(wù)讓政府信任，然后開拓新的領(lǐng)域和利潤增長點，同時深化自己的服務(wù)，將市場化運作起來，并做好差異化服務(wù)。