據(jù)中國水網(wǎng)獲悉，近日，廣州市生態(tài)環(huán)境局首宗環(huán)境違法案件完成公開道歉，此次公開道歉完成后，白云分局將進一步審查并視情按罰款標準的30%～50%降低處罰。

 近日，據(jù)中國水網(wǎng)獲悉，廣州市生態(tài)環(huán)境局“公開道歉”專欄刊登了一則環(huán)保公開道歉承諾書，這是白云區(qū)某公司按照廣州市生態(tài)環(huán)境局白云分局指引完成的全市首宗環(huán)境違法案件公開道歉案例。

依據(jù)廣東省生態(tài)環(huán)境廳，自2022年1月1日起施行的《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），部分排污企業(yè)適用“生態(tài)環(huán)境違法行為公開道歉承諾從輕處罰”制度。3月2日，上述企業(yè)在廣州市生態(tài)環(huán)境局“公開道歉”專欄刊登公開道歉承諾書，承諾要守法經(jīng)營，提高企業(yè)守法意識與環(huán)境管理水平，切實保護和改善生態(tài)環(huán)境。白云分局將進一步審查并視情按罰款標準的30%～50%降低處罰。

道歉是否減罰，還得看從重、從輕標準

看到廣州市排污企業(yè)道歉減罰的首個案例，或許部分“排污”大戶對道歉充滿興趣，但道歉減罰并不適用于所有企業(yè)。依據(jù)《規(guī)定》，符合以下條件企業(yè)應(yīng)當依法從輕或減輕處罰：

（一）屬初犯，且違法的主觀惡意小，造成的環(huán)境污染輕微、生態(tài)破壞程度較小或者尚未產(chǎn)生危害后果的；

（二）主動改正或者及時中止違法行為的；

（三）積極配合案件調(diào)查、主動陳述全部違法事實的；

（四）已獲環(huán)評批復(fù)同意的，具有公益屬性的學校、醫(yī)院、市政道路、橋梁或其他基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)項目，且已落實環(huán)境保護措施或已接駁市政管網(wǎng)的；

（五）已及時足額投保環(huán)境污染責任保險的；

（六）在最近一次企業(yè)環(huán)境信用評價中被評為“綠牌”的；

（七）違法行為發(fā)生在重大疫情控制和預(yù)防的關(guān)鍵時期，且生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)容為研發(fā)、生產(chǎn)或提供與疫情防控相關(guān)的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的；

（八）違法行為發(fā)生在重大疫情控制和預(yù)防的關(guān)鍵時期，且積極參與重大疫情防控工作，或者對疫情防控作出較大貢獻的；

（九）主動參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商并積極履行生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)義務(wù)的；

（十）生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的可以從輕處罰的其他情形。

從上述道歉減罰的標準中，也能看出，該項制度的適用范圍僅限初犯，對于多次違法的企業(yè)并不適用，甚至部分存在以下情節(jié)的企業(yè)，將會加大懲處力度：

（一）在案件查處中對執(zhí)法人員采取威脅及要挾（包括口頭）、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復(fù)等暴力或脅迫行為，或者以其他方式妨礙、干擾或者拒不配合現(xiàn)場檢查、監(jiān)測或調(diào)查取證的（包括提出不合理要求等方式）；

（二）違法向環(huán)境排放或傾倒危險廢物、含重金屬的污染物等有毒有害物質(zhì)的；

（三）違法排污持續(xù)或累計時間超過20天，其他違法行為持續(xù)或累計時間超過3個月的；

（四）經(jīng)責令改正或者責令限期改正，但拒絕改正或者逾期不改正、或者繼續(xù)實施違法行為的；

（五）造成跨行政區(qū)域（區(qū)級以上）環(huán)境污染后果的；

（六）涉及污染大氣環(huán)境的違法行為處于重污染天氣預(yù)警期間，或者處于特殊或重大活動期間的；

（七）有轉(zhuǎn)移、隱匿、使用、毀損、變賣等擅自處理被依法查封、扣押的設(shè)施、設(shè)備行為或者擅自撕毀封條的；

（八）違法行為造成突發(fā)環(huán)境事件或者對生態(tài)保護紅線內(nèi)、自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、重要濕地、基本農(nóng)田保護區(qū)、文物保護單位等環(huán)境敏感區(qū)域造成重大影響的；

（九）近二年以來被查實的有效舉報投訴達三次以上，或者引發(fā)群體性事件，或者造成惡劣社會、輿論影響的；

（十）近二年以來因同類環(huán)境違法行為被處罰三次以上的；

（十一）發(fā)生在重大疫情控制和預(yù)防關(guān)鍵時期的偷排偷放、惡意排污、監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假，以及涉疫情醫(yī)療廢物、醫(yī)療廢水等行為，侵害群眾健康、群眾反映強烈或嚴重污染環(huán)境的；

（十二）生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的應(yīng)當從重處罰的其他情形。

為何制定“道歉減罰”的柔性環(huán)保政策？

從2014年生效的“新環(huán)保法”，到近年來的中央生態(tài)環(huán)保督察都釋放環(huán)保執(zhí)法力度正在逐漸強化的信號。廣東省出臺的《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》中柔性執(zhí)法似乎和近年來環(huán)保執(zhí)法主流論調(diào)略有不同，不禁讓人疑問道歉減罰制度制定的初衷是什么？

事實上，關(guān)于環(huán)保執(zhí)法過嚴問題，2014年E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)曾發(fā)布《環(huán)保觀察：莫讓環(huán)保執(zhí)法變成“罰款”執(zhí)法》，文章中曾探討，排污罰款，對于某些大企業(yè)來講，每日處罰金額可能遠小于其治污需要的費用，更小于違法生產(chǎn)賺得的利潤；而對某些小企業(yè)來講，最終的罰款額可能超出其承受能力，甚至“資不抵罰款”。

據(jù)企鵝污廢水圈報道，從《規(guī)定》出臺后，企業(yè)在環(huán)保方面投入將由被動轉(zhuǎn)為主動。一位環(huán)境違法企業(yè)負責人表示，“因為我們違法面臨高達50萬元的罰款，這對于我們這種規(guī)模不大的企業(yè)來說是致命打擊，現(xiàn)在有這樣一個政策，給了我們一個機會，我們愿意直面錯誤，向市民誠懇地道歉。”

廣東對環(huán)保企業(yè)柔性執(zhí)法的考慮初衷，也是建立在2016年《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實施標準(第三版)》首創(chuàng)“違法者主動道歉承諾從輕處罰制度”基礎(chǔ)之上，而該制度設(shè)立的初衷主要是為了解決以下三方面問題：

對企業(yè)而言——部分有整改意愿的企業(yè)因處罰額度較高導(dǎo)致資金困難從而減少環(huán)保投入；部分違法企業(yè)高層管理者僅憑罰款也缺少體驗式教育，難以觸動靈魂。

對執(zhí)法者而言——由于推行零自由裁量權(quán)的定額罰款，剛性高額罰款使處罰中的申辯、聽證以及處罰后的復(fù)議、訴訟程序增加，影響執(zhí)法效率，耗費社會成本。

對公眾而言——環(huán)境執(zhí)法相對專業(yè)和封閉，直達公眾的鮮活案例少，對環(huán)境執(zhí)法知曉度低、參與度不高。而公開道歉承諾，可以讓“公眾關(guān)注”倒逼污染企業(yè)落實整改。

對上述問題的考慮，并非建于空中樓閣，以往也有切實可考的案例發(fā)生。例如西寧第一、三污水廠曾因為進水嚴重超標，導(dǎo)致設(shè)備受損，出水不達標，從2013年12月開始至2014年8月，水廠已經(jīng)收到9張罰單，總計罰款300多萬元。水廠將情況反饋至環(huán)保部門，希望協(xié)助嚴查進水，并撤銷罰款，但一直未收到相應(yīng)回復(fù)。

一位不愿署名的行業(yè)專家接受《中國水網(wǎng)》采訪時介紹，從職責范圍來講，環(huán)保部門有對污染過程的監(jiān)管責任，但很多時候，他們只能對結(jié)果負責。按日計罰，通過加重經(jīng)濟處罰，在一定程度上，會促進環(huán)保部門對結(jié)果的執(zhí)法力度，但對過程的執(zhí)法，卻沒有更好的規(guī)定。專家對此認為，從監(jiān)管的角度，環(huán)保部門對于超標排放進行罰款沒有問題。但在罰款同時，環(huán)保部門也有義務(wù)積極配合污水廠尋找進水超標污染源，并加強對污染源企業(yè)進行監(jiān)管和處罰。如果只僅僅通過對下游企業(yè)罰款進行倒逼，忽視或不進行前端監(jiān)管，效果并不一定會如其所愿，反而會成為“為罰款而罰款”。

 道歉減罰，在生態(tài)環(huán)保治理中到底有何成效？

1、企業(yè)環(huán)境違法行為改正率明顯提高

相關(guān)部門負責人說道，該制度的實施，有利于督促違法企業(yè)用沉甸甸的責任來體現(xiàn)企業(yè)的擔當，用實實在在的效果來檢驗道歉的誠意，用環(huán)境質(zhì)量的改善來兌現(xiàn)環(huán)保承諾，更加規(guī)范自身的環(huán)保行為，遵守法律法規(guī)。

從數(shù)據(jù)來看，深圳作為制度試點城市，自2016年至2021年累計已有1270家違法企業(yè)在深圳主流媒體公開道歉承諾，均在作出處罰決定前自覺完成整改。

其中，2020年、2021年分別有53家、48家企業(yè)公開道歉承諾，減免處罰金額分別為469.5萬元、487.4萬元，均占當年總處罰金額的4.3%。

公開道歉承諾企業(yè)中，2020年再次違法企業(yè)僅6家，2021年僅2家，企業(yè)守法意識明顯增強。

2、行政處罰的教育作用明顯體現(xiàn)

公開道歉承諾引起了企業(yè)法定代表人及高層管理人員的高度重視，按照制度設(shè)計，他們從提交道歉承諾申請、審定道歉承諾書和簽名登報道歉承諾等多個環(huán)節(jié)都全程親身參與，教育作用得到有效發(fā)揮。

同時，公開道歉能在行業(yè)內(nèi)和社會上產(chǎn)生強烈反響和震動，促進公眾參與和監(jiān)督。

值得一提的是，公開道歉的企業(yè)主要是守法意識和能力相對薄弱的小微企業(yè)，該制度一方面實現(xiàn)了對企業(yè)的守法指導(dǎo)和幫扶，另一方面也緩解了行政處罰給企業(yè)造成的資金困難，助力小微企業(yè)綠色健康發(fā)展。

今年生效的“新環(huán)保法”，作為一部“長了牙齒”的環(huán)保法律，讓環(huán)境保護獲得了前所未有的力度和信心。陜西天價罰單，更被稱為新環(huán)保法的首例“按日計罰”范例，獲得行業(yè)廣泛關(guān)注，贏得一片叫好之聲。不少媒體也評論認為：這種“按日計罰”，不僅體現(xiàn)了法律的嚴肅性，也可以極大地震懾一些違法污染企業(yè)。

但在叫好聲外，其中的問題也引發(fā)一些質(zhì)疑：

根據(jù)媒體報道，近些年來，越來越多的實例表明，一些地方的環(huán)保局本來平日里沒有保護好環(huán)境，卻一有污染事件發(fā)生便立馬上去罰款，大發(fā)一筆橫財。

即使不是如此，排污罰款，對于某些大企業(yè)來講，每日處罰金額可能遠小于其治污需要的費用，更小于違法生產(chǎn)賺得的利潤；而對某些小企業(yè)來講，最終的罰款額可能超出其承受能力，甚至“資不抵罰款”。

同時，從處罰本身，按日計罰，有可能會讓環(huán)保執(zhí)法變成“罰款執(zhí)法”。如陜西事件，從1月8日到3月27日，雖然原先20萬元罰款變成了1580萬元重罰。但在環(huán)保部門首次作出停產(chǎn)整治的決定后，這家企業(yè)仍繼續(xù)生產(chǎn)了79天，人們的生活環(huán)境因此被繼續(xù)污染了79天。對污染企業(yè)進行罰款不是目的，目的是為了讓其不再違法排污。如果違法排污總是不能杜絕，罰再多的錢恐怕也沒有意義。

一位不愿署名的行業(yè)專家接受《中國水網(wǎng)》采訪時介紹，從職責范圍來講，環(huán)保部門有對污染過程的監(jiān)管責任，但很多時候，他們只能對結(jié)果負責。按日計罰，通過加重經(jīng)濟處罰，在一定程度上，會促進環(huán)保部門對結(jié)果的執(zhí)法力度，但對過程的執(zhí)法，卻沒有更好的規(guī)定。

而對于污水處理廠這樣的治污企業(yè)來說，這種結(jié)果導(dǎo)向卻可能產(chǎn)生另外的問題。

今年7月，因為出水水質(zhì)超標，國中水務(wù)秦皇島公司收到1299.32萬元罰單。對此，國中水務(wù)在公告中稱，此次超標排放的主要原因為進水水量超負荷，進水質(zhì)量惡化，進水水質(zhì)遠超設(shè)計標準。后續(xù)，他們將全力協(xié)調(diào)地方政府盡快解決問題，或通過申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的方式依法維護公司權(quán)益。

西寧第一、三污水廠，也面臨這樣的問題。據(jù)介紹，因為進水嚴重超標，導(dǎo)致設(shè)備受損，出水不達標，從去年12月開始至今年8月，水廠已經(jīng)收到9張罰單，總計罰款300多萬元。水廠將情況反饋至環(huán)保部門，希望協(xié)助嚴查進水，并撤銷罰款，但一直未收到相應(yīng)回復(fù)。

前述專家對此認為，從監(jiān)管的角度，環(huán)保部門對于超標排放進行罰款沒有問題。但在罰款同時，環(huán)保部門也有義務(wù)積極配合污水廠尋找進水超標污染源，并加強對污染源企業(yè)進行監(jiān)管和處罰。如果只僅僅通過對下游企業(yè)罰款進行倒逼，忽視或不進行前端監(jiān)管，效果并不一定會如其所愿，反而會成為“為罰款而罰款”。

中共廣東省委黨校法學部程雨燕教授在接受《中國青年報》采訪時曾說，執(zhí)法的目的的不是罰款，不能‘為了罰款而罰款’，而是為了改善環(huán)境。

中國甘肅網(wǎng)以及新華社每日電訊等媒體也曾刊登主題評論認為：罰款不過是體現(xiàn)管理的作為,而不是真正督促解決排污問題。作為環(huán)保部門，不能一罰了之，更不能為了能罰到更多的款而對企業(yè)的違法污染行為放任不管，而是應(yīng)該及時對企業(yè)進行督促改正。遏制企業(yè)違法排污，不能光算經(jīng)濟賬。

如從保護環(huán)境出發(fā)，有一些地區(qū)的經(jīng)驗值得借鑒。如，面對同樣的進水超標問題，寧波一些污水廠與環(huán)保局建立了聯(lián)動機制，成立水質(zhì)超標監(jiān)督隊，一旦發(fā)現(xiàn)出水或進水超標，即啟動環(huán)保排查，一起尋找原因，加強治理。

2013年5月，遼寧省環(huán)保廳與遼寧省公安廳制定并下發(fā)文件，建立公安、環(huán)保環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制。遇到環(huán)境違法案件，主動提請公安機關(guān)提前介入調(diào)查，協(xié)調(diào)公安機關(guān)建立案件信息共享機制，實行環(huán)境違法案件信息互聯(lián)互通。組成“打擊環(huán)境違法行為特別行動隊”，實現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)動、聯(lián)合督辦。