8月9日，國家發(fā)展改革委就《循環(huán)發(fā)展引領計劃》（征求意見稿）公開向社會征求意見，征求意見稿提出，到2020年，主要資源產(chǎn)出率比2015年提高15%；工業(yè)固體廢物綜合利用率達到73%，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達到85%，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到3萬億元；75%的國家級園區(qū)和50%的省級園區(qū)開展循環(huán)化改造。

若要完成上述主要目標，我國在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路上不僅要看清目前存在的問題與挑戰(zhàn)，也要統(tǒng)籌規(guī)劃，在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的各個環(huán)節(jié)設計對策。為此我報特約請國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員周宏春撰文，詳細闡述目前我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題與挑戰(zhàn)，以及未來循環(huán)經(jīng)濟工作思路與對策。

近年來，我國循環(huán)經(jīng)濟實現(xiàn)了有序健康發(fā)展。國家在省市、園區(qū)、重點行業(yè)、重點領域，開展了資源綜合利用、園區(qū)循環(huán)化改造、城市礦產(chǎn)示范基地建設、再制造產(chǎn)業(yè)化、固廢綜合利用、再生資源回收體系建設、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點、水泥窯協(xié)同處置生活垃圾、工業(yè)產(chǎn)品生態(tài)設計、農(nóng)作物秸稈綜合利用及循環(huán)經(jīng)濟示范市縣等試點；各地也開展了各方面的相應試點，以探索循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。

試點示范成效明顯

通過示范試點，循環(huán)經(jīng)濟理念廣為傳播，技術(shù)水平不斷提高，政策機制逐步完善，運營模式持續(xù)創(chuàng)新，推進了企業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間共生耦合，企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)，園區(qū)循環(huán)式發(fā)展，產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，實現(xiàn)資源消耗最小化，環(huán)境風險最低化，經(jīng)濟效益最大化。目前，產(chǎn)業(yè)體系基本形成，新的業(yè)態(tài)也相繼涌現(xiàn)。

同時，形成可復制、可推廣的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。各地、各行業(yè)形成了眾多的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。例如，農(nóng)業(yè)形成了“豬-沼-果”、“豬-沼-菜(糧)”、“牛-糞-菌-沼-肥”，“林-草-牧-菌-肥”、“豬-沼-藕-魚”等模式以及農(nóng)業(yè)-工業(yè)耦合模式，大棚養(yǎng)殖-廢物發(fā)酵生成沼氣-沼氣用于照明炊事-沼液沼渣用于肥田的“四位一體”模式。新疆天業(yè)(集團)有限公司構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)鏈大循環(huán)與內(nèi)部小循環(huán)相結(jié)合，初步實現(xiàn)了全過程少投入、資源充分利用、排放物最小化、無害化。魯北集團在完善原有3條產(chǎn)業(yè)鏈基礎上，延伸生態(tài)電業(yè)、油煤鹽“三化合一”、鈦白粉清潔生產(chǎn)3條循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。上�；�工園區(qū)的“五統(tǒng)一”模式得到廣泛推廣，重慶市在三個重點工業(yè)園區(qū)試點中，按照“上中下游產(chǎn)業(yè)鏈一體化，基礎設施建設一體化，服務體系一體化，物流配送一體化，生產(chǎn)、生活區(qū)域、環(huán)保生態(tài)管理一體化”的要求進行項目招商、園區(qū)建設和運營管理。國家發(fā)展改革委等部門利用國家攻關(guān)課題和開行項目資助專家進行循環(huán)經(jīng)濟典型案例研究，總結(jié)和凝練了60個可復制、可推廣的典型模式案例。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展存在的問題與挑戰(zhàn)

不可否認，與發(fā)達國家相比，我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展仍存在一些問題。

第一，廢物利用率低。隨著經(jīng)濟增長和消費水平的不斷提高，我國的原生資源在減少，垃圾卻在與日俱增。例如，北京和上海的城市生活垃圾產(chǎn)生量每天都達1.3萬余噸，城鄉(xiāng)每年產(chǎn)生的垃圾約4億噸，其中生活垃圾的60%是包裝物，廢塑料含量約10%。與此同時，垃圾處理處置方式比較簡單，變廢為寶、化害為利，成為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重大課題。

第二，缺乏共性和關(guān)鍵技術(shù)支撐。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展需要科學技術(shù)作支撐，包括循環(huán)經(jīng)濟的理論研究；但現(xiàn)有文章側(cè)重于對問題的描述，理論研究深度不夠。雖然在提高資源利用效率的某些技術(shù)上取得突破，但新研發(fā)需要時間，企業(yè)大多缺乏研發(fā)大幅度提高資源利用效率的共性和關(guān)鍵技術(shù)的能力，也缺乏相關(guān)技術(shù)的信息獲取渠道。我國的廢物和包裝材料的回收利用雖已有了基礎，但技術(shù)含量低、大多被降級使用，沒有發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟的最佳效應，也沒有與食品安全、環(huán)境安全的有效保證有機地結(jié)合起來。

第三，缺乏有效的政策激勵。循環(huán)經(jīng)濟兼具資源效益和環(huán)境效益雙重屬性，是集技術(shù)、經(jīng)濟和社會為一體的系統(tǒng)工程，需要政策激勵。推動資源回收和循環(huán)利用的一個政策基礎，是生產(chǎn)者責任延伸制度，以及再生資源分類、不易回收廢舊物資的回收處理費用機制等。這些活動大多屬于市場失靈領域，需要政府的宏觀調(diào)控和長效機制。事實上，我國尚未建立有效的回收處理體系、激勵政策和費用機制。部分政策的可操作性差，與相關(guān)法規(guī)銜接不夠、執(zhí)行成本高，一些政策還存在執(zhí)行走樣的問題。政策、理論等方面的咨詢研究明顯滯后于實踐。

第四，法規(guī)體系不健全。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展需要法律法規(guī)和制度作支撐。從總體上看，我國還沒有形成促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律體系。已有相關(guān)立法質(zhì)量有待提高。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂已經(jīng)進入議事日程，但認識尚不統(tǒng)一：已有的一些法律規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不強；相關(guān)法律之間存在不協(xié)調(diào)、有關(guān)措施不配套等問題，也缺乏強制性標準。

第五，尚未形成長效機制。循環(huán)經(jīng)濟是一種有利于可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展及消費模式，特別是再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎的廢舊物資回收，需要政府推動、市場驅(qū)動、公眾行動，也需要各地方各部門的協(xié)調(diào)一致。在這些方面，居民群眾參與廢舊物資回收或利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的自覺性和積極性不高，國家有關(guān)部門之間分工和職能不明確。

推進循環(huán)經(jīng)濟的思路與對策

——自然資源開采環(huán)節(jié)，提高資源開發(fā)效率。綜合開發(fā)礦產(chǎn)資源，加強共生、伴生礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，提高回采率和綜合回收率，實現(xiàn)綜合勘查、綜合開發(fā)、綜合利用；加強資源開采管理，健全資源勘查開發(fā)準入條件，改進資源開發(fā)利用方式，實現(xiàn)保護性開發(fā)；積極推進礦產(chǎn)資源深加工技術(shù)的研發(fā)，提高產(chǎn)品附加值，實現(xiàn)礦業(yè)優(yōu)化與升級；開發(fā)并完善適合我國礦產(chǎn)資源特點的采、選、冶工藝，降低采礦貧化率，延長礦山壽命。大力推進尾礦、廢石的綜合利用，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用全生命周期的效率。

——資源消耗環(huán)節(jié)，提高資源利用效率。推進工業(yè)綠色發(fā)展，加強對鋼鐵、有色、電力、煤炭、石化、化工、建材、紡織、輕工等行業(yè)的能源、原材料、水等資源的消耗管理，實現(xiàn)能量梯級利用、資源高效利用和循環(huán)利用，努力提高資源產(chǎn)出效率和效益。電動機、汽車、計算機、家電等機械制造企業(yè)，要從產(chǎn)品設計入手，優(yōu)先采用資源利用率高、污染物產(chǎn)生量少以及有利于產(chǎn)品廢棄后回收利用的技術(shù)和工藝，盡量采用小型、量輕、可再生的零部件或材料，提高設備制造技術(shù)水平。包裝行業(yè)要大力壓縮無實用性材料的消耗。

——廢棄物產(chǎn)生環(huán)節(jié)，減少廢棄物產(chǎn)生和排放。應從源頭減少廢棄物產(chǎn)生，加強對冶金、有色、電力、煤炭、石化、建材、造紙、釀造、印染、皮革等廢物產(chǎn)生量大、污染重行業(yè)的環(huán)境管理，提高廢渣、廢水、廢氣綜合利用率。綜合利用建筑廢棄物及秸稈、畜禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物，發(fā)展生物質(zhì)能源，推廣沼氣工程，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)；推動不同行業(yè)通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和耦合，實現(xiàn)廢棄物的循環(huán)利用。加快城市生活污水再生利用設施建設，促進垃圾資源化利用。充分發(fā)揮建材、鋼鐵、電力等行業(yè)廢棄物消納功能，減少廢棄物最終處置量。

——資源再生環(huán)節(jié)，要提高廢品回收和加工利用水平。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，積極推進廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢舊輪胎、廢舊家電及電子產(chǎn)品、廢舊紡織品、廢舊機電產(chǎn)品、包裝廢棄物等的回收和循環(huán)利用；建立廢品分類收集和分選系統(tǒng)，支持汽車發(fā)動機和大型機械等廢舊機電產(chǎn)品再制造；拓展再生資源產(chǎn)業(yè)，不斷完善再生資源回收、加工、利用體系；在嚴格控制“洋垃圾”和其他有毒有害廢物進口的前提下，充分利用兩個市場、兩種資源，在積極發(fā)展資源再生產(chǎn)業(yè)國際貿(mào)易的同時，也承擔生產(chǎn)者延伸責任。

——社會消費環(huán)節(jié)，要培育節(jié)約資源、保護環(huán)境的消費觀，大力提倡綠色消費，形成可持續(xù)消費模式。提倡健康文明、有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的生活方式與消費方式；鼓勵使用綠色產(chǎn)品，如能效標識產(chǎn)品、節(jié)能節(jié)水認證產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品等；抵制過度包裝等浪費資源的行為；政府機構(gòu)要發(fā)揮帶頭作用，把節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)糧、垃圾分類回收、減少一次性用品的使用等，逐步變成全社會的自覺行動。

（作者系國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員）