經(jīng)公開招標，北控水務(wù)集團有限公司（以下簡稱“北控集團”）中標海南省政府關(guān)于海南省16個新建污水處理廠的委托運營項目。2009年10月20日，北控集團與定安縣人民政府簽署《定安縣污水處理廠委托運營服務(wù)協(xié)議》，由定安縣人民政府委托海南北控水務(wù)有限公司（即乙方，以下簡稱“海南北控”）運營、維護污水處理廠設(shè)施，提供污水處理服務(wù)，收取污水處理服務(wù)費。2010年1月15日，海南北控受托接管定城污水處理廠（以下簡稱“定城廠”）并開始試運營，并按協(xié)議約定收取污水處理服務(wù)費。

2013年7月8日，定安縣環(huán)境監(jiān)測站對定城廠第三季度廢水進行現(xiàn)場采樣監(jiān)測，三項指標（總磷、氨氮、總氮）排放濃度均超《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918－2002）表1中的一級標準A標準。2014年1月22日，定安縣國土環(huán)境資源局作出《行政處罰事先告知書》。2014年3月3日，定安縣國土環(huán)境資源局作出定土環(huán)資察字（2014）25號《行政處罰決定書》，對海南北控超標排放行為處2013年7月份超標排污費三倍的罰款（1165×3=3495），共計人民幣3495元。

被告（定安縣國土環(huán)境資源局）認為：依據(jù)《排污費征收使用管理條例》第二條第一款和《排污費征收標準管理辦法》第三條第一項的規(guī)定，北控公司既是直接向環(huán)境排放污染物的單位，也是被征收污水排污費的對象，應(yīng)當(dāng)作為超標排放的行政處罰對象。

《水污染防治法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。”

綜上，本案中定安縣國土環(huán)境資源局對海南北控處以2013年7月份超標排污費三倍的罰款（1165×3=3495）適當(dāng)，合法合理。

“委托運營”并非法律術(shù)語，實務(wù)中就污水處理廠委托運營而言一般會存在如下四類法律關(guān)系：

因此，我們應(yīng)該通過合同具體約定來分析判斷合同主體之間的法律關(guān)系，不能簡單依據(jù)合同名稱中的“委托經(jīng)營”來認定雙方的法律關(guān)系。

就前述四種情形而言，在第（1）（2）兩種情形下，A是污水處理廠對外經(jīng)營的法律主體，應(yīng)由A承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；在第（3）（4）兩種情形下，B是污水處理廠對外經(jīng)營的法律主體，應(yīng)由B承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。在第（1）（2）中情形下，如所受行政處罰是由B的行為所導(dǎo)致的，則A可以通過雙方之間的民事合同向B追償。

在本案中，雖然定安縣政府與海南北控簽署的是《委托運營服務(wù)協(xié)議》，但兩者不是一般的委托人與受托人的關(guān)系，海南北控直接收取污水處理費，是污水處理廠對外經(jīng)營的法律主體，因此，定安縣國土環(huán)境資源局因污水處理廠超標排放對北控海南實施行政處罰并無不當(dāng)。

作者單位：陽光時代律師事務(wù)所環(huán)境業(yè)務(wù)部