摘要：他們有義務(wù)為“環(huán)保”而坐困窮山嗎？他們有義務(wù)為“發(fā)展”而無條件離鄉(xiāng)背井嗎？反壩、支壩的雙方都說對方的主張對山民不利，那么山民自己怎么看？他們委托雙方中的哪一方?jīng)Q定自己的命運了嗎？而作為最弱勢群體的他們一旦發(fā)出自己的聲音，又常面臨更大的風(fēng)險，正如近年在瀑布溝、虎跳峽等地發(fā)生的那樣。原因很簡單：有權(quán)有勢者收拾他們，要比收拾在國內(nèi)外擁有廣泛影響的反壩派容易得多！
作者丨秦暉
轉(zhuǎn)自丨《經(jīng)濟觀察報》
關(guān)于“保衛(wèi)怒江”的思考
不久前，國內(nèi)一些環(huán)保組織發(fā)起了抵制怒江水電開發(fā)的運動。在當(dāng)?shù)孛癖姟鴥?nèi)公共媒體和政府環(huán)保部門的支持下，在國際環(huán)保界的關(guān)注下，運動獲得了相當(dāng)?shù)某晒�。有關(guān)部門宣布擱置怒江水電項目。相比起過去從三門峽、三峽直到金沙江的歷次開發(fā)爭論從來就是“上馬派”得勝的“慣例”而言，這應(yīng)當(dāng)是個意義重大的事件。它體現(xiàn)了改革時代我國公民社會的萌芽、標(biāo)志著這類問題上“水電利益集團”說了算的局面開始改變、影響我國重大技術(shù)性公共決策的因素開始多元化，這些無疑都是應(yīng)當(dāng)肯定的正面成果。
但是，如果不是從公民社會發(fā)展的大背景，而是就怒江開發(fā)這一具體案例而言，“怒江事件”其實頗有可論。
怒江事件中有個聞名的口號：“保住最后一條沒被水壩截斷的大河”。但且不論極端的“反壩主義”對不對，即便從“反壩主義”的立場出發(fā)，也很難說讓一條河流保持“無壩”而把水壩轉(zhuǎn)移到其他河流上是很有意義的事。反壩主義所拒斥的，應(yīng)該是對環(huán)境和人文損害嚴重的那些大壩工程，如果不是極端到要求不分青紅皂白一律禁壩，甚至拆除已有的大壩，那么它的合理訴求應(yīng)該是把盡量少的大壩建立在環(huán)境、人文代價盡量小的地方，而不是阻止在這種地方建壩，同時卻把壩移建于代價更高的地方。
從這個角度看，“保衛(wèi)怒江”的得失值得反思。
怒江在我國境內(nèi)長2103公里，連下游境外的薩爾溫江全長達3200公里。這是一條十分奇特的大河：
第一，怒江是世界罕見的少人居、少農(nóng)耕、少經(jīng)濟活動的大河。從唐古拉山的源頭直到緬甸境內(nèi)的入�？�，除了河源以下的一段寒冷高原、河口附近幾十公里的沖積平原外，怒江幾乎全程是深邃的峽谷河道，兩岸高山夾峙，不要說沒有河谷平原，連稍大的壩子和階地也稀少。大部分岸段不要說大片農(nóng)田，連蓋房子的宅基都難找，多數(shù)居民點不是在支流山谷，就是在干流兩側(cè)的高山間。如前怒江州首府、碧江縣城知子羅鎮(zhèn)（后因山崩危險被廢棄），就以“鎮(zhèn)在高山上、‘望江’1不濱江”著名。怒江州人口近50萬，僅相當(dāng)內(nèi)地一縣，而濱江居民更少，不及內(nèi)地一大鄉(xiāng)。這與其他大河迥異。整條三千多公里、流經(jīng)中緬泰三國的長河兩岸，除了河口的緬甸毛淡棉市，竟再沒有一處人口上萬的城鎮(zhèn)，（怒江州新首府六庫鎮(zhèn)近年頗有發(fā)展，今后或許會打破此例。）這不要說在我國、在整個歐亞大陸人口稠密的溫帶地區(qū)是獨一無二，就是在全球，除北極的馬更些河外，也再沒有第二條如此規(guī)模的大河全程兩岸都這么荒僻。
第二，怒江全河平均比降高達2.4‰，在我國諸大河中實際位居第一。過去說雅魯藏布江的比降達2.6‰，但那是包括了墨脫以下至巴昔卡那段喜馬拉雅山南坡陡峻河段，該段如今實際是被印度控制的，而就我國如今實際控制的江段論，雅江的比降實不如怒江。其余諸河就更不用說了：金沙江1.47‰，瀾滄江2.2‰，而長江、黃河、珠江不僅全程比降低，就連其中那些號稱落差最集中的水電開發(fā)重點河段，其比降也遠不如怒江全程的平均值。例如長江流域的烏江2.05‰，黃河的龍羊峽－青銅峽段1.45‰，珠江流域的西江天生橋－大藤峽段0.806‰……。如此大的比降使怒江成了名副其實的“怒”江，一路咆哮，“怒”濤洶涌，不僅無法通航，連流放木排竹筏的條件都沒有。但卻蘊藏了強大的勢能。怒江的平均流量，在云南保山的道街水文站為522億方/年，芒辛河口出境處為569.2億方/年，不是很大，但高落差卻使它擁有驚人的水力蘊藏，干流即達3550萬千瓦，而且主要集中于中上游段。
第三，怒江水勢雖急，但水情平穩(wěn)，洪峰不大，道街站歷年最大洪峰流量6170立方秒，僅為平均流量的3.7倍。其他大河這項指標(biāo)都要大得多（如雅魯藏布江達即達10倍）。相應(yīng)地，怒江徑流變差系數(shù)僅0.18，為全國大河流中最小者。因此怒江水電的裝機容量將有更高的保證出力率，有利于均衡發(fā)電。業(yè)內(nèi)人士都知道出力不均衡是水電的最大劣勢，怒江在這方面的長處十分難得！同時怒江水相當(dāng)清澈，道街站多年平均含沙量僅401克/立方米，為西南諸河中最小，因此在怒江建水庫絕無淤積之虞。
怒江的這些奇特之處歸結(jié)到一點，就是它好像是上帝創(chuàng)造來專門用于發(fā)電的河流，發(fā)電條件奇好而除了發(fā)電似乎就沒有別的“用處”：它的優(yōu)良壩址多，淹沒損失小，移民少，單位千瓦投資省，保證出力率高，調(diào)節(jié)性能好，又沒有礙航問題。而除了水電，怒江既不能行船又無田可灌溉，沒有用水工業(yè)，“調(diào)水”又極困難，經(jīng)濟上基本無所作為。尤其是移民少這一點，對于我國水電開發(fā)中弊病最多的移民問題而言意義重大。在世界上，只有北極地區(qū)的一些大河如北美馬更些河、西伯利亞諸河的下游段人煙稀少甚于怒江，但它們都是比降極小的平原河流，水能密度極低。而水能密度高的大河幾乎都人口較多，淹沒、移民問題大，如三峽一個水庫的移民量即幾倍于整個怒江州總?cè)丝冢瑤资队谂娨?guī)劃移民數(shù)，而三峽的發(fā)電能力還遠不及怒江全梯級規(guī)劃容量。怒江水電的弱項是它離我國用電負荷中心遠，同時高山峽谷施工難度較大。但瀾滄江、金沙江正在上馬的工程在這些方面也不比怒江好多少。
“支壩派”與“反壩派”
另一方面，反壩派抵制怒江開發(fā)的理由即便都成立，問題在于這些理由也同樣適用于、往往是更適用于其他河流，尤其是鄰近怒江正在大上水電的瀾滄江等西南諸河。
眾所周知，在水電開發(fā)問題上如今無論國內(nèi)還是國際都存在著很大爭論。一般地說環(huán)境保護主義者是“反壩派”，而水電開發(fā)商和管理當(dāng)局是“支壩派”。但實際上，一個國家的現(xiàn)實政策不應(yīng)該也不可能只按某一派的意識形態(tài)來制定。不僅經(jīng)濟的發(fā)展需要合理地增加能源供應(yīng)，而且水電雖然不能完全按“支壩派”的說法認為是“清潔能源”、“可再生能源”，但至少與化石燃料乃至核裂變相比，其清潔性和可再生性還是相對高得多2。過多依靠火電核電只能加劇環(huán)境負擔(dān)。而其他可再生清潔能源如風(fēng)能太陽能又費用高昂無法大規(guī)模應(yīng)用。因此只要能源增產(chǎn)無法避免，人們就不能不進行“兩害相權(quán)取其輕”的選擇，完全放棄水電是不現(xiàn)實的，而且也不應(yīng)該。但環(huán)保主義者對水電開發(fā)環(huán)境代價的控制作用也功不可沒，作為對“水電利益集團”的一種民間制約力量它更是不可或缺。在消滅水電不可行的情況下，它的實際功能應(yīng)當(dāng)是發(fā)揮監(jiān)督、制衡作用，把水電開發(fā)的環(huán)境代價與人道代價盡可能地壓低。
然而我們看到，反壩派指出的水電開發(fā)的一切弊病，包括國外反壩派強調(diào)的環(huán)境弊病和作為我國國情特別尖銳的淹沒、移民問題，在怒江以外的地區(qū)都遠比怒江為甚。以與怒江相鄰的瀾滄江開發(fā)為例，僅如今在建的小灣電站一個工程，1994年初定移民就達32737人，實際可能要移民6萬以上。怒江全部規(guī)劃梯級的移民總數(shù)都沒有這么多。平心而論，在各大江河中瀾滄江的水電開發(fā)條件就算很不錯了，其他地方就更不待言。瀾滄江開發(fā)中的某些工程據(jù)說曾因壓低移民補償費而成為水電行內(nèi)工程經(jīng)濟效益最好的“先進典型”，這成為反對怒江上馬者常提的惡例。對這一惡例的批評本來很可能會為怒江未來的移民爭取更好的權(quán)益。但是怒江開發(fā)擱置后瀾滄江開發(fā)加速了，而從網(wǎng)上可以看到：那些“先進典型”的經(jīng)驗還在后續(xù)工程中宣傳、推廣，只不過是從移民很少的怒江移到了移民更多的地方。
換言之，從全局看，哪怕僅僅基于環(huán)保與人文的立場，只要水電無法放棄，其開發(fā)代價最小的地方恐怕就是怒江。如今怒江梯級開發(fā)在抗議聲中被擱置了，但全國乃至云南的水電開發(fā)步伐并沒有放慢，只是投資目標(biāo)轉(zhuǎn)向了環(huán)境代價更大、單位千瓦移民更多、移民政策也更苛刻的瀾滄江、金沙江和其他地方。這對于反壩派的目標(biāo)而言，到底是進步還是退步呢？
以上反思并不是懷疑怒江事件中公民參與的正面意義。恰恰相反，問題可能在于僅有這樣的參與還遠遠不足。我們沒有一種機制可以調(diào)節(jié)重大公共決策中的各種訴求，而只能依靠一些偶然條件進行“小概率博弈”。這就導(dǎo)致實際開發(fā)代價較小但具備某些偶然條件如怒江者可以改變公共決策，而這種代價卻以明顯放大的方式轉(zhuǎn)移到了不具備這些“偶然條件”的地方。
環(huán)保與發(fā)展中的“天平”與“尺蠖”
這些年來，相對于其他眾多敏感問題而言，在環(huán)保問題上的言路是比較開放的。國外關(guān)于大壩的負面評價被大量介紹到國內(nèi)，給人的印象似乎是在治水問題上反壩主義代表著時代“主流”。而反壩主義的對立面則爭辯說它只是“支流”。其實這就與政治經(jīng)濟領(lǐng)域“左”和“右”、“自由市場”和“福利國家”誰是“主流”一樣，因時因地因事而異并往往易位。關(guān)鍵問題不在于誰是“主流”，而在于兩者是構(gòu)成互補的“天平效應(yīng)”呢，還是構(gòu)成糟糕的“尺蠖效應(yīng)”。前者在“天平”的搖擺中自由與福利都得以輪番進步，后者卻在“反自由而福利不興，廢福利而自由愈損”的循環(huán)中陷入怪圈。
筆者看到的一篇文章比較公允地評論了憲政國家中的這種互補：在美國，水電協(xié)會、水電企業(yè)也很重視生態(tài)環(huán)境的保護。盡管環(huán)保分子和環(huán)保組織提出的環(huán)境保護要求很多時候遠遠超過水電企業(yè)和組織的意愿和能力，但在認為水電開發(fā)需要加強生態(tài)環(huán)境保護方面，兩者都是一致的。美國的水電機構(gòu)、水電組織、水電企業(yè)一般地說，是支持水電開發(fā)的，比如說美國水電協(xié)會、邦德維爾電管局、墾務(wù)局、田納西流域管理局、工程師兵團等。而環(huán)境保護組織則是反對水壩建設(shè)的，如美國河流組織等，有些環(huán)保組織甚至提出比較極端的口號——要拆除哥倫比亞河上的水壩。因此，正確認識美國水電，就是要意識到美國的水電機構(gòu)支持水電，發(fā)表了大量的水電優(yōu)越性的文章，但我們不能僅以這些文章就判定美國完全支持水電；同樣，我們也不能通過閱讀美國環(huán)保組織及漁業(yè)組織提出的反壩文章，就判定美國反對所有的水電建設(shè)，并得出結(jié)論，美國要拆除所有的水壩。美國反壩派和支壩派，都是努力促進美國水電進步的重要力量。真正的水電進步，不只是表現(xiàn)在水電裝機的增多和水電發(fā)電量的增加，還表現(xiàn)在水電對環(huán)境保護的重視上，表現(xiàn)在水電企業(yè)勇敢地承擔(dān)自己的社會責(zé)任上。
遺憾的是，在我國，這種兩派互補的機制遠遠沒有建立。有時反而出現(xiàn)環(huán)保與發(fā)展、環(huán)保與人文都受損的情況。如果說怒江事件盡管擱置了代價較小的怒江水電，但別的河流水電環(huán)境代價可能更大，那么水電方面更是如此。事實上，我國以往許多治水爭論并非環(huán)保主義與“發(fā)展主義”、更非“敬畏自然”與“人文主義”的爭論。例如在三門峽、三峽等問題上持異議的黃萬里、孫越崎、李銳等先生都是從“科學(xué)”的立場而非從“敬畏自然”的立場出發(fā)的。
勿忘三門峽
以三門峽為例，這個工程可以說是在“圣人出，黃河清”的讖緯氣氛下，以政治掛帥的方式搞的。蘇聯(lián)專家以他們的一些工程（我印象中主要是齊姆良工程等）模式套用于三門峽，但黃河不是頓河，我想不僅僅是黃萬里先生明白此理，可惜只有他等幾個“傻瓜”敢批逆鱗。結(jié)果三門峽大壩建成不久就因災(zāi)難性淤積（一年半時間潼關(guān)河床淤高4.5米）幾乎毀了關(guān)中平原，從此不能正常蓄水，幾十年來基本是低水位小庫容運行，改建前十余年更幾乎是空庫一座，防洪、灌溉、航運功能云云根本無從談起。今天還有朋友認為該工程“功大于過”，說它“畢竟把水災(zāi)從人口密集的地方搬到損失較小的地方了”。但這種說法不知何據(jù)？歷來低水位運行的三門峽什么時候利用過原先設(shè)計的“防洪庫容”？幾十年來哪一次水災(zāi)是靠它防住了的？三門峽給關(guān)中平原造成如此災(zāi)難，難道那里不是“人口密集的地方”？
三門峽庫區(qū)移民問題更是令人不堪回首。當(dāng)年一道命令，幾十萬農(nóng)民離鄉(xiāng)背井，在幾乎無補償?shù)那闆r下從肥沃富庶的關(guān)中平原被遷到甘肅、寧夏等西北不毛之地，又恰逢三年“人禍”大饑荒，當(dāng)時就餓死不少。如今以當(dāng)年三門峽工地民工集體中毒事件為題材、按那時“壞事變好事”的邏輯創(chuàng)作的《為了六十一個階級兄弟》仍然不時被宣傳，但為三門峽而死的成千上萬“階級兄弟”還有誰記得？大饑荒過后多數(shù)庫區(qū)移民仍長期無法安居。而這時三門峽“水害”已顯，水庫不能蓄水，大片原計劃的“庫區(qū)”都空著。但當(dāng)時的一些領(lǐng)導(dǎo)不知基于什么考慮，寧可在這片“金城天府”的良田沃土上新建一批國營農(nóng)場，也不許移民回遷。從此引起持續(xù)幾十年的“回遷斗爭”。未回遷者不斷請愿，不經(jīng)允許“私自回遷”的農(nóng)民更不斷與占有故土的農(nóng)場等“單位”發(fā)生沖突。筆者幾十年后在大荔、華陰一帶調(diào)查時仍不時見聞此種場景，每次政治運動都會揭開這個傷疤，造成整整一代人的悲劇。
三門峽工程的環(huán)境、人文后果是如此，那么它的“發(fā)展”效果如何？就以水電績效而論：三門峽原設(shè)計建造了高水頭大庫壩后電站裝機130萬千瓦，因“水庫”不能蓄水也完全報廢，六七十年代兩次耗費巨大的改建后變成低水頭小庫容徑流發(fā)電的小機組，容量只有原先的一個零頭，只能算中型電站，從廢物利用的角度講還可以稱為成功吧。三門峽成禍后的確有過“炸掉”之議而且曾被認真考慮過，后來雖然經(jīng)過反復(fù)改建，但一直沒有徹底解決問題。2003年渭河大水災(zāi)后“炸掉”呼聲又起，專家如張光斗、官員如水利部副部長索麗生等都主張徹底放棄，就算不炸壩也應(yīng)當(dāng)“全年敞泄，放棄發(fā)電”，全當(dāng)沒有建它。后來雖因三門峽攤子已經(jīng)太大不好收拾，作了妥協(xié)，但矛盾遠未了結(jié)。如此勞民傷財?shù)拇蠊こ套詈竺銖姰?dāng)個小水庫用，就已經(jīng)該算失敗了，何況還造成這么大禍害，弄得如今渭河“發(fā)三五年一遇的水，成五十年一遇的災(zāi)”，頂著罵聲勉強撐到今天，能否撐下去還難說。這還能說是功大于過？
然而當(dāng)年之所以發(fā)生三門峽之“人禍”，肯定不是因為那時過分“以人為本”。1950年代世界上尚未出現(xiàn)“綠色潮流”，可是像三門峽那樣嚴重的“人禍”工程在那時的世界上也算極罕見吧。文革時期是個人性泯滅時代，人道主義（即所謂以人為本）不僅實踐中被踐踏，理論上更被粗暴批判，而比三門峽更甚的“人禍工程”（如昔陽縣的“西水東調(diào)”等）恰恰在那時泛濫成災(zāi)。另一方面，當(dāng)年勇于抵制“人禍”的先賢們，如“水利良心”黃萬里先生等，也并非出于環(huán)保理念，更不是出于反對“科學(xué)之僭妄”的后現(xiàn)代立場，而恰恰是出于尊重科學(xué)、維護人民利益的赤誠不惜得罪權(quán)貴的。后來對三峽工程持異議的李銳老等人也是如此。李老反對上三峽，但并不一般地反對水電工程，相反他還是“水主火輔”、水電優(yōu)先的提倡者。他反對上三峽的理由之一就是該工程占用資金太大會影響上游的水電開發(fā)。
正調(diào)節(jié)與反調(diào)節(jié)：命令經(jīng)濟下的水電怪局
當(dāng)然平心而論，評價我國幾十年水利水電的得失不能只講三門峽那樣的“人禍”。半個世紀以來我國的治水事業(yè)成就的確可觀，尤其是改革時代我國大型水電發(fā)展加速，最近幾年更呈“大躍進”式的態(tài)勢。當(dāng)年李老批評三峽的其他理由姑且不論，擔(dān)心三峽工程會延緩后續(xù)水電項目看來是過慮，即便是最近的怒江風(fēng)波也沒有改變這種“大躍進”局面。當(dāng)今國外雖如前述，并非只有反壩一種聲音，但今天世界在建的大型水壩一多半集中在我國也是不爭的事實。幾十年來廣大水電在編職工轉(zhuǎn)戰(zhàn)南北，臨時征發(fā)的水電民工招來揮去，在峽谷激流間的野外施工環(huán)境下流汗流血，為改善我們的能源供應(yīng)作出了很大貢獻。當(dāng)年有過水電民工和工棚生涯的筆者深深地感懷他們。
但是無庸諱言，體制性弊病也使我國的治水問題叢生。其中突出的一點，就是號稱實行計劃經(jīng)濟的我國水電，在“首長工程”、“條子項目”的風(fēng)氣下隨意性很強，反而還不如一些所謂的自由市場經(jīng)濟國家的水電開發(fā)有“計劃”、國土整治有章法。
以美國為例，該國水電的聯(lián)邦規(guī)劃和各州規(guī)劃相銜接，以河流為單位成立兩級委員會，進行全流域的綜合治理，以追求發(fā)展與環(huán)境保護的整體效果。美國水電規(guī)劃遵循所謂“項鏈”理論，在梯級開發(fā)中實行“正調(diào)節(jié)”的原則。所謂正調(diào)節(jié)，就是在統(tǒng)籌全流域的基礎(chǔ)上在上游選擇環(huán)境、人文、經(jīng)濟綜合代價較小之處，修建具有較大庫容的主調(diào)節(jié)水庫，把巨大的水體蓄積在河流的上游，以為下游各梯級電站提供均衡的流量。美國重要的水電梯級開發(fā)規(guī)劃，如新政時期的科羅拉多河規(guī)劃、田納西河規(guī)劃、1944年的密蘇里河規(guī)劃等都非常重視在河流的干流及主要支流的上游修建大庫容龍頭水庫，像密蘇里河上的佩克堡水庫、哥倫比亞河上的羅斯福湖、斯內(nèi)克河上游的杰克遜湖與美利堅瀑布水庫、科羅拉多河上的鮑威爾湖、阿肯色河上游的歐法拉水庫、薩凡納河上游的哈特維爾水庫、阿拉巴馬河上游的悉尼－蘭尼埃水庫、田納西河上的查塔努加水庫、雷德河上游的德克索馬水庫等都具有這類功能。美國還在一些流量較小的溪流上游修建了一些專用調(diào)節(jié)水庫，只蓄水不發(fā)電，為下游電站服務(wù)。這種一座龍頭水庫配合一連串徑流電站的安排使等量水體具有更高的能源價值，因為下游的電站都可以利用這些水。這種“一庫多用”、“一拖多”的水電規(guī)劃模式，既保證了全流域水電出力達到較高和較較均衡的水平，又避免了建設(shè)一連串的高壩大庫，不但節(jié)省投資，而且降低了高壩大庫造成的環(huán)境、移民代價，以盡可能少的環(huán)境成本換來盡可能多的水電效益，也有利于與“反壩主義”勢力達成妥協(xié)。這無疑是一種水電開發(fā)與環(huán)保兼顧的優(yōu)化發(fā)展模式。
而我們的水電開發(fā)卻經(jīng)常遵循一種相反的思路，即所謂“反調(diào)節(jié)”模式。每個工程都力圖上高壩大庫，其理由之一據(jù)說就是因為上游大庫的截流與放水會造成下游的斷流或洪水，所以需要再造一座大庫來進行反向調(diào)節(jié)。或者相反，因為下游水庫沒有考慮淤積問題，所以需要在上游再建大庫以攔沙，依此類推，便形成了一座大庫為另一座大庫“釣魚”的現(xiàn)象。于是盡管我國水電資源開發(fā)率遠低于美國，但高壩大庫卻多于美國，環(huán)境－人文代價也明顯高于美國。這樣一種把上游水庫當(dāng)作以鄰為壑的“假想敵”的“水電性惡論”預(yù)設(shè)在我們這個號稱計劃經(jīng)濟的國家流行，未免有些奇怪。我國的主流意見還認為，在水電資源富集區(qū)，水電總裝機容量不宜超過總發(fā)電裝機容量的1/3，徑流式水電裝機容量不宜超過水電總裝機容量的1/3，否則水電的豐枯矛盾就會非常嚴重。但在美國西北地區(qū)，水電裝機容量占到總發(fā)電容量的80%，徑流式水電占到水電總裝機容量的60%以上，豐枯問題并沒有我們想象得那么嚴重。其原因就在于他們的龍頭水庫正調(diào)節(jié)功能發(fā)揮得不錯。
“反調(diào)節(jié)”盛行的體制原因
其實“反調(diào)節(jié)”在我國盛行的深層原因恐怕還是體制性的。這就是現(xiàn)行體制下我國各地方當(dāng)局都想從中央爭切“水電蛋糕”，爭投資上項目，追求任內(nèi)“政績”，而既無市場經(jīng)濟下的投資者責(zé)任，也無“理性計劃”應(yīng)有的科學(xué)精神。于是壩惟求高，庫惟求大。我國水電工程在預(yù)算上通常都是“釣魚工程”，這早已并非秘密。而“反調(diào)節(jié)”更成為重要的“釣魚”手段。最典型的是著名的葛洲壩工程，這個在寬闊斷面上橫截長江的浩大工程作為電站單獨運行是絕對劃不來的。當(dāng)時上馬的主要理由就是它可以作為未來三峽大壩下游的“反調(diào)節(jié)水庫”。然而那時三峽工程本身的論證還八字沒有一撇。三峽若不上，葛洲壩就是一大敗筆。主工程是否上馬還在未定時就興建本來應(yīng)該是后續(xù)項目的“反調(diào)節(jié)”工程，以“反調(diào)節(jié)”的既成事實來逼迫主工程上馬，這種做法從經(jīng)濟“計劃”的觀點看是十分悖理的，然而從政治博弈角度看以這種方式為三峽上馬施加壓力，卻是卓有成效：有了葛洲壩，三峽就騎上虎背，上也得上，不上也得上了。如今三峽工程已竣，爭論依舊。筆者的水平無法斷其是非，但無論如何，以這種權(quán)謀方式來上項目本身就既不“市場”也不“計劃”，其風(fēng)險不言而喻。
葛洲壩的做法20多年后又在岷江重演。岷江紫坪鋪水電站據(jù)說是為更大的楊柳湖電站作“反調(diào)節(jié)”的。但楊柳湖尚未通過論證，紫坪鋪已于2001年匆匆上馬。到紫坪鋪快要建成時，楊柳湖卻因危及著名的都江堰而遭到擱置。這時水電部門又辯稱楊柳湖已是騎虎難下：據(jù)說如果不修楊柳湖大壩，缺少反調(diào)節(jié)功能的紫坪鋪每年將虧損5000萬元，“78億元（紫坪鋪投資）等于打水漂”！如此先下餌后釣魚，無怪乎什么樣的高壩大庫都不能不上了。
閘壩礙航問題也是我國這種“無計劃命令經(jīng)濟”下治水方式的一大積弊。美國雖然水電資源開發(fā)率比我們高，但其水電站、尤其是大型電站都集中在一些不通航的峽谷河流，像哥倫比亞河、科羅拉多河、斯內(nèi)克河、密蘇里河等，形成主力水電梯級。而在主要通航河流，如密西西比河干流、大湖區(qū)諸河和哈得森河等上則通常不搞水電，只在必要時搞些航運專用閘。例外的是大湖區(qū)的尼亞加拉大型水電站，那里的尼亞加拉瀑布本來就是斷航的，開挖運河連通瀑布上下游并建立電站恰恰是打通了大湖航道，芝加哥、底特律等湖區(qū)內(nèi)陸都市都因此成為大“海港”。美國也因此成為“四面環(huán)海”（東西兩洋、南面墨西哥灣和北面大湖區(qū)）之國。田納西河流域的一些水壩也是把非通航河段改造為可通航。而我國盡管經(jīng)常宣傳某某水壩有利航之效，甚至放出三門峽之類的工程將會使“海輪通航到蘭州”的神話，但實際上閘壩礙航現(xiàn)象卻比任何國家都嚴重。如漢江因丹江口、安康等水壩、沅江因五強溪等水壩都基本失去了通航價值。三峽工程的船閘曾被宣傳為可使川江增加“八條干線鐵路”的運量，但建成后這幾年卻一次又一次造成長期斷航。“八條干線”的神話如今已被“上下游動員組織過壩運輸”的消息所取代！
治水問題上的“協(xié)商民主”
此外，在我國長年困擾業(yè)內(nèi)的一些老大難問題，如水電站與電網(wǎng)的價格之爭、一面讓大水電閑置一面卻濫建低效高耗重污染小火電的弊�。ㄋ^“二灘現(xiàn)象”）等，在美國也沒有出現(xiàn)。
應(yīng)該說，其實美國人也并不天然具有“全國一盤棋”的高境界。在治水問題上不僅環(huán)保派與水電派有矛盾，上下游之間、各州之間、各州與聯(lián)邦之間也有矛盾。他們的治水規(guī)劃都是在“吵吵嚷嚷”的情況下實現(xiàn)的。但是他們第一有民主，不同訴求、不同利益的博弈都是擺在臺面上公開爭論，不是在黑箱操作中各找靠山“跑部錢進”。第二有法治，什么事是聯(lián)邦權(quán)限，什么事是各州權(quán)限，什么事是公民權(quán)利都有規(guī)矩。公眾的“輿論民主”不能干擾專家的學(xué)術(shù)自由，而專家認可的項目也必須經(jīng)由民主程序才能通過公共投資預(yù)算（由私商承包或獨立投資的項目則是通過民主監(jiān)督下的公開招標(biāo)與許可發(fā)放）。不會有長官意志或“大民主”妨礙學(xué)術(shù)自由、而公共預(yù)算又由長官“自由”決定的事。還有一點尤其重要：那就是無論反壩還是支壩都首先必須尋求當(dāng)?shù)鼐用窦蠢嫦嚓P(guān)主體的支持，在言論、結(jié)社自由的條件下后者參與博弈也很方便。無論上級當(dāng)局還是外來的熱心者都不能自行決定他們的命運，哪種意識形態(tài)，無論“環(huán)保主義”還是“發(fā)展主義”都很難在不經(jīng)他們同意的情況下拿他們做犧牲。
如此“吵吵嚷嚷”有時的確顯得筑室道謀、缺乏“效率”，但它可以保證“發(fā)展主義”和“環(huán)保主義”都不至于異化，公共決策能夠最大程度地符合公共利益。在近兩個世紀的水利開發(fā)史上雖然很多工程也有爭議，但他們從未出現(xiàn)過類似三門峽人禍、昔陽調(diào)水、板橋－石漫灘潰壩這樣的大問題。美國的反壩運動幾乎與造壩運動同興，并非近年才有，但它在制衡開發(fā)商、促進環(huán)保公益的同時沒有擋住過任何真正有利于國計民生的重要工程。經(jīng)過公開辯論、聽證與投票等各種程序，美國的支壩派在赫齊赫齊峽谷工程、格倫壩工程等問題上贏了反壩派，而反壩派在回聲谷、大理石谷等案例中贏了支壩派，沒有什么哪一派被獨尊為“主流”、“支流”必須讓路的事。而且各方常有成功的妥協(xié)，例如當(dāng)年反壩派在成功阻止了回聲谷工程后，又同意興建格倫壩工程以解決現(xiàn)實發(fā)展的急需。事實證明，這些妥協(xié)一般都能使開發(fā)效率盡量高、環(huán)境代價盡量小。在用水用電問題上的各州矛盾、各產(chǎn)業(yè)矛盾也是如此。西部旱區(qū)的科羅拉多河諸樞紐都是大電站兼大水源。有關(guān)各州都成立科羅拉多河委員會，對發(fā)電用水、農(nóng)業(yè)用水、河沿各州水量分配進行統(tǒng)籌安排。而相對豐水的哥倫比亞河流，則由陸軍工程師兵團及墾務(wù)局分別提出開發(fā)規(guī)劃，并提交國會討論，規(guī)劃定型后每過一段時期都要進行調(diào)整。各環(huán)保組織也介入這些過程，以利于河流的環(huán)境生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展。
治水模式應(yīng)該反思
相形之下，我國理論上據(jù)說是便于統(tǒng)籌全局的集權(quán)體制反而顯得沒有章法。在三門峽問題上河南與陜西其實幾十年來矛盾極大，但雙方只限于官場斗法而從不公開討論。像“大西線”這樣引起廣泛關(guān)注的設(shè)想由非專業(yè)人士提出后極力上綱上線尋求高層政治支持，水利專業(yè)界卻沒有（不屑于？）象樣的回應(yīng)。與支壩體制相應(yīng)地，我國的反壩人士或許是由于缺乏活動空間，因而往往是“逮著機會就反”，而不是挑環(huán)境代價最大的反。并且其重點往往是從綠色意識形態(tài)出發(fā)，而不是從當(dāng)?shù)卮迕窈蛶靺^(qū)移民的權(quán)益出發(fā)。與之對立的支壩派同樣如此——確切地說是更加如此。
事實上，人們聽到反壩派要求“為人類”維持怒江現(xiàn)狀，支壩派要求“為國家”開發(fā)水電資源，卻很少聽到與怒江共命運、直接承擔(dān)利害的當(dāng)?shù)刈∶竦穆曇�。他們有義務(wù)為“環(huán)保”而坐困窮山嗎？他們有義務(wù)為“發(fā)展”而無條件離鄉(xiāng)背井嗎？反壩、支壩的雙方都說對方的主張對山民不利，那么山民自己怎么看？他們委托雙方中的哪一方?jīng)Q定自己的命運了嗎？而作為最弱勢群體的他們一旦發(fā)出自己的聲音，又常面臨更大的風(fēng)險，正如近年在瀑布溝、虎跳峽等地發(fā)生的那樣。原因很簡單：有權(quán)有勢者收拾他們，要比收拾在國內(nèi)外擁有廣泛影響的反壩派容易得多！
因此，建立現(xiàn)代、文明的技術(shù)性重大公共決策機制非常重要。從歷史上看，我國雖被一些人稱為自古以來的“治水社會”，在近年來的治水論爭中還有人（如“大西線”的一些論者）主張發(fā)揚那種歷史悠久的集權(quán)傳統(tǒng)以光大治水文明。但是“治水社會”之說真能反映我國的文明史嗎？傳統(tǒng)專制真有一些人渲染的那種治水功效嗎？對于現(xiàn)代治水機制的建立，歷史能給我們什么啟示？我們將繼續(xù)討論。
作者丨秦暉
轉(zhuǎn)自丨《經(jīng)濟觀察報》
