境外PPP案例 | 美國最大海水淡化廠為何12年建成?
文/走出去智庫
美國佛羅里達(dá)州坦帕灣供水PPP項(xiàng)目作為全美最大的海水淡化廠,已經(jīng)成為美國多個(gè)海岸城市的商業(yè)模式典型。建成后,該項(xiàng)目在30年間將為當(dāng)地創(chuàng)造5.5億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
但美國佛羅里達(dá)州坦帕灣供水PPP項(xiàng)目建設(shè)中的一波三折也傳遞出重要信息,政府過度注重成本,低估了分包商的能力、經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)穩(wěn)定性等問題,并非最佳決策。
案例背景
佛羅里達(dá)州坦帕灣地區(qū)的供水項(xiàng)目中,公私合作模式(PPP)的雙方是坦帕灣水公司和當(dāng)?shù)厮綘I部門。整個(gè)項(xiàng)目采取了設(shè)計(jì)-建設(shè)-擁有-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓的商業(yè)模式(DBOOT),從1996年發(fā)起首次招標(biāo)到2008年正式運(yùn)營用了近12年的時(shí)間。
坦帕城為美國佛羅里達(dá)州第二大城市群,人口約35萬人。直至上世紀(jì)90年代中期,灣區(qū)的水務(wù)都由佛州西南水資源管理區(qū)(SWFWMD)負(fù)責(zé),是州政府5個(gè)管理區(qū)之一。
此前,灣區(qū)水源都是依賴于地下水。但面對人口快速增長,連年干旱,和保護(hù)地下環(huán)境等方面的挑戰(zhàn),管理區(qū)開始尋求其他供水途徑——海水淡化。坦帕灣的海水淡化廠一旦建成,將是全美最大的淡化廠,但供水成本的大幅提升也是將要面臨的問題。
面對以上問題,當(dāng)?shù)卣疀Q定采用PPP模式來運(yùn)作,主要基于兩方面考量:
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現(xiàn)任供水方缺乏應(yīng)用海水淡化技術(shù)的經(jīng)驗(yàn)和能力;
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需要額外資金支持。PPP模式將設(shè)計(jì)、施工、成本、運(yùn)營等方面的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營部門,從而減少了公共部門的負(fù)擔(dān)。
項(xiàng)目細(xì)節(jié)
1998年坦帕灣水公司成立,并與私營部門合作,操作該項(xiàng)目。承包商負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè),建成后對項(xiàng)目有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。承包商還負(fù)責(zé)資產(chǎn)的采購,安裝,升級和維護(hù),以確保供水量和水質(zhì)。
在30年合同期滿后,如承包商能滿足合同中供水的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn),可以持續(xù)保有經(jīng)營權(quán),也可以選擇將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給公共部門。
但如果無法滿足合同要求,坦帕灣水公司可以在合同到期前回購淡化廠。
法律框架
佛州西南水資源管理區(qū)成立于1961年,其最初目的是監(jiān)督當(dāng)?shù)胤篮楣こ痰膶?shí)施。此后新的監(jiān)督框架賦予了該組織更多的職責(zé)。
1972年,佛州通過水資源法案,水資源管理區(qū)開始全面接手水資源的政策制定和治理工作。該管理區(qū)要求坦帕灣水公司減少對地下水資源的依賴,開發(fā)其他水源。
坦帕灣水公司在1998年與其管轄范圍內(nèi)的區(qū)域政府和佛州西南水資源管理區(qū)簽訂了三方協(xié)議。協(xié)議中水資源管理區(qū)劃撥了1.83億美元的從價(jià)稅用于非地下水項(xiàng)目的開發(fā)。其中有8500萬美元用于覆蓋該項(xiàng)目啟動(dòng)后18個(gè)月的資本成本。當(dāng)時(shí),項(xiàng)目總成本約為1.1億美元,有2500萬美元的資金缺口。
根據(jù)第33號佛羅里達(dá)州州立法,坦帕灣水公司是有權(quán)通過PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營的。否則盡管公私合作模式有諸多益處,也將無法施行。同樣,該項(xiàng)目的推動(dòng)也受益于第536號參議院法案。該法案確保了使用海水淡化設(shè)施的合法性。
在該項(xiàng)目中,地方政府并沒有設(shè)立PPP特別小組進(jìn)行部署,而是保持了原班人馬進(jìn)行操作:
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佛州西南水資源管理區(qū)有13位理事成員,均由理事長任命。該理事會負(fù)責(zé)坦帕灣水公司對該項(xiàng)目的管理操作。
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坦帕灣水公司作為該項(xiàng)目PPP模式中的公共部門載體
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有技術(shù),財(cái)務(wù)和法律等方面的顧問對項(xiàng)目全程支持
競標(biāo)過程
項(xiàng)目的商業(yè)模型定為 DBOOT模式,而對技術(shù)方面的征求建議書(RFP)中未要求上交具體實(shí)施流程,給創(chuàng)新性的方案留出了空間。1998年,共收到六份提案。第一輪評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是否符合最低要求:
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運(yùn)營方需要提供至少10%的股權(quán)融資;
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有能力實(shí)現(xiàn)每日2500萬加侖的供水,并有能力擴(kuò)展到每日3500萬加侖供水量。
6份標(biāo)書中有4份晉級,并要求在1999年2月提交最終提案。這些提案在通過多方技術(shù)顧問對環(huán)境評估,水質(zhì),項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)等方面的審查后進(jìn)行排名,最終選中一份進(jìn)行談判協(xié)商。
截至于1999年7月,從詢標(biāo),提案,談判到最終的中標(biāo)總共花費(fèi)了2年半的時(shí)間。最終S&W Water LLC(Stone&Webster與Poseidon Resources Corp合資)中標(biāo)并簽署了30年的購水協(xié)議。運(yùn)營第一年的售價(jià)僅為1.71美元/每千加侖(kgal),遠(yuǎn)低于其他四家競標(biāo)公司的平均報(bào)價(jià)(約為2.08美元/每千加侖)。
項(xiàng)目的問題與解決
然而,僅過了11個(gè)月,合資方之一Stone&Webster就出現(xiàn)了財(cái)務(wù)問題,宣布破產(chǎn)。Poseidon Resources Corp.收購了S&W Water的100%股權(quán),并于2001年與Covanta Energy合作將公司名改為坦帕灣淡化水公司。
同年12月,Covanta Energy未能如期發(fā)行建設(shè)債券,導(dǎo)致項(xiàng)目延期。
次年三月,坦帕灣水公司經(jīng)理事會批準(zhǔn),決定從承包方手中回購項(xiàng)目。此時(shí)項(xiàng)目設(shè)計(jì)已經(jīng)完成,但建設(shè)部分僅完成30%,只能另尋建筑公司繼續(xù)按原設(shè)計(jì)建廠。但新建筑分包商在施工方面又無法通過檢驗(yàn)測試,致使項(xiàng)目再次擱淺。施工和設(shè)計(jì)的雙重缺陷使坦帕灣水公司不得已在2004年暫停該項(xiàng)目,再次招標(biāo)。
此后,坦帕灣水公司對招標(biāo)過程和意見征詢方面進(jìn)行了修正,將性價(jià)比,公司技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)長期穩(wěn)定性等方面作為重點(diǎn)。使得American Water–Pridesa在2004年中標(biāo),并與世界最大的海水淡化公司之一——Acciona Aqua合作,對原有設(shè)計(jì)缺陷做出了一些列改進(jìn)并提供了必要的技術(shù)支持。
這些改進(jìn)包括:重新設(shè)計(jì)和更換過濾膜片,改進(jìn)化學(xué)品設(shè)施, 預(yù)處理系統(tǒng),絮凝和沉淀,以及安裝額外過濾系統(tǒng)等。
修復(fù)計(jì)劃需要約2900萬美元的預(yù)算,通過American Water–Pridesa的履約保證金做擔(dān)保得以實(shí)現(xiàn)。此外,因?yàn)?/span>Hydranautics 施工未達(dá)標(biāo)造成違約,坦帕灣水公司還從印度海灣保險(xiǎn)公司取得了一筆價(jià)值7900萬美元的保險(xiǎn)金。
直至2008年,海水淡化廠才實(shí)現(xiàn)成功運(yùn)營。
經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
該供水項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成果顯著。據(jù)坦帕灣區(qū)域計(jì)劃署的經(jīng)濟(jì)影響力研究顯示,該廠的建設(shè)和運(yùn)營在未來30年間將給佛州創(chuàng)造價(jià)值5.5億美元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為全美最大的海水淡化廠已經(jīng)成為了多個(gè)海岸城市的商業(yè)模式典型。
但該項(xiàng)目在初期沒有做非常全面的風(fēng)險(xiǎn)分析,政府過度注重成本,低估了經(jīng)驗(yàn)、分包商質(zhì)量和財(cái)務(wù)穩(wěn)定性等問題,選擇了報(bào)價(jià)最低的競標(biāo)商。盡管初衷是為了惠及終端消費(fèi)者,避免價(jià)格飆升,但為成本的掣肘使得原承包商在設(shè)計(jì)方面沒有采用驗(yàn)證嚴(yán)格的技術(shù),并選擇了對淡化廠設(shè)計(jì)和建筑經(jīng)驗(yàn)不多的分包商。
過濾系統(tǒng)堵塞和設(shè)備故障次數(shù)超出預(yù)期,過濾膜使用期過短等問題需要在設(shè)計(jì)階段花大量時(shí)間來做試驗(yàn)。另外,購水協(xié)議中對于解決糾紛,提前終止合同和破產(chǎn)等方面存在問題,所以在項(xiàng)目實(shí)施階段導(dǎo)致法律糾紛和項(xiàng)目成果延期。需要對雙方的問責(zé)機(jī)制和不可抗力等做出清晰明確的定義。
(注:本文節(jié)選自《PPP模式承接境外互聯(lián)互通建設(shè)領(lǐng)域的投資合作指南》報(bào)告。這份報(bào)告受上海市商務(wù)委員會委托,由走出去智庫聯(lián)手威科集團(tuán)(Wolters Kluwer)編制,合計(jì)有全球26個(gè)國家的專業(yè)律師參與編撰。)