順利開展世行節(jié)水二期供水項目前期工作，學習國外先進的供水管理、污水處理、水源地保護等相關工作，受組織委派共19人于2007年3月1日至3 月20日，我局王勇等5人參加了XX市世行節(jié)水灌溉項目辦組織的考察團，對德國水務管理進行考察學習，考察地點在杜塞爾多夫和波恩。

本次考察的主要內容有:

1.與德國杜塞爾多夫諾伊斯市水務管理局座談德國水務管理及供水工程運行管理課題;

2.與德國供水公司座談供水管理課題;

3.考察諾伊斯市grevenbroich供水廠；

4.參觀訪問波恩附近的tiefbauamt城市污水處理廠；

考察團充分利用時間，盡可能多的安排考察內容，所選考察項目緊緊圍繞北京水務實際，特別是世行節(jié)水二期供水項目的需要。通過座談交流與實地參觀，考察團對德國的供水管理、污水處理、水源地保護等情況有了較為深入的了解，圓滿完成了考察任務，達到了預期的效果。我們從中也得到許多收獲，現將考察情況報告如下：

一、德國水資源狀況

德國位于中歐西部，國土面積35.6萬平方公里，人口8000多萬。德國的地勢南高北低，河流主要有多瑙河、萊茵河、易北河和和威悉河，湖泊星羅棋布，較大的有博登湖、基姆湖等，水力資源較豐富。德國屬于溫帶氣候，年降水量在500～1000毫米之間，如右圖。

德國多年平均水資源總量約為1820億立方米，可利用的水資源量遠遠大于需求量，年用水總量僅為410億立方米，其中工業(yè)用水353億立方米，占用水總量的86.1%，如下圖，農業(yè)用水量占的比重很小，僅約2億立方米，公共生活用水量約55億立方米。因此在很長時間內，德國不存在水資源短缺的困擾。

德國用水類型圖

二、德國水務管理機構

1、德國水務管理的組織機構

聯邦政府流域管理的主體是聯邦政府環(huán)境、自然保護和原子能安全部，這個部門涉及水資源管理的基本問題和跨邊境合作。

水資源管理規(guī)定的實施由聯邦州和市政府完成。在大多數州內，水資源管理通過三個層次進行。

(l)高層機構負責戰(zhàn)略決策制定和實施以及監(jiān)督下屬機構。

(2)中層機構為區(qū)域政府部門，負責區(qū)域水資源管理法規(guī)的頒布凡及涉及對區(qū)域產生影響的水資源使用許可和管理程序。

(3)低層機構為城市、城市城區(qū)和農村地區(qū)的技術機構，負責小范圍水資源使用以及水資源和廢水排放的監(jiān)測、技術指導、政策執(zhí)行。

為協(xié)調一般問題的處理與水資源管理條例指導下法規(guī)工具的運用，各州的最高機構積極參與法規(guī)執(zhí)行工作，建立聯邦州聯合水資源委員會。市級政府的主要任務為水資源供應和污水處理。作為小范圍水資源的擁有者，他們也負責保持水資源的清潔。為執(zhí)行這些任務，市政府可建立不同類型的組織，例如市屬企業(yè)和市級協(xié)會等。

在聯邦水資源協(xié)會條例指導下，德國建立了大約1.2萬個用水戶協(xié)會，這些協(xié)會為公共法律團體，由協(xié)會成員資助。它們的任務包括水資源管理、水供應和排污、促進農業(yè)和水資源管理部門的合作。協(xié)會有一個委員會，投票權以成員的效益和投入為基礎。聯邦政府、聯邦州、市、協(xié)會、大學和企業(yè)開展合作，成立一些科技協(xié)會和工作組，如污水處理技術協(xié)會與德國水資源和土地改良協(xié)會等，它們以技術綱要形式制定相應規(guī)劃，作為技術標準應用。

2、德國流域管理的工具及措施

(1)標準工具

德國流域管理所采用的標準工具包括以下幾個方面：

a：執(zhí)行活動

--河流保護和運行

--洪水防治設施的 建設和維護

--飲用水生產和分配

--污水集中和處理

--水利建設

b：法規(guī)工具

--所有水資源使用的許可證

--洲際地表水保護法規(guī)

--水資源保護區(qū)(對公民的限制：嚴格約束甚至禁止一些活動)

--洪水易發(fā)區(qū)(對公民的限制：執(zhí)行土壤和景觀保護法規(guī))

--水質標準(通常ⅱ級)

--控制和懲治

c：經濟工具

--聯邦政府污染排放稅

--州資源稅，大多為地下水抽取稅

--飲用水與污水收集處理的價格和收費

d：交互式工具

--項目的環(huán)境影響評價

--科技機構的建議

--規(guī)劃和行動計劃

(2)規(guī)劃

德國的流域管理規(guī)劃通常具有可操作性，其目的是明確指出需采取的措施，評價其社會經濟和環(huán)境影響。德國主要流域管理規(guī)劃包括水管理框架規(guī)劃、水管理規(guī)劃、污染物處理規(guī)劃、污染負荷規(guī)劃、水源保護區(qū)域規(guī)劃、防洪區(qū)域規(guī)劃、熱輻射負荷規(guī)劃等。另外，還有一些不由水資源部門監(jiān)管的規(guī)劃也對水資源管理具有一定影響，如土地利用規(guī)劃和水路交通運輸規(guī)劃等。

(3)國際流域合作

德國的地理狀況使國際流域管理成為一個重要議題。德國流域管理的國際合作在不同層次上開展。在第一層次上，城市協(xié)會之間開展國際合作，它中間層次上，中型流域開展國際合作。在第三層次上，主要小型流域及其子流域開展國際合作。

三、供水管理及技術

1、德國供水管理

德國每年公共生活用水約55億立方米，供水水源以地下水為主，占公共生活總供水量的72.7%，其次是地表水，約占22%，另外還有少部分雪融水，約占5.3%，見右圖。 德國供水水源類型圖

但是只有少部分水源地水質良好，從水源地抽出的水可以直接飲用，這部分水量約占公共生活總供水量的23%。但是大部分水源地水質達不到直接飲用標準，需經凈水廠處理后才能飲用。在德國許多地區(qū)由于水質不達標而造成水源短缺，這已成為德國供水面臨的主要問題。

德國的供水由水務管理部門負責宏觀管理。供水均實行企業(yè)化運營管理，不論供水企業(yè)以何種方式營運，供水的成本均須通過水價回收，這是德國所有供水企業(yè)營運的一條基本原則。正因為如此，不同地區(qū)、不同城市供水的水價差異很大。目前德國的平均水價約為1.73歐元/立方米。這個供水價格包括了供水企業(yè)所有的成本在內。在歐盟主要國家中，德國的水價是最高的。

衛(wèi)生行政主管部門負責對供水水質的監(jiān)督管理。由于供水水質標準非常嚴格，供水企業(yè)必須不間斷地對水處理廠和供水管網的各種指標進行監(jiān)測，并向公眾發(fā)布。任何潛在的衛(wèi)生風險都將被及時發(fā)現并妥善處理。例如，如果飲用水水源出現緊急情況時，由于消毒的需要，需在水體中加入額外的氯，則須向用戶及時通報詳細信息，并采取一切可能的措施預防可能的不良后果。

2、grevenbroich供水廠簡介

此次考察團參觀的grevenbroich供水廠建于1972年，供水規(guī)模為600萬立方米/年(約1.6萬立方米/天)，供水人口約10萬人，該水廠管理人員3名，擁有德國先進的水處理設備。

參觀水廠基礎設施 參觀水廠泵房

水廠水源為3個水庫，取水口有8個，水量充足，但水質不合格，鐵離子、硬度、細菌等超標，其水處理工藝流程如下圖：

水從水庫中取出后進入氧化反應器，通過空氣與水的混合，對水進行氧化，除去水中的細菌；然后進入介質為石英砂的過濾器，減少水中的鈣質和鐵質含量，再經過裝有活性炭和石英砂的過濾器，除去水中的其他雜質；經過處理后的水進入清水池(4000立方米×2)，通過加壓泵房進入輸水管網，最后供應到用戶。

水 廠 監(jiān) 控 室

為保證供水水質，在水處理的各個過程，特別是過濾器2到清水池的管道中，均設有取水口，定期取水進行水質化驗。一旦水質未達到處理效果，水將通過管道閘閥返回到水處理的起點。

該水廠不但水處理工藝先進，運行效率也較高。水廠實現了完全的電腦監(jiān)控和自動化運行，如下圖，工作人員只需定期來水廠檢修，平日不必到水廠上班。

四、污水處理技術

考察團參觀了波恩附近的tiefbauamt城市污水處理廠。

參觀污水處理設施

該廠位于萊茵河左岸，主要處理生活污水，處理規(guī)模為4.5-12萬噸/天，主要處理工藝為生物處理法。主要處理流程如下：

污水進入污水處理廠后，首先進行預處理，通過格柵(機械過濾)將水中漂浮的雜物除去，接著進入沉沙池，將泥沙沉淀到池子的底部，隨著泥沙的去除，污水進入曝氣池，曝氣池底部設有活性污泥，污水在此處經過生物處理和氧化反應，殺死水中的細菌，并對有機物進行氧化，然后進入二次沉淀池，如下圖：

在沉淀池中，細菌逐漸沉淀下來，水開始變得清澈，但是水中仍有化學元素超標，還要經過填有砂和活性炭過濾池，水中的雜質和化學物質被充分的吸附，這樣處理后的水已經達到了德國的污水排放標準，在經過最后的水質檢測后，就可直接排入萊茵河。

在污水處理中產生的固體廢物都要收集后統(tǒng)一處理。

考察團成員經過討論，認為tiefbauamt城市污水處理廠的處理工藝與北京高碑店污水處理廠的處理工藝相似，都是比較先進的常規(guī)處理工藝。

因此，XX市的污水處理廠從硬件建設方面來看是比較先進的，今后的關鍵問題是研究如何降低處理成本和擴大中水的回用問題。

六、幾點啟發(fā)

相比之下，我們在以下幾個方面需要借鑒和提高：

(1)水處理工藝方面，我區(qū)的供水工程處理工藝簡單，僅通過液氯或二氧化氯進行消毒，甚至許多工程沒有任何的水處理設施，制水工藝相對落后，安全供水保證率低。

(2)運行管理方面，我區(qū)農村供水工程自動化水平較低，許多工作都由人工完成，因此，管理人員較多，比如1萬立方米/天的供水廠，管理人員約10人，而grevenbroich水廠規(guī)模1.6萬立方米/天，管理人員僅有3人。

(3)運營機制方面，德國水廠實行企業(yè)化運營，自負盈虧，水價根據供水成本確定，實現了用戶有償用水。而我區(qū)農村地區(qū)部分供水廠由基層水務部門進行管理，既是"裁判員"又是"運動員"，未形成有效的部門管理和監(jiān)督機制。同時，農村地區(qū)差別較大，水費征收參差不齊，個別地區(qū)甚至還是大鍋水、福利水，對供水工程的良性健康運行形成了很大的影響。因此，需要進行水廠機制方面的研究，明晰水廠的所有者和管理者，同時農村還要大力宣傳有償供水，在安裝水表的基礎上，逐步實現以量計征。

(4)我們現已建立多處污水處理廠，但相應配套設施建設相對落后，使得中水利用率偏低。應該加大污水處理廠配套設施建設力度，提高中水利用率。

(5)結合自身特點，應在飲用水保護區(qū)內建設造價低，方便實用的小型污水處理設施。

 

三、學習考察經驗啟示

（一）找準落腳點，完善的法律支撐是核心

“天下之事，不難于立法”。北京、上海在打非工作中之所以走在前列，很大程度上就依賴于其健全的法制。如果將工作推進比喻成動車飛馳，法治就是鐵軌；如果將工作推進比喻成建橋筑樓，法治就是支撐。北京立法將滯留車輛問題予以妥善解決，明確對于在規(guī)定時間內未來接受處罰的，由XX市治理黑車專項工作領導小組辦公室發(fā)布集中清理涉嫌非法運營滯留機動車的通告，依據《依法查處各類非法運營行為的通告》可以對其違法車輛予以解體處理。對非法營運車輛形成強大的威懾力；XX市高度重視立法工作，2014年在人大沒有立法計劃的前提下，用3個月的時間制定頒發(fā)了《XX市查處車輛非法客運若干規(guī)定》和《XX市查處車輛非法客運辦法》，新法主要從加大非法客運違法成本、簡化執(zhí)法流程、解決執(zhí)法難題等方面加以設定，創(chuàng)設沒收非法客運車輛，準予暫扣、吊銷機動車駕駛證，明確拍賣程序、證據類型等條款，打破打擊非法營運過程中面臨的“死角”、難題，具有很好地指導作用。

（二）把握著重點，合理的管理體制是保障

打擊非法營運工作涉及面廣，牽涉部門多，而為治理這一城市頑疾，體制理順尤為重要。從這次考察的情況看，北京、上海均為參照公務員管理的事業(yè)單位，這讓其在行使行政權利、執(zhí)行國家公務時更具優(yōu)勢。北京形成“全市交通執(zhí)法一盤棋”，總隊和各區(qū)統(tǒng)一執(zhí)法職權，統(tǒng)一執(zhí)法部署，統(tǒng)一實行考評，上�？傟爩�9個區(qū)縣交通執(zhí)法機構進行業(yè)務指導。同時，兩個地方在管理領域都科學地進行了權責劃分，形成了權有所屬、責有所歸的和諧權責分配體系。

（三）抓好著力點，真正的聯合聯動是關鍵

北京、上海在打非工作中聯動效應好，使打非工作在全市形成“一盤棋”。北京總隊對區(qū)縣實行統(tǒng)一調度，將交通運輸場站的出租“黑車”查處職責賦予郊區(qū)縣交通執(zhí)法部門，年度安排以及重點時期、重大活動期間和突發(fā)事件的應急處置也是由全市統(tǒng)一安排與調度。XX市成立由22家市委辦局、17個區(qū)縣政府以及4個地區(qū)管委會等43家單位組成的XX市整治非法客運聯席會議，整合相關執(zhí)法力量，實現無縫對接。同時有效落實屬地管理機制，明確區(qū)縣屬地管理主體責任。

（四）創(chuàng)新引領點，先進的科技管理是動力

“科學技術是第一生產力”，在考察過程中，北京、上海運用的新進的科學管理也為其工作開展注入了強大力量。北京使用執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，將市、區(qū)執(zhí)法的法規(guī)適用、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書得到全面統(tǒng)一；上海將非法客運違法行為人的有關信息納入本市個人信用信息系統(tǒng)，將違法行為人的相關處罰信息納入社保部門對本市居住證積分扣減的審核內容，將違法行為人的有關信息以及非法客運車輛的信息納入公安部門的交通管理、人口管理等信息系統(tǒng)，同時，將公安部門的“天網工程”拍攝的錄像跟執(zhí)法人員的現場取證實行有機結合，通過綜合處罰，提高了行為人的違法成本，同時，工作的效率和效果也大幅提升。

四、對本市打擊非法營運工作的建議

根據北京、上海經驗，結合長沙實際，為進一步深入開展XX市打擊非法營運工作，特提出以下工作建議

（—）抓好頂層設計，加快修定《XX市城市公共客運條例》，盡快形成地方立法方案

深入貫徹落實中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，加快修訂更適應于目前市場需求的《XX市城市公共客運管理條例》。如加大違法成本，對從事非法營運的駕駛人，準予暫扣、吊銷機動車駕駛證；授予交通執(zhí)法部門強制執(zhí)行權，可對暫扣車輛進行拍賣、銷毀處理；駕駛人與所有人不一致時，可同時對兩者進行處罰等一系列問題都需要通過法律的形式予以解決。

（二）盡快解決我局參公問題

根據XX市機構編制委員會《關于印發(fā)<XX市交通行政執(zhí)法局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定>的通知》（長編委發(fā)〔2012〕19號），我局為市交通運輸局所屬副縣級全額撥款事業(yè)單位，主要承擔全市道路旅客運輸及客運站（場）和城市公共客運市場的執(zhí)法檢查和對相關違法行為的行政處罰等職責，是具有獨立執(zhí)法權的主體機關。由于我局僅僅屬于事業(yè)單位，未列入參公管理，導致在行使行政職能和對區(qū)交通執(zhí)法部門進行管理時受到多重限制，在很大程度上制約了執(zhí)法工作的深度開展，影響到執(zhí)法人員的工作積極性，建議考慮到交通行政執(zhí)法工作的特殊性，參照北京、上海等交通行政執(zhí)法部門的做法，解決我局參公問題。

（三）聯合聯動，凝聚工作合力

堅持綜合治理、系統(tǒng)推進，形成合力。牽頭責任單位要擔當主責，積極履職，主動作為；具體責任單位要積極配合，認真參與，形成合力。要用聯合執(zhí)法的辦法來破解難題。要及時組織部門聯動，整合交通、公安、工商、旅游的執(zhí)法力量，對重點站點、重點區(qū)域、重點路口、路段以及重點行業(yè)、重點領域的非法營運行為實施有力打擊。

（四）提高交通執(zhí)法科技應用水平，實現打非工作高效率開展。

建立全市交通執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，實現市、區(qū)執(zhí)法統(tǒng)一，部門直接聯合處罰，建立交通執(zhí)法系統(tǒng)與公安“天網工程”、交警數據系統(tǒng)鏈接端口，將違法行為人的有關信息以及非法客運車輛的信息納入公安部門的交通管理、人口管理等信息系統(tǒng)，將非法客運違法行為人的有關信息納入本市個人信用信息系統(tǒng)，建立出租車智能監(jiān)管識別系統(tǒng)，構建全市打非信息平臺。

（五）深入推進宣傳工作

引導、協(xié)調媒體宣傳正能量、工作的艱巨性和執(zhí)法的努力程度。在公交站臺、地鐵、出租車上及其他重要區(qū)域張貼拒乘黑車的公益宣傳畫，在電視媒體播放公益廣告等手段擴大打非工作影響；通過微信、微博發(fā)布各類新聞，向手機登記用戶發(fā)送短信等方式進行宣傳。利用良好的輿論氛圍來幫助、推動“打非”工作。