中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》）�！斗桨浮饭卜譃�5部分內(nèi)容，對今后一個時期我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出了全面規(guī)劃和部署。
《方案》指出，黨的十八屆三中全會提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有價、損害擔責的保護理念。由于目前存在法律體系不健全、技術支撐薄弱、社會化資金分擔機制未建立等諸多問題，導致生態(tài)環(huán)境損害得不到足額賠償，生態(tài)環(huán)境得不到及時修復，需要盡快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
《方案》明確了5部分內(nèi)容。一是明確總體要求和目標。《方案》確定2015~2017年選擇部分省份開展試點工作，2018年起在全國試行，到2020年，力爭初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿�、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
二是明確試點原則。《方案》提出“依法推進，鼓勵創(chuàng)新；環(huán)境有價，損害擔責；主動磋商，司法保障；信息共享，公眾監(jiān)督”的試點原則。
三是提出適用范圍。《方案》適用于因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害。涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)�，分別適用《侵權責任法》和《海洋環(huán)境保護法》等相關法律規(guī)定，不適用于本《方案》。
四是明晰試點內(nèi)容。《方案》提出8項試點內(nèi)容：確定賠償范圍，明確賠償義務人，確定賠償權利人，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制，完善相關訴訟規(guī)則，加強賠償和修復的執(zhí)行和監(jiān)督，規(guī)范鑒定評估，加強資金管理。
五是強調(diào)保障措施。《方案》要求試點地方加強組織領導，成立試點工作領導小組，制定試點實施意見；加強國家有關部門對試點的業(yè)務指導；加快建設國家技術體系；加大經(jīng)費和政策保障；推動信息公開和鼓勵公眾參與。
生態(tài)環(huán)境遭受破壞無人賠償將成為歷史。環(huán)保部今天通報說，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱方案)已由中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)�！�
根據(jù)方案，2015-2017年選擇部分省份開展試點工作；2018年起在全國試行；到2020年，力爭初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿�、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南透露，根據(jù)方案規(guī)定，違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕熑沃黧w，而省級人民政府為賠償權利人。
由于目前存在法律體系不健全、技術支撐薄弱、社會化資金分擔機制未建立等諸多問題，導致生態(tài)環(huán)境損害得不到足額賠償，生態(tài)環(huán)境得不到及時修復，需要盡快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。而此次出臺的方案，有望彌補法律上的不足。
據(jù)環(huán)保部介紹，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是實現(xiàn)損害擔責的需要。同時，也有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的困局。
方案規(guī)定，違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，須對生態(tài)環(huán)境破壞進行賠償。也就是說，違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕熑沃黧w，而經(jīng)國務院授權的省級人民政府為賠償權利人。也就是說，省級人民政府可以提起和主張賠償。
據(jù)了解，方案適用于因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害。涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)�，分別適用侵權責任法和海洋環(huán)境保護法等相關法律規(guī)定，不適用于方案。
王金南指出，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費用、環(huán)境修復費用、環(huán)境修復期間服務功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害四個主要方面。
根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法和環(huán)保法規(guī)定，符合條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。此次方案又提出，政府可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，對于兩者之間是否會產(chǎn)生矛盾的問題，環(huán)保部表示，社會組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償，均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，兩者并不沖突，政府側重于對國有自然資源的損害提起索賠。
環(huán)保部稱，兩者的關系和銜接還需要在試點過程中逐步探索和完善。
生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額往往比較巨大，對于企業(yè)是否有能力承擔問題，環(huán)保部透露，在方案的制定過程中，已經(jīng)充分考慮了生態(tài)環(huán)境損害賠償與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，特別是企業(yè)的承受能力問題。因此，方案設計多樣化責任承擔方式，要求試點地方根據(jù)責任人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素試行分期賠付等多樣化責任承擔方式。
對于環(huán)境損害鑒定評估機構是否能適應賠償需求，環(huán)保部介紹，我國環(huán)境鑒定評估能力目前已初步形成，從2011年起，環(huán)保部相繼在山東、江蘇、重慶等10個地方開展了環(huán)境損害鑒定評估工作試點。同時，可為行政和司法提供鑒定評估報告的機構也不缺少。據(jù)介紹，2014年，環(huán)保部向社會公開推薦了第一批12家具備為環(huán)境管理和司法提供技術支持的環(huán)境損害鑒定評估機構。
方案在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，還創(chuàng)設了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟的新途徑。
據(jù)王金南介紹，根據(jù)方案，賠償權利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應當通過調(diào)查、評估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達到需要賠償?shù)某潭�，同時，確認生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人。
“在具有明確賠償義務人的情況下，啟動與賠償義務人的磋商程序。”王金南說，磋商的主要內(nèi)容包括調(diào)查評估內(nèi)容以及修復啟動時間期限的確定。賠償責任的承擔方式優(yōu)先采用修復方式，在修復不能的情況下適用金錢賠償責任。磋商過程中的關鍵信息應當向社會公開，邀請專家和公眾參與。
王金南指出，因為在磋商的法律關系中，賠償權利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者，參與生態(tài)環(huán)境損害修復方案的確定。他說，這種方式有利于平衡各方利益，也是歐美發(fā)達國家針對生態(tài)環(huán)境損害賠償問題普遍采用的一種做法。
在磋商不成的情況下，方案還賦予了權利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權利。王金南認為，這是對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補充。
根據(jù)方案，當生態(tài)環(huán)境受到侵害時，政府有義務為保護公共環(huán)境利益不受損害進行索賠。為此，方案授予了試點地方省級人民政府損害索賠權。
王金南指出，雖然罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)等是政府部門對違法企事業(yè)單位的行政處罰方式，但生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關系，兩者并行不悖。
他認為，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規(guī)范、損害賠償資金等基本問題。
為此，王金南建議，要細化賠償權利人開展的磋商和訴訟工作程序。建議試點地方根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請求、訴訟標的等方面的特點，研究符合實際需要的特殊程序，并探索特殊程序與民事訴訟法一般程序之間的銜接規(guī)則。
王金南強調(diào)，要強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與，在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估、修復方案制定與修復執(zhí)行等賠償過程中，強化公眾知情權、參與權與監(jiān)督權。同時，還要規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理，積極推進企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復保證金制度。
附：
《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》全文
黨中央、國務院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度。為逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，現(xiàn)制定本試點方案。
一、總體要求和目標
通過試點逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度，加快推進生態(tài)文明建設。
2015年至2017年，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿�、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。試點省份的確定另行按程序報批。
二、試點原則
——依法推進，鼓勵創(chuàng)新。按照相關法律法規(guī)規(guī)定，立足國情與地方實際，由易到難、穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作。對法律未作規(guī)定的具體問題，根據(jù)需要提出政策和立法建議。
——環(huán)境有價，損害擔責。體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，促使賠償義務人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復。生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。賠償義務人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。
——主動磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟。
——信息共享，公眾監(jiān)督。實施信息公開，推進政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息。生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應當向社會公開，并邀請專家和利益相關的公民、法人和其他組織參與。
三、適用范圍
本試點方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。
（一）有下列情形之一的，按本試點方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任：
1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；
2.在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；
3.發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境事件的。
（二）以下情形不適用本試點方案：
1.涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)�，適用侵權責任法等法律規(guī)定；
2.涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)�，適用海洋環(huán)境保護法等法律規(guī)定。
四、試點內(nèi)容
（一）明確賠償范圍。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用。試點地方可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進展情況和需要，提出細化賠償范圍的建議。鼓勵試點地方開展環(huán)境健康損害賠償探索性研究與實踐。
（二）確定賠償義務人。違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任�，F(xiàn)行民事法律和資源環(huán)境保護法律有相關免除或減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責任規(guī)定的，按相應規(guī)定執(zhí)行。試點地方可根據(jù)需要擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人范圍，提出相關立法建議。
（三）明確賠償權利人。試點地方省級政府經(jīng)國務院授權后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人，可指定相關部門或機構負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。
試點地方省級政府應當制定生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動條件、鑒定評估機構選定程序、管轄劃分、信息公開等工作規(guī)定，明確環(huán)境保護、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關部門開展索賠工作的職責分工。建立對生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機制，賠償權利人及其指定的相關部門或機構的負責人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀依法追究責任；涉嫌犯罪的，應當移送司法機關。
對公民、法人和其他組織舉報要求提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模圏c地方政府應當及時研究處理和答復。
（四）開展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復或賠償?shù)�，賠償權利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議。磋商未達成一致的，賠償權利人應當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。賠償權利人也可以直接提起訴訟。
（五）完善賠償訴訟規(guī)則。試點地方法院要按照有關法律規(guī)定、依托現(xiàn)有資源，由環(huán)境資源審判庭或指定專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件；根據(jù)賠償義務人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責任承擔方式。
試點地方法院要研究符合生態(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等制度；可根據(jù)試點情況，提出有關生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵符合條件的社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
（六）加強生態(tài)環(huán)境修復與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督。賠償權利人對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復效果進行評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況、生態(tài)環(huán)境修復效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督。
（七）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。試點地方要加快推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)機構建設，推動組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，盡快形成評估能力。研究制定鑒定評估管理制度和工作程序，保障獨立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，并做好與司法程序的銜接。為磋商提供鑒定意見的鑒定評估機構應當符合國家有關要求；為訴訟提供鑒定意見的鑒定評估機構應當遵守司法行政機關等的相關規(guī)定規(guī)范。
（八）加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務人的，賠償義務人應當根據(jù)磋商或判決要求，組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復。賠償義務人無能力開展修復工作的，可以委托具備修復能力的社會第三方機構進行修復。修復資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構支付。賠償義務人自行修復或委托修復的，賠償權利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復效果后評估等費用由賠償義務人承擔。
賠償義務人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預算管理。試點地方根據(jù)磋商或判決要求，結合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復。
五、保障措施
（一）加強組織領導。試點地方省級政府要加強統(tǒng)一領導，成立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作領導小組，制定試點實施意見，細化分工，落實責任，并于每年8月底向國務院報告試點工作進展情況。環(huán)境保護部要會同相關部門于2017年年底前對試點工作進行全面評估，認真總結試點實踐經(jīng)驗，及時提出制定和修改相關法律法規(guī)、政策的建議，向國務院報告。
（二）加強業(yè)務指導。環(huán)境保護部會同相關部門負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制、修復效果后評估等業(yè)務工作。最高人民法院負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徟泄ぷ�。最高人民檢察院負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察工作。財政部負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。國家衛(wèi)生計生委、環(huán)境保護部對試點地方環(huán)境健康問題開展或指導地方開展調(diào)查研究。
（三）加快技術體系建設。國家建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術標準體系。環(huán)境保護部負責制定生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術標準體系框架和技術總綱；會同相關部門出臺或修訂生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的專項技術規(guī)范；會同相關部門建立服務于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的數(shù)據(jù)平臺。相關部門針對基線確定、因果關系判定、損害數(shù)額量化等損害鑒定關鍵環(huán)節(jié)，組織加強關鍵技術與標準研究。
（四）加大經(jīng)費和政策保障。試點工作所需經(jīng)費由同級財政予以安排。發(fā)展改革、科技、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關部門在安排土壤、地下水、森林調(diào)查與修復等相關項目時，對試點地方優(yōu)先考慮、予以傾斜，提供政策和資金支持。
（五）鼓勵公眾參與。創(chuàng)新公眾參與方式，邀請專家和利益相關的公民、法人和其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復或賠償磋商工作。依法公開生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、賠償、訴訟裁判文書和生態(tài)環(huán)境修復效果報告等信息，保障公眾知情權。
（來源：法制日報）
【重磅】中辦國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》：企事業(yè)單位違法排污須進行生態(tài)賠償（附全文）
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施 六大規(guī)定劃出行為底線
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。這是我國追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任、保護生態(tài)環(huán)境資源和推動生態(tài)文明制度建設的重要舉措。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施 六大規(guī)定劃出行為底線
改革開放以來，我國在經(jīng)濟持續(xù)高速增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速的同時，也引發(fā)了日益突出的生態(tài)環(huán)境問題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護。
制定頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任、保護生態(tài)環(huán)境資源和推動生態(tài)文明制度建設的重要舉措。
《方案》的出臺背景與基礎
一是現(xiàn)行環(huán)境損害賠償“重人身財產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境”。環(huán)境損害賠償法律體系由民法、侵權責任法、環(huán)境保護基本法與單行法等法律構成，總體來看，主要側重規(guī)制環(huán)境污染導致的人身、財產(chǎn)損害賠償。除海洋環(huán)境保護相關法律對海洋生態(tài)環(huán)境損害有賠償規(guī)定外，目前法律體系中對生態(tài)環(huán)境損害的救濟規(guī)定不完善。環(huán)境資源具有經(jīng)濟、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用價值與生態(tài)價值應該予以賠償，環(huán)境公益保護與生態(tài)環(huán)境責任追究制度缺失的問題急需得到解決。
二是民事法律應對生態(tài)環(huán)境損害賠償不足。我國憲法賦予了國家和集體對自然資源的所有權，作為國家（或集體）對其所有的自然資源的損害求償權的依據(jù)。但是，歸屬國家和集體所有的自然資源僅限于礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等部分環(huán)境資源，難以涵蓋所有的生態(tài)環(huán)境類型。同時，所有權理論重在保護自然資源的經(jīng)濟價值，難以對自然資源的生態(tài)價值進行保護。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之物，生態(tài)環(huán)境公共性、整體性的特點決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。
三是環(huán)境法律中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不健全。為應對我國生態(tài)環(huán)境損害救濟不力，嚴重制約經(jīng)濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的問題，黨的十八屆三中全會對建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出了要求。2014年修訂的《環(huán)境保護法》確定了損害擔責原則，并明確符合條件的環(huán)保組織為環(huán)境民事公益訴訟主體，客觀上為生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的追究提供了依據(jù)。但此法仍規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害應承擔侵權責任，并未將生態(tài)環(huán)境損害包含在內(nèi)。雖然最高人民法院相繼出臺了關于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境民事侵權糾紛的司法解釋，對生態(tài)環(huán)境損害的賠償予以認可，但司法解釋主要通過訴訟中的法律適用調(diào)整個案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，并非國家法律層面對這一問題的系統(tǒng)規(guī)定。
《方案》的主要內(nèi)容和特點
《方案》主要規(guī)定了適用范圍、試點原則、損害賠償范圍、賠償權利人和賠償義務人、賠償程序、賠償責任承擔方式，以及相應的技術、資金管理等問題。《方案》是國家層面首次以制度化的方式對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進行的較系統(tǒng)和完善的規(guī)定，并且具有諸多亮點與特色。具體來說：
第一，規(guī)定了賠償范圍，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益損失。
明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基點�！斗桨浮穬H適用于生態(tài)環(huán)境本身損害的賠償，污染導致的人身、財產(chǎn)損害的賠償直接適用民事法律，不在《方案》適用范圍之內(nèi)。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費用、環(huán)境修復費用、環(huán)境修復期間服務功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害4個主要方面。調(diào)查評估費用和有關公共服務費也應由賠償義務人承擔。
生態(tài)環(huán)境損害具有特殊性，其補救主要是通過采取生態(tài)環(huán)境損害清理與修復措施將生態(tài)環(huán)境恢復到損害發(fā)生之前。因此，生態(tài)環(huán)境的恢復是損害補救的核心目的，賠償只是保障恢復的手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍也主要取決于相應的清理與修復措施的費用。
第二，規(guī)定了賠償義務人，明確免責情形。
《方案》限于追究違法違規(guī)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個人，黨委和政府有關負責人因決策失誤造成生態(tài)環(huán)境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用于有明確責任主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任追究。對于歷史遺留的生態(tài)環(huán)境損害問題，各地可以根據(jù)實際情況進行探索，不做硬性要求。因此，《方案》規(guī)定違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕熑沃黧w。
除一般責任主體外，《方案》規(guī)定了試點地方可以根據(jù)需要擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人范圍。這是因為，在實際的案例中，未盡到注意義務的管理人和實際占有人、違反誠實信用原則濫用公司法人資格的股東、明知環(huán)境違法仍向責任者提供貸款的金融機構等，都有可能是對生態(tài)環(huán)境損害結果有“責任”的主體。但是，如果不加考量地適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償中，可能導致單純管理行為或投資行為也被追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，引發(fā)有失公平的后果。因此，試點地方可以探索這些主體承擔責任的歸責原則、構成要件、抗辯事由等，進而提出相關立法建議。
第三，規(guī)定了賠償權利人，授予試點地方省級人民政府損害索賠權。
針對目前生態(tài)環(huán)境損害主要由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟進行救濟，政府救濟生態(tài)環(huán)境損害權責缺失的現(xiàn)狀，《方案》根據(jù)《環(huán)境保護法》關于地方人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責的規(guī)定，明確賦予地方人民政府保護公共環(huán)境利益的職責，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后通過與責任者進行磋商，及時開展生態(tài)環(huán)境損害修復工作，并在磋商不成的情況下及時提起訴訟。在具體實踐中，試點地方省級人民政府可以根據(jù)環(huán)境事件的具體情況，決定由相關部門或機構負責啟動磋商或訴訟等賠償?shù)木唧w工作。
這種規(guī)定的理論基礎在于，生態(tài)環(huán)境為全民所有，政府代表全民對其進行管理與保護。因此，當生態(tài)環(huán)境受到侵害時，政府有義務為保護公共環(huán)境利益不受損害進行索賠。從公共環(huán)境利益保護的角度強化了政府及其部門的履責意識。
第四，規(guī)定了賠償?shù)拇枭坛绦颍瑒?chuàng)設救濟損害的新途徑。
《方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟的新途徑。根據(jù)《方案》，賠償權利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應當通過調(diào)查、評估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達到需要賠償?shù)某潭�，同時，確認生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人。在具有明確賠償義務人的情況下，啟動與賠償義務人的磋商程序。磋商的主要內(nèi)容包括調(diào)查評估內(nèi)容以及修復啟動時間期限的確定。賠償責任的承擔方式優(yōu)先采用修復方式，在修復不能的情況下適用金錢賠償責任。磋商過程中的關鍵信息應當向社會公開，邀請專家和公眾參與。
在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟程序之前設計前置的磋商程序，有利于通過責任者、公眾與政府的平等對話，實現(xiàn)公共環(huán)境利益保護的平等參與。磋商雖有政府參與，但并非行政法律關系而是民事性質(zhì)的關系，因為在磋商的法律關系中，賠償權利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復方案的確定。這種方式有利于平衡各方利益，也是歐美發(fā)達國家針對生態(tài)環(huán)境損害賠償問題普遍采用的做法。
第五，規(guī)定了賠償訴訟程序，拓展已有的損害救濟途徑。
《方案》賦予賠償權利人直接或在磋商不成情況下提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權利，是對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補充。提出了賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及鼓勵環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的要求，設計了針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特點的證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督及分期執(zhí)行等制度。
賠償權利人進行磋商和訴訟中應當注意與其日常行政管理的關系，罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)等是政府相關部門對違法企事業(yè)單位的行政處罰方式。生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關系，并行不悖。
第六，規(guī)定了試點工作配套措施，保障制度順利推進。
《方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害的技術和公眾參與等保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開展的相關措施。
在生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中，需要以環(huán)境損害評估作為技術支撐保障生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估與修復方案制定等事實認定工作的順利開展。為保障評估活動的科學合理、客觀中立，《方案》對生態(tài)環(huán)境損害評估機構能力提出了要求，并對評估活動進行規(guī)范化管理。
為有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害修復與賠償中損害調(diào)查、評估、修復方案制定，行政磋商合意過程，以及修復措施與賠償金執(zhí)行等工作的開展，《方案》強化了信息公開與公眾參與的要求。
加快實施《方案》的若干建議
第一，加快建立生態(tài)環(huán)境損害評估技術體系。
生態(tài)環(huán)境損害評估是確認生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術依據(jù)，評估報告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。目前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導致的生態(tài)環(huán)境損害評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態(tài)損害情況下如何確認各因果關系鏈條等關鍵技術問題尚待深入研究。同時，針對同一評估對象而由多個政府部門發(fā)布的不同損害評估技術方法如何做出綱領性統(tǒng)籌、如何在個案中選擇適用需要進一步明確。目前，當務之急是要分領域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評估技術體系。
第二，細化賠償權利人開展的磋商和訴訟工作程序。
建議從兩個方面細化磋商與訴訟工作程序。首先，需要明確賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的銜接規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》提起環(huán)境公益訴訟之間的關系。建議試點地方根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請求、訴訟標的等方面的特點，研究符合實際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規(guī)則。其次，細化生態(tài)環(huán)境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權利人的管轄范圍與案件受理、損害調(diào)查、評估的委托、責任人的認定、修復方案的制定、磋商協(xié)議的通知、磋商的形式與內(nèi)容、磋商決定及其效力等內(nèi)容。
第三，強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與。
建議在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估、修復方案制定與修復執(zhí)行等賠償過程中，強化公眾知情權、參與權與監(jiān)督權。從賠償權利人與賠償義務人兩大主體方面明確信息公開的內(nèi)容、對象、程序與方式，對涉及公共環(huán)境利益的重大事項采取強制信息公開。細化生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標準，明確公眾介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅r間點，優(yōu)化咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。
第四，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。
此方案尚未對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣謸绞竭M行設計。建議試點地方結合地方生態(tài)環(huán)境損害主要類型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來源，對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進行頂層設計，堅持污染者付費原則，積極推進企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復保證金制度；遵循受益者付費原則，鼓勵構建市場型環(huán)境修復基金與環(huán)境應急基金制度；提倡風險共擔原則，探索設立高風險行業(yè)環(huán)境責任信托基金與強制環(huán)境責任保險制度。此外，試點地方還可以在解決歷史性遺留問題的資金保障機制方面、建立高環(huán)境風險企業(yè)財務擔保制度方面進行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的最終解決提供模式。
作者：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院王金南
(來源：中國環(huán)境報)
