住建部科技發(fā)展促進(jìn)中心城鄉(xiāng)減排技術(shù)處副處長孔祥娟：
住建部科促中心副處長孔祥娟
黨的“十八大”報告提出“努力建設(shè)美麗中國、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”。這是圍繞生態(tài)文明建設(shè)的新表述首次出現(xiàn)在黨代會報告中，首次把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局。污泥處理處置工作是我國生態(tài)文明的重要環(huán)節(jié)，我們應(yīng)該把污泥處理處置工作的認(rèn)識高度進(jìn)一步提升。
一、城鎮(zhèn)污泥處理處置現(xiàn)狀
1、泥量
根據(jù)《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，截止2014年底，我國污水處理能力已經(jīng)達(dá)到了1.51億噸/日，污泥的產(chǎn)量超過3500萬噸/年(含水率80%)，污泥產(chǎn)率為萬噸污水產(chǎn)量約5-10噸干污泥。
2、泥質(zhì)
(1)我國污泥中的有機(jī)質(zhì)含量偏低，國外有機(jī)質(zhì)含量是60-70%，中國有機(jī)質(zhì)含量是30-50%，從而導(dǎo)致熱值低，難以支持燃燒;產(chǎn)氣率低，厭氧消化效率低等問題。其原因主要是：化糞池影響、管網(wǎng)不完善、沉砂池除砂效率低。
(2)我國的環(huán)境現(xiàn)狀造成了污泥處理處置工程量大。很多泥沙進(jìn)入到污水處理系統(tǒng)，并沉積在污泥當(dāng)中，導(dǎo)致Hg、Cr、As、Zn、Cu、Ni等重金屬含量高，溴類、氯類等有機(jī)污染物高。其原因主要是工業(yè)廢水前期監(jiān)管不到位，很多工業(yè)廢水排放到城鎮(zhèn)的污水處理系統(tǒng)當(dāng)中，造成后續(xù)土地利用風(fēng)險大。
3、城鎮(zhèn)污泥處理現(xiàn)狀(2012年底數(shù)據(jù))
(1)厭氧消化：已建成的污泥厭氧消化項目接近50座;僅15座左右正常運(yùn)行。
(2)好氧發(fā)酵：已建成的污泥好氧發(fā)酵項目近50座，但大部分規(guī)模小且分散，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，存在臭氣等二次污染問題。
(3)深度脫水：超過100座污水處理廠采用，但調(diào)理劑用量過大，在處理的經(jīng)濟(jì)性和消納途徑等方面存在一定局限性。
(4)熱干化焚燒：建成的污泥干化焚燒項目已達(dá)10余家，投資高、能耗高、對操作管理的要求較高、運(yùn)行成本高。
4、城鎮(zhèn)污泥處置現(xiàn)狀
2009年和2014年城鎮(zhèn)污泥處理處置狀況的差別：填埋，因為2009年出了《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》(建城[2009]23號)，對于填埋技術(shù)方向，大家認(rèn)識也比較深了。填埋不是最妥善的一個處置方式，所以填埋的減少幅度還是比較多的，減少了20%。制肥工藝，屬于資源化的范疇，越來越受到重視了，增加了5%。但是，焚燒增加了10%。因為污泥圍城的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，在解決問題的時候，大家想一勞永逸，直接上了污泥焚燒的項目，所以增加了10%。
5、存在問題
污泥穩(wěn)定化、資源化水平較低;“重水輕泥”、投資不到位，污泥處理處置目標(biāo)不明確;政府部門的協(xié)調(diào)及處理設(shè)施運(yùn)行人員專業(yè)水平較弱;配套政策和標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。
6、未來趨勢
(1)能源回收：高含固厭氧消化等。
(2)資源利用：熱解制碳、磷回收、土地利用等。
(3)安全處置：重金屬去除、固定等。后續(xù)重金屬污染如果不去除、污泥不穩(wěn)定的話，將存在對后續(xù)環(huán)境的二次污染，所以安全處置是我們始終要關(guān)注的重點。
二、城鎮(zhèn)污泥處理處置責(zé)任主體
下面分析一下污泥處理處置工作的責(zé)任主體到底是誰?我們曾經(jīng)一度對責(zé)任主體是有認(rèn)識誤區(qū)的，這也是約束污泥處理處置工作發(fā)展的重要因素。
1、責(zé)任主體不明確的原因
責(zé)任主體不明確是制約污泥處理處置管理體制得以理順的關(guān)鍵因素，責(zé)任主體不明確有三個主要原因：
(1)傳統(tǒng)的污水處理廠并非一個民事法人主體，而是事業(yè)單位，是為政府義務(wù)服務(wù)的附屬實施機(jī)構(gòu)，無法獨(dú)立承擔(dān)有關(guān)責(zé)任。
(2)污泥處理沒有專門的經(jīng)濟(jì)支撐體系，一般城市污水收費(fèi)尚不足以維系運(yùn)行，污泥處理運(yùn)行費(fèi)用沒有著落，使得責(zé)任被旁置。
(3)過分強(qiáng)調(diào)“資源化”技術(shù)路線，忽視了政府和有關(guān)污水污泥處理設(shè)施運(yùn)營企業(yè)的首要責(zé)任是污染物減排。
污泥處理關(guān)系到經(jīng)濟(jì)支撐體系的問題，我們很欣喜地看到，經(jīng)過多年醞釀，2015年發(fā)改委聯(lián)合財政部、建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，明確將污泥處置的費(fèi)用納入到污水處理費(fèi)里，同時明確了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，即設(shè)市城市污水處理收費(fèi)每噸調(diào)至居民不低于0.95元/噸，非居民不低于1.4元/噸，縣城、重點建制鎮(zhèn)每噸調(diào)至居民不低于0.85元/噸，非居民不低于1.2元/噸，未征收污水處理費(fèi)的市縣和重點建制鎮(zhèn)最遲2015年底前開征。
2、城鎮(zhèn)污泥處理處置責(zé)任主體
我國一系列的法規(guī)體系支撐了責(zé)任主體的定位：
(1)政府是污泥無害化和穩(wěn)定化的責(zé)任主體。2005年發(fā)布的《固廢法》對此就有非常明晰的條款。
(2)地方人民政府是污泥處理處置設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的責(zé)任主體;污泥處理處置設(shè)施運(yùn)營單位負(fù)責(zé)污泥的安全處理處置。地方人民政府應(yīng)優(yōu)先采購符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的污泥衍生產(chǎn)品(2009年2月18日《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》)。
(3)政府在污泥問題存在兩種責(zé)任。①公共服務(wù)責(zé)任：污泥無害化、穩(wěn)定化處理服務(wù)的最終付費(fèi)主體在任何情況下都是地方政府，而污泥的資源化大都不屬于政府的公共服務(wù)責(zé)任，但屬于地方政府污泥處置法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)所約定的范圍。②社會管理責(zé)任：可采取制定處置標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性處置法規(guī)的方式，約束污泥處置行為。
同時，《固廢法》第十七條明確“收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，必須采取防揚(yáng)散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施”，其實污水處理廠并不是一點責(zé)任也沒有，它應(yīng)該也對環(huán)境污染控制負(fù)有主體責(zé)任。污水處理企業(yè)承擔(dān)著污泥處理處置的責(zé)任，應(yīng)該對本企業(yè)產(chǎn)生的污泥合理處置并使之最終達(dá)標(biāo)，政府給了費(fèi)用就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
3、各部門責(zé)任
(1)環(huán)保部門：關(guān)注控制污泥帶來的環(huán)境污染問題(部門責(zé)任)，最大限度地減少污泥的污染(公眾利益)。
(2)建設(shè)部門：關(guān)注污泥及時消納問題(部門責(zé)任)和處理處置問題(國家利益)。
(3)農(nóng)業(yè)部門：關(guān)注污泥肥料提高產(chǎn)量，是否對產(chǎn)品有影響及食品安全問題(公眾利益和部門責(zé)任)。兼顧各方關(guān)切，規(guī)定鼓勵除農(nóng)用外的污泥土地利用，限制性污泥農(nóng)用。
三、城鎮(zhèn)污泥過渡期應(yīng)急處理處置
雖然我們經(jīng)常說污泥處理處置的春天來了，但事實上它還沒有真正到來。在這個過渡期，還沒有大量資金投入的情況下，前期各相關(guān)部門已經(jīng)制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)指南、政策等，我們還是要依據(jù)這些政策來開展污泥處理處置的應(yīng)急工作。
1、城鎮(zhèn)污泥過渡期應(yīng)急處理處置
2015年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部下發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置情況專項檢查的緊急通知》(建城函[2015]28號)，開展專項的檢查工作，對于臨時處置的專項進(jìn)行檢查，重點檢查臨時堆放點和過渡期廠址是否合適，是不是按照污泥處理處置技術(shù)指南具體執(zhí)行等。
(1)開展城鎮(zhèn)污泥處理處置專項檢查。各地要立即組織開展污泥處理處置專項檢查，重點對污泥臨時堆放點及處置場地進(jìn)行排查和整治，切實防范污泥二次污染。
(2)加強(qiáng)對污泥產(chǎn)生量、去向及處置量的監(jiān)督核查。
(3)進(jìn)一步加強(qiáng)對污泥泥質(zhì)的監(jiān)測監(jiān)管。
(4)加快污泥處置設(shè)施建設(shè)。尚未建成“永久性”污泥處理處置設(shè)施的，要抓緊制定過渡期污泥處理處置方案，嚴(yán)格按照《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南》要求，做好應(yīng)急處置與風(fēng)險管理工作，防治二次污染。
(5)強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法。
2、《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南》規(guī)定
(1)安全環(huán)保：確定污泥處理處置技術(shù)路線需首要考慮的約束條件。在過渡期里，首要考慮的就是安全環(huán)保，不能因為沒有建成永久設(shè)施，就可以隨意堆放，隨意污染我們的環(huán)境。
(2)因地制宜：確定污泥處理處置技術(shù)路線應(yīng)始終堅持的重要前提。
(3)循環(huán)利用：確定污泥處理處置技術(shù)路線時需考慮的重要方向。
(4)節(jié)能降耗：確定污泥處理處置技術(shù)路線和技術(shù)方案的重要因素。
(5)穩(wěn)妥可靠：確定污泥處理處置方案的基本要求。
3、常用的污泥應(yīng)急處置措施
簡易存置是最常用的污泥應(yīng)急設(shè)施，簡易存置措施可分為汛期和旱季兩種情況。
在汛期降雨頻繁，場地開放、沒有圍擋的條件下，將污泥直接堆置成有序的條垛，同時采取石灰和塑料薄膜雙重覆蓋的措施，最大限度地降低臭味散失和蒼蠅孳生。在旱季降雨較少，且場地封閉、有圍墻的條件下，將污泥先自然攤曬5-7天，降低含水率后再堆成條垛存置。攤曬過程中嚴(yán)密覆蓋石灰，堆成條垛后嚴(yán)密覆蓋沙土，以減少臭味散失。
場地的選擇，要遠(yuǎn)離人群聚集區(qū)、農(nóng)業(yè)種植區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)域。簡易存置的污泥避免長期堆放，再根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件選擇不同的污泥處理處置方式。當(dāng)污泥不適用土地利用，還不具備焚燒的條件下，這時候才可以填埋。以填埋為處置方式時，可以采用石灰穩(wěn)定工藝。嚴(yán)格限制并逐步禁止未經(jīng)深度脫水的污泥直接填埋。
四、PPP模式在城鎮(zhèn)污泥處理處置中的前景
在去年財政部力推的情況下，PPP模式在各個城市得到了大力發(fā)展，這是公共部門和私人合作的經(jīng)典模式。PPP模式更側(cè)重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，這里面離不開后期的政府信用，現(xiàn)在缺乏法律基礎(chǔ)，還有一些部門的沖突。2015年是PPP模式整體的突破年，相關(guān)部門前期制定一系列的文件，支持PPP模式的推廣。
1、PPP概述
PPP模式是公共部門與私人企業(yè)合作模式，20世紀(jì)80-90年代，由英國發(fā)展起來，其實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營。
(1)組織形式：包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織(如政府)。
(2)特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險公擔(dān)。
(3)運(yùn)作模式：包括委托運(yùn)營(O&M)、管理合同(MC)、租賃—運(yùn)營—移交(LOT)、建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)、改建—運(yùn)營—移交(ROT)、購買—建設(shè)—運(yùn)營(BBO)、區(qū)域特許經(jīng)營等。
2、PPP實施關(guān)鍵
(1)PPP模式更應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，而非簡單的融資功能，是一種伙伴關(guān)系。
(2)PPP模式離不開政府誠信，對PPP績效的考量，不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭取?/p>
3、PPP實施過程中需防范的事項
(1)名為PPP，實際讓政府背上高息債務(wù)。
(2)社會投資者利用公共服務(wù)的自然壟斷亂收費(fèi)高收費(fèi)。
(3)不同地區(qū)的同類項目，因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致混亂。
(4)由于操作不陽光、不透明，導(dǎo)致出現(xiàn)灰色交易。
(5)社會投資者出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)影響公共服務(wù)項目正常運(yùn)轉(zhuǎn)時，政府部門缺乏應(yīng)急措施。
4、污泥處理處置領(lǐng)域PPP的前景
(1)江蘇、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具體PPP項目，其中環(huán)保類PPP項目，包括污水處理、垃圾處理、生態(tài)環(huán)境方面，共計162個，總投資約523億元。
(2)在環(huán)保領(lǐng)域踐行PPP模式，需要政策引導(dǎo)和模式創(chuàng)新。
(3)污泥處理處置需要政策引導(dǎo)和模式創(chuàng)新，并借鑒其他項目的經(jīng)驗。
(本文根據(jù)“第十屆水行業(yè)熱點技術(shù)論壇”演講資料整理，未經(jīng)本人審核)
原標(biāo)題:孔祥娟：城鎮(zhèn)污泥處理處置現(xiàn)狀與PPP模式前景
