——李克強強調(diào)，今年政府工作報告提出再解決6000萬農(nóng)村人飲水安全問題，這是對全國人民的硬承諾，必須保質(zhì)保量按時完成，決不打折扣。

浙江農(nóng)村飲用水安全提升工程研究

王鄧紅¹ 姜海軍² 殷芳芳¹

(1浙江同濟科技職業(yè)學(xué)院， 杭州 311231；2浙江省水利廳農(nóng)水處, 杭州310009）

引言

2003年浙江省啟動“千萬農(nóng)民飲用水工程”建設(shè)，歷經(jīng)十年努力，農(nóng)村飲用水狀況顯著改善，但區(qū)域不平衡及城鄉(xiāng)差距仍然存在。為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省水利廳聯(lián)合開展了“農(nóng)村飲用水安全提升工程”專項調(diào)研。

調(diào)研范圍覆蓋全省各縣（市、區(qū)），重點為省政府（浙政發(fā)〔2012〕59號）公布的53個山區(qū)縣以及海島縣。以縣為單位，系統(tǒng)深入分析農(nóng)村飲用水現(xiàn)狀和薄弱環(huán)節(jié)，按照“鞏固、提升、安全、長效”的總體思路，提出“農(nóng)村飲水安全提升工程”工作方案和政策措施，為決策提供依據(jù)。

1 農(nóng)村飲用水現(xiàn)狀問題分析

2001年底，全省有1360多萬農(nóng)村人口仍以淺井、引泉、集雨等傳統(tǒng)方式取水，其中有300萬人一般干旱年就飲水困難。為加快改變這一狀況， 2003年經(jīng)浙江省委、省政府決策，在全國率先啟動了以自來水進村入戶為標(biāo)準(zhǔn)、以實現(xiàn)農(nóng)村飲水安全為目標(biāo)的“千萬農(nóng)民飲用水工程”。該工程實施以來，浙江省農(nóng)村飲水工作取得長足進展。十年間，累計完成農(nóng)村供水工程投資132.7億元，解決和改善1860多萬農(nóng)村人口和60多萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲用水條件。至2012年，浙江省農(nóng)業(yè)人口3279萬人，累計建有農(nóng)村集中供水工程34834處，受益人口3177萬人，其中：城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程761處，受益口1417萬人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）供水工程909處，受益668萬人；單村供水工程33164處，受益1092萬人。全省農(nóng)村自來水覆蓋率從2002年的62.6%提高到2012年的97%（見表1）。

但是，對照國家有關(guān)供水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和生活飲水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，還存在不少缺陷，尤其是山區(qū)和海島地區(qū)。2003年之前建設(shè)的和2003～2006年期間興建的一批小規(guī)模鄉(xiāng)村級供水工程，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，供水保證率不高，停供水現(xiàn)象時有發(fā)生；設(shè)施設(shè)備簡易、管網(wǎng)老化或選材不當(dāng)、農(nóng)村水源保護薄弱等因素，水質(zhì)檢測合格率低，飲用水衛(wèi)生安全隱患多。局部偏遠山區(qū)村落人口居住分散，水源工程加上供水工程建設(shè)成本十分高昂，至今還有100萬群眾沒用上自來水。綜合分析存在的問題，可以概括為“一低一難”，即水質(zhì)合格率低、管理維護難。

1.1水質(zhì)合格率低

據(jù)省衛(wèi)生部門“監(jiān)測情況”報告顯示，按照國家以監(jiān)測點數(shù)統(tǒng)計的農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生合格率：2010年、2011年、2012年分別僅為41.26%、46.72%、41.97%，三年監(jiān)測一直徘徊在低水平，尚未突破50%，其中溫州、臺州、麗水、衢州等山區(qū)問題尤為突出。若按監(jiān)測點的受益人口統(tǒng)計分析則“合格率”達82.7%，但也反映了一大批小而散的村級供水設(shè)施其水質(zhì)衛(wèi)生保障堪憂，影響人口467萬人。

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。2003年前已飲用自來水的農(nóng)村人口近2000萬人，除了城區(qū)水廠延伸覆蓋的郊區(qū)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，制水工藝落后，選用的鍍鋅管、水泥管已不符合現(xiàn)行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，又經(jīng)15年以上的運行接近設(shè)計報廢年限，管網(wǎng)老化腐蝕、凈水設(shè)備陳舊，供水水質(zhì)和供水保證率下降，二次污染時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了水質(zhì)安全。全省農(nóng)村供水工程采用常規(guī)水處理工藝或一體化設(shè)備處理的工程僅占20%，簡易處理或未處理的工程近80%，沒有完備的制水工藝也就無法保障水質(zhì)達標(biāo)。

檢測能力弱。目前，全省 34834處農(nóng)村供水工程中，開展水質(zhì)檢測14556處，占42%，其中規(guī)模以上即設(shè)計供水規(guī)模200 m³/d以上的工程1659處，檢測率89.2%。即，有20278處（占總數(shù)58%）供水工程沒有實行水質(zhì)檢測（見表2），其中99%為規(guī)模以下不具備自檢能力的鄉(xiāng)村小水廠。面廣量多的小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級供水工程不具有水質(zhì)檢驗設(shè)備和檢驗人員，甚至絕大多數(shù)縣沒有農(nóng)村飲用水工程的水質(zhì)檢測機構(gòu)，委托衛(wèi)生、水文、城市水廠等部門檢測檢驗，或是力量不足就是經(jīng)費沒有保障。水質(zhì)檢測缺位、經(jīng)費投入缺乏、監(jiān)督制度缺失，不能及時掌握農(nóng)村飲用水水質(zhì)狀況，不能及時發(fā)現(xiàn)并消除飲水安全隱患。

1.2運行管護難

建設(shè)規(guī)模小, 管護資金不足。“先天不足，后天失調(diào)”，農(nóng)村供水設(shè)施“先天”規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低，“后天”農(nóng)村自主管理意識淡薄、行業(yè)管理能力不足、公共管理投入甚微，直接影響工程長期發(fā)揮效益。全省200噸/日以上規(guī)模的農(nóng)村供水工程1659處，僅占總數(shù)的5%，規(guī)模以下的工程占95%。小型供水工程集中分布在欠發(fā)達的山區(qū)和丘陵地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體采取不同模式進行管理，由于地方財政和村集體經(jīng)濟薄弱、專業(yè)或?qū)Ｂ毠芾砣藛T少，管理水平較低，不能滿足工程日常維護和安全供水的要求。農(nóng)村供水工程的運行費用來源于農(nóng)民繳納的水費，由于共享率低、用水量少、單位成本高，若按全成本核算水價至少5元/m3，高于城市的水價對低收入的農(nóng)民難以接受，不計固定資產(chǎn)折舊和維護資金以1元/m3的水價計收，雖勉強維持目前的運行，但年長日久入不敷出難以持續(xù)。

飲用水水源多樣，管理力量薄弱。農(nóng)村飲用水水源類型多樣，缺乏管理力量和手段有效控制農(nóng)藥化肥、人畜糞便、生活生產(chǎn)污水等污染源。2014年，省人大針對飲用水水源進行專題調(diào)研，農(nóng)村飲用水安全以及水源地保護引起高度關(guān)注。全省農(nóng)村飲用水地表水源有山塘、水庫、河渠共19245處，其它小微型水源有14730處，采取水源保護措施的5213處，僅占15%，制定水源及工程應(yīng)急預(yù)案的僅14% 。

管護主體缺位，管理機制不健全。調(diào)研反映，各地在農(nóng)村飲水安全工作上，不同程度存在政府責(zé)任不明、部門職責(zé)不清、工程產(chǎn)權(quán)模糊、管護主體缺位等問題。中央有關(guān)文件強調(diào)“農(nóng)村供水安全實行各級行政首長負責(zé)制”。實際上，一些地方政府還缺乏高度的責(zé)任意識，沒有明確農(nóng)村飲用水管理的職能部門，沒有建立各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制，沒有設(shè)立日常管理機構(gòu)和落實專職管理人員，沒有厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委，供水單位、用水戶的事權(quán)，沒有建立健全農(nóng)村飲水安全工作相關(guān)的制度和措施。

2 農(nóng)村飲水安全提升工程

農(nóng)村飲水問題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下形成的一個特殊歷史階段問題。農(nóng)村飲水工作循序推進可分為三個過程：解決農(nóng)村飲水困難、提高農(nóng)村飲水標(biāo)準(zhǔn)、實現(xiàn)農(nóng)村飲水安全。

上世紀(jì)七、八十年代由愛衛(wèi)會牽頭組織實施以解決飲水困難為主要工作內(nèi)容的農(nóng)村改水，八十年代末至九十年代水利廳組織籌建了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程，積極推動農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展。由于當(dāng)時投入水平以及技術(shù)條件的局限，又缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和持續(xù)性的政策措施，那段時期農(nóng)村飲水工作是處于“解困”與“方便”階段。2003年經(jīng)省委、省政府決策，在全國率先啟動了以自來水進村入戶為標(biāo)準(zhǔn)、以實現(xiàn)農(nóng)村飲用水安全為目標(biāo)的“千萬農(nóng)民飲用水工程”。

為鞏固農(nóng)村飲水十年建設(shè)成果，從“源頭”到“龍頭”，從工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)到管理水平，按照“鞏固、提升、安全、長效”的總體思路，全方位、完整的、系統(tǒng)的謀劃“浙江省農(nóng)村飲水安全提升工程”。

2.1工程建設(shè)

（1）城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸和聯(lián)村并網(wǎng)工程。按照“能延則延、能并則并、能擴則擴”的原則，以跨村、跨鎮(zhèn)規(guī)�；┧疄榘l(fā)展方向，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)水廠優(yōu)勢，管網(wǎng)向農(nóng)村輻射延伸，擴大城鎮(zhèn)水廠覆蓋范圍；加大單村供水工程整合力度，推進聯(lián)村并網(wǎng)集中供水，由單村分散供水向聯(lián)村集中供水提高。城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程受益1105個行政村137萬人，聯(lián)村并網(wǎng)工程受益545個行政村51萬人�？蓽p少單村工程9000處，全省飲用規(guī)模以上水廠的農(nóng)村人口提高到70%。via《給水排水》雜志

（2）農(nóng)村供水管網(wǎng)改造工程。對2003年以前建設(shè)的和部分2003-2006年興建的農(nóng)村供水工程的老舊不符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的管網(wǎng)進行改造，消除“跑、冒、滴、漏”和管道二次污染等現(xiàn)象，減少水量浪費、降低制水成本，提高供水保證率和供水水質(zhì)。受益范圍為2222個行政村212萬農(nóng)村人口。

（3）小水廠制水工藝改造工程。初期低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的偏遠山區(qū)村級供水工程，受地理環(huán)境制約不能延伸或擴并的，因地制宜進行制水工藝改造，配套完善水處理凈化和消毒設(shè)施，提高供水水質(zhì)，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化供水。受益范圍為909個行政村67萬農(nóng)村人口。

（4）飲水水質(zhì)檢測能力保障工程。按照“合理布局、全面覆蓋和資源共享”的原則，分期分批建設(shè)59個縣級農(nóng)村飲用水水質(zhì)檢測中心，建立農(nóng)村供水水廠自檢、檢測中心區(qū)域巡檢、衛(wèi)生行政監(jiān)測、水利監(jiān)督指導(dǎo)整改有機結(jié)合的水質(zhì)管理體系，實現(xiàn)農(nóng)村飲用水水質(zhì)檢測系統(tǒng)化、常規(guī)化。

（5）農(nóng)村飲水長效管理達標(biāo)工程。根據(jù)《浙江省農(nóng)村飲用水工程長效管理達標(biāo)考核辦法》，繼續(xù)加強達標(biāo)考核工作，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤作用”，加大考核獎補力度，促進農(nóng)村飲水工作“一個機構(gòu)、一筆經(jīng)費、一套制度”的“三個一”標(biāo)準(zhǔn)化管理建設(shè)，鞏固農(nóng)村飲水工程建設(shè)成果、提高財政資金使用績效，確保安全、長效。

2.2措施保障

（1）建立健全多元化投入機制。鼓勵民間資本參與投資和經(jīng)營，鼓勵受益者以出工、出資、出地的方式參股。由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、單位（個人）共同投資的，其所有權(quán)按照出資比例由投資者共同所有；由單位（個人）投資，政府給予補助的，其所有權(quán)歸投資者所有，單位（個人）轉(zhuǎn)讓農(nóng)村供水工程的，其中政府補助資金轉(zhuǎn)為政府投資資金。城市供水管網(wǎng)向農(nóng)村輻射延伸，供水企業(yè)盈利水平參照《城市供水價格辦理辦法》執(zhí)行。

（2）加大銀行扶持力度。加大政策性銀行對農(nóng)村安全飲水提升工程建設(shè)的信貸規(guī)模；鼓勵商業(yè)銀行對農(nóng)村供水項目實行優(yōu)惠貸款，信貸支持和貸款擔(dān)保同等享受浙政發(fā)〔2003〕1號文件的有關(guān)政策，對項目資本金到位、運作規(guī)范的項目，貸款期可適當(dāng)放長；允許以項目的收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)為質(zhì)押，或以項目資產(chǎn)折價抵押進行貸款。

（3）優(yōu)先安排用地指標(biāo)。農(nóng)村飲水安全提升工程建設(shè)用地作為公益性項目建設(shè)用地，列入縣（市、區(qū)）年度新增建設(shè)用地計劃。工程建設(shè)使用國有建設(shè)用地的，可以以劃撥方式取得；涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)；使用集體土地，不實行征收的，與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商一致，給予用地補償。

（4）優(yōu)惠用電價格。農(nóng)村飲水工程供水用電價格按現(xiàn)行《浙江省電網(wǎng)銷售電價表》中“居民生活用電”價格執(zhí)行，其中通過農(nóng)村排灌電力線路供電的農(nóng)村飲水工程，其供水用電價格按“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電”中的農(nóng)業(yè)排灌、脫粒用電價格執(zhí)行。對于除供農(nóng)村居民生活用水外，還對其他用戶供水的農(nóng)村供水工程，其用電價格按定比定量的方式進行分算，分別計價。via《給水排水》雜志

（5）減免建設(shè)運營稅費。對農(nóng)村供水工程運營管理單位，免征土地使用權(quán)契稅，免征土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)、施工單位簽訂工程承包合同的印花稅，免征運管單位自用的生產(chǎn)、辦公用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，免征向農(nóng)村居民供水取得的自來水銷售收入的增值稅。農(nóng)村自來水管網(wǎng)入戶之日起10年內(nèi)，農(nóng)村生活用水不收取水資源費、城市建設(shè)維護費、教育附加費等，原則上不計收污水處理費；城市供水企業(yè)不得向城市供水管網(wǎng)延伸工程涉及的農(nóng)村居民用戶收取開戶費。

（6）明確農(nóng)村供水價格。農(nóng)村居民生活用水和非生活用水實行分類計價。政府投資建設(shè)的農(nóng)村供水工程，供水價格實行政府定價；利用其他方式投資建設(shè)的農(nóng)村供水工程，供水價格實行政府指導(dǎo)價，單村供水工程供水價格由村民委員會參照政府指導(dǎo)價，召開村民會議或者村民代表會議討論確定。農(nóng)村生活用水水價原則上不高于城鎮(zhèn)水價。

（7）建立部門聯(lián)動機制。各級政府要充分認(rèn)識農(nóng)民飲水安全提升工程建設(shè)的重要意義和緊迫性，統(tǒng)一思想，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，將此項工作納入各級人民政府任期目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容。在各級政府領(lǐng)導(dǎo)下相關(guān)部門各司其職，通力合作，發(fā)展改革部門負責(zé)規(guī)劃制定、組織協(xié)調(diào)，財政部門負責(zé)資金安排和使用監(jiān)督，水行政部門負責(zé)“五項”工程具體實施和行業(yè)管理，環(huán)境保護部門會同水利部門切實做好農(nóng)村飲用水源保護與監(jiān)督，衛(wèi)生部門負責(zé)飲用水衛(wèi)生監(jiān)測與監(jiān)督，國土資源部門負責(zé)用地的指導(dǎo)和審批。

3 投資估算及財政補助政策建議

3.1投資估算

分析不同區(qū)域不同類別的典型工程實例，結(jié)合前階段浙江省農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)投資水平，經(jīng)綜合測算，各類工程的單位投資分別為（見表3）：①城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸和聯(lián)村并網(wǎng)工程1050元/人；②管網(wǎng)改造工程700元/人；③制水工藝改造工程450元/人；④水質(zhì)檢測能力保障工程200萬元/中心；⑤農(nóng)村飲水達標(biāo)工程50萬元/年/縣。除水質(zhì)檢測能力保障工程涉及檢測中心建設(shè)，約用地25畝，其他項目不涉及土地使用指標(biāo)。實施農(nóng)村飲水安全提升“五項”工程，初步估算總投資39.8億元，年均投資5.6億元。

城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸和聯(lián)村并網(wǎng)工程。投資19.7億元，占投資總額的49.5%。其中，城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程投資約14.4億元，聯(lián)村并網(wǎng)工程投資約5.3億元。via《給水排水》雜志

農(nóng)村供水管網(wǎng)改造工程。投資14.8億元，占投資總額的37.3%。改造供水管網(wǎng)1萬余公里及其相應(yīng)的配套設(shè)施。

小水廠制水工藝改造工程。投資3億元，占投資總額的7.6%。新建修建凈化、消毒等配套設(shè)施1500 臺（套）。

飲水水質(zhì)檢測能力保障工程。投資1.2億元，占投資總額的3%。建設(shè)59個縣（市、區(qū)）級農(nóng)村飲水檢測中心，形成農(nóng)村飲水水質(zhì)保障體系，防范飲用水水質(zhì)事故，提高應(yīng)急處置能力。

農(nóng)村飲水長效管理達標(biāo)工程。省級投資1.1億元，占總投資的2.6%。繼續(xù)執(zhí)行《浙江省農(nóng)村飲水安全長效管理考核辦法》，強化縣級政府飲水安全責(zé)任，促進水源地保護、水質(zhì)檢測、工程維護等事關(guān)飲水安全的責(zé)任落實、措施到位。

3.2財政補助政策建議

建議省政府延續(xù)“千萬農(nóng)民飲用水工程”支持政策，繼續(xù)保留“農(nóng)村飲水安全工程”專項，啟動實施“農(nóng)村飲水安全提升工程”，建議安排17.5億元，每年2.5億。

（1）建設(shè)類工程（含城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸和聯(lián)村并網(wǎng)、供水管網(wǎng)改造、制水工藝改造）。參照2010～2013年農(nóng)村飲水安全工程省以上資金二類六檔補助標(biāo)準(zhǔn)占投資比例，分別為：54.4%、50.6%、46.9%、40.7%、34.5%、28.2% 。合計有為425萬人的建設(shè)任務(wù)（扣除寧波42萬人口），人均投資800元/人，預(yù)計總投資34億元。由于實施對象大都屬財政轉(zhuǎn)移支付一類縣的山區(qū)、海島縣，占85%，平均補助比例為45% ，需安排省級補助資金15.4億元，2014～2020年每年安排2.2億元 。具體可按三類工程單位投資以財政二類六檔補助比例進行操作。via《給水排水》雜志

（2）管護類工程（水質(zhì)檢測能力保障、農(nóng)村飲水長效達標(biāo)）。擬安排財政資金2.1億元，年均安排3000萬元。其中：①水質(zhì)檢測能力保障工程，尚有55個縣級農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測中心建設(shè)任務(wù)（扣除寧波4個），每個檢測中心200萬元，合計投資1.1億元，預(yù)期中央每個中心70萬補助，省級按國家要求配套，省財政需安排3850 萬元。②農(nóng)村飲水長效管理達標(biāo)工程，扣除發(fā)達縣以及平原城鄉(xiāng)供水一體化縣，考核達標(biāo)獎補范圍約為50個縣，延續(xù)現(xiàn)有政策，按平均每縣每年50萬元，年均以2500萬元封頂，資金繼續(xù)從水利工程維修養(yǎng)護專項列支。

結(jié)論

實施農(nóng)村飲水安全提升工程是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、改善農(nóng)民生存和發(fā)展基本條件的健康工程；是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的民生工程；是推動農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)民增收的致富工程。

“建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵”，為確保農(nóng)村飲用水工程“建得成、管得好、長受益”，做好工程建設(shè)的同時，應(yīng)關(guān)注并研究工程建后管護問題，設(shè)立農(nóng)村供水專管機構(gòu)，建立建設(shè)和運行管理制度，推動我省農(nóng)村供水依法管理、規(guī)范管理、科學(xué)管理。

參考文獻略。

本文刊登于《給水排水》雜志2014年第8期，轉(zhuǎn)發(fā)請注明出處。