去年以來(lái)，國(guó)家對(duì)于民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品投資和供給領(lǐng)域空前重視，十八屆三中全會(huì)改革決定提出，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。近段時(shí)間，該項(xiàng)改革落地有加速推進(jìn)態(tài)勢(shì)，公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始向社會(huì)資本敞開(kāi)大門(mén)，PPP提速可期。

目前，國(guó)家發(fā)改委牽頭的PPP立法（特許經(jīng)營(yíng)法）工作正在推進(jìn)，國(guó)家或地方PPP管理機(jī)構(gòu)（財(cái)政部PPP中心和各地辦公室）已經(jīng)成立，財(cái)政部（廳）指導(dǎo)項(xiàng)目落地的業(yè)務(wù)培訓(xùn)正在開(kāi)班，而各地也在如火如荼地梳理即將簽約或推進(jìn)的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。這預(yù)示著，沉寂多年之后，作為推進(jìn)綜合改革的舉措之一，PPP有望在化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低財(cái)政支出壓力、創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)新融資渠道、降低公共服務(wù)成本和價(jià)格、解決城鎮(zhèn)化融資需求等方面發(fā)揮綜合作用。

一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目不同，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，基于政府和企業(yè)雙方長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的合作契約，跨越若干屆政府。因此，PPP對(duì)制度環(huán)境要求非常高，需要在法律保障、機(jī)制設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行一系列制度設(shè)計(jì)。

PPP模式下，政府和社會(huì)資本的合作是基于民商法律關(guān)系的平等合作，二者之間出現(xiàn)爭(zhēng)分要通過(guò)《合同法》來(lái)解決。但目前，發(fā)改委牽頭的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法仍舊屬于行政法序列，這意味著二者的合作是甲方和乙方的關(guān)系，不可避免涉及到行政審批、政府監(jiān)管，無(wú)法做到真正的平等。如果考慮到過(guò)去公用事業(yè)市場(chǎng)化和PPP探索過(guò)程中屢屢發(fā)生的“新官不理舊賬”、觀念爭(zhēng)分（公共事業(yè)能否市場(chǎng)化），以及過(guò)去合作中地方政府的違規(guī)行為，很難確保契約真正被遵守，從而實(shí)現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享利益。

另外，近期發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，提出甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展PPP模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。但是，很多存量項(xiàng)目（包括擴(kuò)建改建）在可行性研究、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)管理中存在很多不合理的地方，在項(xiàng)目合作初期，投入成本較高，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，需要社會(huì)資本在改造、技術(shù)、管理上面“動(dòng)大手術(shù)”。因此，為激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，政府要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)，或政府補(bǔ)貼機(jī)制，或隱性擔(dān)保機(jī)制，以彌補(bǔ)社會(huì)資本。

但目前，由于我國(guó)還沒(méi)有分行業(yè)、分類(lèi)型的公共部門(mén)項(xiàng)目交付的比較基準(zhǔn)，而PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性等特征，針對(duì)政府和不同社會(huì)資本提供的價(jià)值、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及要求的回報(bào)在實(shí)際操作中難以直接比較，即便同一類(lèi)項(xiàng)目也難以直接比較。因此，PPP通行的規(guī)則——VFM（Value for Money，物有所值），即“PPP項(xiàng)目應(yīng)比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)，使用更低的成本或獲得更大的價(jià)值”在我國(guó)難以實(shí)施，造成收費(fèi)定價(jià)和補(bǔ)貼沒(méi)有依據(jù)，這對(duì)后面的合作和權(quán)利義務(wù)明確是一個(gè)難題。

事實(shí)上，政府主動(dòng)向社會(huì)資本“示好”并非首次。國(guó)務(wù)院在2010年和2012年就曾先后出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》和實(shí)施細(xì)則（“新36條”），但由于各種“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”的存在，社會(huì)反響并不明顯。

事實(shí)上，根本原因就在于，社會(huì)資本與國(guó)企和央企的競(jìng)爭(zhēng)中始終處于劣勢(shì)。后者在政企關(guān)系、融資地位、資金實(shí)力、談判上占有明顯優(yōu)勢(shì)，而很多PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本在體量上有要求，這就造成PPP成為政府和國(guó)企、央企的盛宴，導(dǎo)致PPP重蹈覆轍，社會(huì)資本高效率、低成本、切合市場(chǎng)需求的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有被發(fā)揮出來(lái)，特別是2008年金融危機(jī)期間集中上馬的PPP項(xiàng)目。目前，盡管地方推出和集中簽約的PPP項(xiàng)目很多，但很多都沒(méi)有脫離這一本質(zhì)。

因此，未來(lái)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)該完全遵循公開(kāi)透明原則，對(duì)投標(biāo)方不能設(shè)置門(mén)檻，而應(yīng)以完全的VFM作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)選出最具競(jìng)爭(zhēng)力的候選投資人名單，依優(yōu)先順序進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判。同時(shí)，對(duì)于短期內(nèi)社會(huì)資本盈利，甚至是高溢價(jià)收益也應(yīng)該本著有利于“增加公共品供給、降低公共品價(jià)格”的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來(lái)看待。同時(shí)，“建立城市基礎(chǔ)設(shè)施金融體系”也應(yīng)該盡快推進(jìn)，以解決社會(huì)資本融資難題和資金實(shí)力缺陷。