前言
當(dāng)下，在建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的要求下，基礎(chǔ)設(shè)施完善與否直接引導(dǎo)著城市的盛衰軌跡，而作為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施重要組成部分的環(huán)境污染處理設(shè)施之一，城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)也受到政府的格外重視。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年3月底全國城鎮(zhèn)累計建成污水處理廠3622座，污水處理能力達(dá)到了14265萬立方米/日，隨之而來的污泥產(chǎn)生量為11.4萬噸/日。而在投資上，污泥處理處置的投資卻僅占污水處理廠總投資的20%，甚至有些污水處理廠為了節(jié)約成本，閑置已建好的污泥處理車間。如何激活污泥處理處置行業(yè)的快速發(fā)展已成為當(dāng)今中國城市之困。
2008年，國家為應(yīng)對國際金融危機制定了“四萬億”投資計劃，這一舉措雖解決了燃眉之急，但由此帶來的嚴(yán)重的“副作用”也使得多數(shù)地方政府不得不因為籌集相應(yīng)的配套資金，背負(fù)起了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，傳統(tǒng)的污泥處置商業(yè)模式又具有政企不分，效率低下、管理粗放等問題，在種種不利的形勢下，污泥處理處置項目往往“被迫”滯緩，巨大的資金缺口更已成為污泥處理處置行業(yè)發(fā)展的瓶頸。
因此，如何創(chuàng)造更好的投融資環(huán)境，吸引各類資本參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施公共項目，特別是污泥處理處置項目的建設(shè)和運營中來，提高相應(yīng)的運行效率與管理水平，就成為了污泥處置行業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。筆者就此對污泥處置行業(yè)的現(xiàn)狀以及有關(guān)項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)進(jìn)行了一些初步的梳理和分析，希望能夠為污泥行業(yè)未來的發(fā)展提供出一些有價值的建議。
污泥處理處置行業(yè)現(xiàn)狀
污泥危機
近30年來，隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不斷發(fā)展，加之人口基數(shù)龐大，城市污水排放量與日俱增，副產(chǎn)物污泥的產(chǎn)生速度也日益增長。令人擔(dān)憂的是，污泥處理處置的速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于污泥的產(chǎn)生量，并且這種情況不僅僅出現(xiàn)在缺乏資金的小城鎮(zhèn)或者偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)也是如此。以北京為例，目前運營的污泥處置設(shè)施僅7座，處理處置技術(shù)包括污泥熱干化、鈣化調(diào)理、堆肥、焚燒等，但年處置能力僅84萬噸，而2010年北京市年產(chǎn)污泥量已達(dá)到135萬噸，可見，只有不足65%的污泥進(jìn)行了有效的無害化、資源化利用，其余污泥僅進(jìn)行了簡單的轉(zhuǎn)運填埋，缺乏有效的最終處置。巨大的處理負(fù)荷使得“污泥圍城”愈演愈烈。
投資計劃與資金來源
2012年4月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中提到，規(guī)劃投資全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)近4300億元，其中污泥處理處置設(shè)施建設(shè)投資347億元，從某種角度來看，政府的重視力度意味著污泥處置行業(yè)有望開創(chuàng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新商機。
長期以來，地方政府是污泥處理設(shè)施的建設(shè)和運行責(zé)任主體，但由于國家財政補助少，污泥處理收費制度匱乏，地方政府在面對污泥處理處置行業(yè)持續(xù)大規(guī)模的投資建設(shè)需求時，資金缺口往往又使其力不從心。2011年國家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強污泥處理處置工作組織實施示范項目的通知》，其中明確指出地方政府應(yīng)加快提出融資策略和保障措施，以確保污泥處理處置設(shè)施建設(shè)順利進(jìn)行。這一政策的頒布最終使得地方政府在肩負(fù)著政治和社會雙重壓力的同時，不得不開始嘗試引入社會資金，從而緩解設(shè)施建設(shè)過程中巨大的資金缺口。
收費制度
早在2009年，住建部、環(huán)保部和科技部三家聯(lián)合頒布的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》中就已明確指出，污水處理費應(yīng)包括污泥處理處置運營成本，但截至目前，我國還沒有針對污泥處理處置收費的詳細(xì)規(guī)定。雖然各地正逐漸落實階梯性水價制度的實施，但僅靠水價的額外支付和少量的政府補貼，還是無法覆蓋污水處理及官網(wǎng)維護(hù)以外的污泥處理費用。據(jù)業(yè)界測算，污泥處置費用折算到污水處理費中的成本是0.1-0.5元/噸，即污水處理費中應(yīng)含有0.1-0.5元的污泥處置費用，但部分城市規(guī)定的污泥處理處置費用的征收標(biāo)準(zhǔn)卻非常低，如廣州、廣西等地區(qū)出臺規(guī)定，每噸水費中只收取5分錢用于污泥處理處置，甚至大部分地方政府對于征收污水處理費仍舉步維艱。
按照業(yè)內(nèi)專家的計算，如果水價中增加2毛錢用于污泥處理費，污泥處理產(chǎn)業(yè)會達(dá)到井噴狀態(tài)。但如何落實污泥處理費用征收，這仍然需要政府逐步完善收費方式，建立合理的收費標(biāo)準(zhǔn)才可實現(xiàn)。
主要工藝及運行現(xiàn)狀
2012年4月，國務(wù)院辦公廳下達(dá)的關(guān)于污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中曾推薦厭氧消化、好氧發(fā)酵、干化焚燒等幾種主要工藝，但在實際運用中，這些工藝路線均存在著一些問題，并沒有一種工藝可以完全符合污泥處理處置的技術(shù)要求。除此之外，污泥企業(yè)普遍缺乏清晰的商業(yè)模式和穩(wěn)定的盈利能力，也直接導(dǎo)致了投資方對污泥處理行業(yè)的止步不前。因此，工藝成熟度的欠缺以及商業(yè)成本的高企成為了制約我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)投融資發(fā)展的瓶頸。
厭氧消化
厭氧消化是利用兼性菌和厭氧菌進(jìn)行厭氧生化反應(yīng)，分解污泥中有機物質(zhì)，是實現(xiàn)污泥穩(wěn)定化非常有效的一種污泥處理工藝。該工藝近幾年在國內(nèi)外發(fā)展很快，但若想順利運行，其中也存在幾點困難有待克服：第一，我國剩余污泥有機質(zhì)含量較低，這點可以考慮摻入廚余或糞便來彌補；第二，我國污泥中較高含量的泥沙對設(shè)備磨損嚴(yán)重；第三，沼氣凈化技術(shù)不過關(guān)，致使沼氣中的H2S設(shè)備的腐蝕性，從而嚴(yán)重影響了有效的能源利用；第四，成本投資是厭氧技術(shù)運行最大的問題。
總體說來，污泥厭氧消化作為一種中間處理過程，雖然有能源產(chǎn)出，但工藝技術(shù)復(fù)雜、運行成本昂貴，加之我國污泥成分的特殊性，項目運行的經(jīng)濟效益有待考究。
好氧發(fā)酵
污泥發(fā)酵是在一定條件下通過微生物的作用，使污泥不斷被降解和穩(wěn)定，并生產(chǎn)出一種適宜于土地利用的產(chǎn)品的過程。該技術(shù)最具吸引力的特征之一就是處理之后的污泥具有較大市場，但由于中國工業(yè)污水和生活污水長期混同處理，污泥中普遍含有大量重金屬，導(dǎo)致這些處理過的“有機肥”被農(nóng)業(yè)部禁止進(jìn)入農(nóng)田，若想實現(xiàn)最初的處置目標(biāo)，就需要付出更高的成本來面對重金屬、病原菌的污染風(fēng)險。
故在這種情況下，好氧技術(shù)開始逐漸背離了低成本、高效率的原始價值，逐漸朝著工藝復(fù)雜化、投資擴大化的高成本運行方式轉(zhuǎn)變。
干化焚燒
干化焚燒是污泥處置的常用技術(shù)路線之一，由于廢棄物焚燒后會產(chǎn)生煙氣，故對于污泥焚燒業(yè)來說，在合格的煙氣處理保障下，克服成本的制約自然成為了頭等大事。但事實上，既能保障處置末端的環(huán)境安全性，又能兼顧高出普通工藝2-4倍的成本投入，還能夠達(dá)到處置規(guī)模，這已頗具難度。此外，因要選擇干化等附屬工藝過程，還需額外考慮能耗及設(shè)備磨損等實際問題。
污泥干化焚燒市場的前景看似一片光明，一段時間內(nèi)卻仍然缺乏具有投資吸引力的商業(yè)模式。
如何創(chuàng)造更多的投融資機會
正如數(shù)月前山東省環(huán)保廳“生態(tài)環(huán)保大講堂”上中國光大國際有限公司總經(jīng)理王天義所言：發(fā)達(dá)國家看重提高效率，發(fā)展中國家則更看重融資。如何獲得更多的投融資機會，不僅是污泥處理處置行業(yè)發(fā)展的瓶頸，也是近年來中央政府關(guān)注的重點。
2012年4月，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的通知中明確指出，要積極吸收各類社會資本，促進(jìn)投資主體與融資渠道的多元化。而作為污水處理業(yè)中重要一環(huán)的污泥處理處置產(chǎn)業(yè)，更需要在以下幾方面采取措施，才能夠吸引更多的社會資本的進(jìn)入，促進(jìn)更加多樣化的投資主體與融資渠道的產(chǎn)生。
建立和完善付費機制
改革和完善污泥處理收費制度是污泥處理行業(yè)面臨的核心問題之一，國家應(yīng)當(dāng)建立以污水處理費和污泥處理處置服務(wù)費為主，政府財政補貼為輔的綜合性污泥處理處置收費機制，制定合理的污泥處理收費標(biāo)準(zhǔn)，真正實現(xiàn)微利保本，科學(xué)制定污泥處理收費的市場化機制。
我國目前的現(xiàn)狀是污泥處置費尚未開證，污水處理費中又僅少量甚至不包括污泥處理費，政府只委托污水廠處置水，卻較少支付污泥處理費，這導(dǎo)致了部分污水處理廠為了節(jié)約成本，有意無意間將污泥處理的責(zé)任旁置。而從污泥處理公司的角度來看，現(xiàn)階段污泥處理公司沒有穩(wěn)定、持續(xù)的收入來源自然也成為了許多投資者閉門觀望的首要原因。
因此，對于污泥處理處置收費機制，應(yīng)當(dāng)建立以污水處理費和污泥處理處置費為主，在上述兩者不能滿足運營服務(wù)費需求的情況下，由政府來兜底的收費機制。可喜的是，住建部目前已會同財政部、發(fā)改委開始就政府如何補貼兜底污泥處理費用的問題進(jìn)行會商研究。
加強技術(shù)創(chuàng)新，因地制宜選擇
中國社科院可持續(xù)發(fā)展研究中心研究員朱守先認(rèn)為：在政策相對滯后的情況下，只有技術(shù)成熟到一定階段和水平，相應(yīng)政策才會出臺，并在技術(shù)進(jìn)步的同時，政策不斷跟進(jìn)與完善。從一定層面來看，這就要求污泥處理處置技術(shù)應(yīng)加強發(fā)展創(chuàng)新，選擇性吸收、消化國際先進(jìn)技術(shù)，選擇并“改造”成一條適合自己的技術(shù)路線，并加強所選技術(shù)的經(jīng)濟適用性。
同時，在污泥處理處置的技術(shù)選擇上必須遵循因地制宜的基本原則。我國目前應(yīng)用的幾種主要的污泥處置技術(shù)并無優(yōu)劣之分，現(xiàn)有的厭氧消化、好氧發(fā)酵、干化焚燒等技術(shù)路線都存在各自的明顯利弊，并不存在一種處理成本又低、速度又快、占地面積還小，在減量化、無害化、資源化方面都具有優(yōu)勢的污泥處理技術(shù)。因此根據(jù)自身情況因地自宜、合理選擇技術(shù)路線就成為不同地區(qū)發(fā)展污泥產(chǎn)業(yè)的基本原則。
2011年4月份住建部、發(fā)改委下發(fā)的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南》就指出，“因地制宜是污泥處理處置方案比選決策的基本前提。” 針對不同的地域特點、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模等條件應(yīng)采用不同的技術(shù)路線。比如對經(jīng)濟高度發(fā)展、人口密集、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的部分超大城市可優(yōu)先考慮焚燒和建材綜合利用技術(shù)路線；對經(jīng)濟不發(fā)達(dá)、地廣人稀的部分縣、市，以及現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)則可考慮厭氧堆肥土地利用為主導(dǎo)的技術(shù)路線。
在各地政府本著因地制宜的原則通過相應(yīng)的法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定適合本地情況的污泥處置路線，進(jìn)而確定污泥處置的技術(shù)路線和相應(yīng)的公共服務(wù)采購成本的情況下，各類資本才有可能愿意且敢于進(jìn)入污泥產(chǎn)業(yè)，污泥產(chǎn)業(yè)也才有可能獲得快速發(fā)展。
完善市場化運營法制
據(jù)世界銀行統(tǒng)計，從1990-2005年中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中有私營部門參與的項目共有483個，總投資額達(dá)725億美元。而截止到2012年，中國僅PPP項目就大約有1000多個。可見，針對以污泥處置為代表的這類市政基礎(chǔ)設(shè)施類環(huán)保項目而言，引入社會資本是勢在必行的。
但是基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場看似火熱的現(xiàn)狀背后，卻是缺乏統(tǒng)一的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資基本法律的尷尬。從法律體系上來說，我國目前尚沒有一部統(tǒng)一的投融資法或者城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法，現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本法律、法規(guī)散見于《水法》、《公路法》、《消防法》、《城市道路管理條例》等，大量發(fā)揮作用的主要是建設(shè)部等部委發(fā)布的行政規(guī)章以及規(guī)范性文件。
規(guī)范性文件的層次低，必然影響其權(quán)威性和貫徹力度，由于沒有統(tǒng)一的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及投融資制度，無法滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元化的投資結(jié)構(gòu)的需要，各種形式的投資主體的法律地位難以從中獲得有效和統(tǒng)一的保護(hù)和支持。再加上各地各部門制定的文件從地方、部門利益出發(fā)，形成各城市各部門各自為政的局面，影響了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)入和運行。特別是近期比較熱門的公私合營PPP融資，我國對此類融資的現(xiàn)行法規(guī)法律層次較低、內(nèi)容簡單，存在立法空白，甚至國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。
對于投資企業(yè)來說，由于目前基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域存在的法規(guī)制度缺失、政府權(quán)責(zé)劃分不清、管理效率不高、相關(guān)政策、規(guī)定落實不到位等問題，使得無論對于民企或是外資，都顯得投資風(fēng)險較高。一個典型的例子是：中國到目前為止還沒有正式的法律管理PPP項目，只是通過被稱為“36條”的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2005]3號）與被稱為“新36條”的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）等政策和規(guī)定來引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此對于投資企業(yè)，特別是民間資本，在法律層面上都顯得風(fēng)險較大。
因此，對于以污泥處置為代表的市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)來說，應(yīng)當(dāng)盡快建立起有效的投融資行政監(jiān)管程序以及外部監(jiān)督機制，完善投資運行機制和標(biāo)準(zhǔn)，并依托科技創(chuàng)新，推動污泥資源化利用示范工程建設(shè)，降低市場參與者的交易成本，為污泥處理處置等市政基礎(chǔ)設(shè)施投資融資的發(fā)展提供“制度性”的土壤。
（原標(biāo)題：污泥市場的漫漫“掘金”路）
污泥市場：企業(yè)投融資機會的漫漫“掘金”之路
