中共十八大提出要讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，PPP（即政府和社會資本合作）模式受到各級政府部門的高度重視。財政部部長樓繼偉指出，在當前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業(yè)“走出去”的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。
當前，PPP成為落實國家戰(zhàn)略的重要工具。在此重要的歷史時刻，回顧PPP在中國的發(fā)展歷程，希望能對吸收PPP適于中國國情的經驗，并推動PPP健康發(fā)展起到積極作用。從上世紀80年代中期引入中國至今，PPP發(fā)展經歷了四個階段，現在邁入第五個階段。
第一階段：探索階段
從上世紀80年代中期到1993年，是中國PPP發(fā)展的第一個階段，即探索階段。
探索階段的出現有兩個背景：第一，1978年以來的改革開放吸引了很多境外資金進入中國，其中有一部分資金嘗試性地進入了基礎設施領域。第二，80年代中期，中等發(fā)達國家出現債務危機，為推動經濟繼續(xù)發(fā)展，土耳其首先出現了BOT（建設-運營-轉讓）模式，然后被其他發(fā)展中國家效仿，香港商人也把這個概念帶入了中國。
當時，中國沒有與BOT直接相關的法規(guī)，也沒有規(guī)范的審批程序，地方往往向中央主要領導匯報并獲得首肯后執(zhí)行。
探索階段的代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。沙角B項目作為BOT模式的案例，受到了國內外廣泛認可，并已在15年特許經營期滿后于2000年成功移交給當地政府。由于時間較早，該項目的文件較簡單，只有幾頁紙。項目的外商是廣東華僑，其在商業(yè)因素外還有回報家鄉(xiāng)的考慮，這也是在合同簡單的條件下項目能順利執(zhí)行的原因。當然，項目也留下了一些教訓。比如，投資商是按照特許經營期限設計項目的，很多設施在移交給政府后需要重新建設，這個經驗在1994年北京做BOT研究時被寫入報告，后期大岳咨詢公司做的BOT項目中對移交時項目設施的狀態(tài)都做出了明確且嚴格的規(guī)定。
探索階段的項目都是投資人發(fā)起、通過談判和政府達成一致，沒有招標過程。這些項目也是地方政府自發(fā)推進的，沒有中央政府的關注、總結和大規(guī)模推廣。
第二階段：試點階段
1994年到2002年是中國PPP發(fā)展的第二階段，即試點階段。國內學術界較早研究PPP也是從這個階段開始的。
試點階段的工作是國家計委有組織地推動的，這與探索階段不同。1992年初鄧小平南巡以及當年底召開的十四大，確立了建立社會主義市場經濟體制的目標，為基礎設施市場化投融資改革提供了理論依據。1993年新一屆政府成立后，國家計委開始研究投融資體制改革，包括BOT可行性問題。1993年底，國家計委有官員下海成立了博拓投資公司，博拓就是英文BOT的音譯。博拓公司成立后，開始運作北京的京通快速路BOT項目，由于某種原因未能成功，最后首創(chuàng)公司代表政府投資建設。1994年，國家計委選擇了五個BOT試點項目—廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。當年底，又有一批國家計委官員下海成立了大地橋基礎設施投資咨詢公司，其英文名Bridge Of Trust的縮寫也是BOT。大地橋成立后開始為來賓B電廠項目做準備，1995年5月來賓B獲得了國家計委的批準。由此可以確定，1994年是BOT試點項目的起點，可以稱為中國PPP元年。
1995年8月，國家計委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為試點項目的實施提供了法律依據。這個通知是試點項目啟動之后頒布的，從通知中可以看出，第一，試點的重點是電力和交通項目；第二，以外資為主。后來地方政府推出自己的BOT項目時，無論水務、燃氣和區(qū)域開發(fā)等領域的項目，還是內資參與的項目，也是以這個《通知》為法律依據。試點期間，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織曾幫助國家計委和國務院法制辦準備了一份《BOT法》草案，但最終不了了之。
1994年，北京市計委成立課題研究BOT，本人有幸擔任這個課題組的組長。當時經費有限、專家缺乏、資料少，但研究還是取得了較好成果，出版了《BOT項目指南》一書。應該說，當時取得的認識非常重要，對北京市投融資體制改革有啟發(fā)和參考作用。1996年本人到大地橋公司擔任了半年的顧問，當時正值來賓B電廠BOT項目的談判，我全程參與了談判，在和項目國際顧問及國際投資人的接觸中，做課題期間的很多謎團逐步解開。
除了國家的試點項目，各地政府也推出了一些PPP項目，比較典型的有上海黃浦江大橋BOT項目、北京第十水廠BOT項目、北京西紅門經濟適用房PPP項目、北京肖家河污水項目等。大岳咨詢公司1996年底成立后，作為英國泰晤士水務和日本三井物產聯(lián)合體的投標顧問參加了成都第六水廠BOT項目的競標，后來較多參與了地方BOT項目的咨詢。嚴格地講，這期間的地方BOT項目也是試點性質的，BOT沒有成為地方常規(guī)的投融資方式。1997年，大岳咨詢聯(lián)合國家計委投資司副司長戴公興，結合北京BOT課題研究成果和國家計委BOT試點項目經驗編寫出版了《BOT項目運作手冊》，這本書成為后期各地運作BOT項目的指南。
當時國家和地方的BOT試點項目涉及的行業(yè)很多，包括電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區(qū)域開發(fā)等。這些試點項目有的成功執(zhí)行，有的在運作或執(zhí)行時失敗了。無論成敗，都為后來的BOT項目運作積累了重要的知識。中國PPP文件形成的脈絡基本是：來賓Ｂ電廠—成都第六水廠—北京第十水廠—肖家河污水處理廠—西紅門經濟適用房。其中，前兩個項目側重國際經驗的引進，后三個項目的重點是國際經驗的消化和本土化，第十水廠項目相當于從引進向消化的過渡。這些本土化項目的合同文本直到現在仍被廣泛參考，起到了準標準文本的作用。
值得一提的是北京第十水廠BOT項目。盡管該項目后來經歷了工業(yè)企業(yè)外遷、密云水庫沒水、申奧成功引起引水管道改線、南水北調上馬、歐盟成立導致英國企業(yè)回防、法律變更等歷史事件，但在中國BOT發(fā)展史上是改變歷史的支點項目。該項目是汪光燾擔任北京市副市長時主持的，前期非常規(guī)范順利，招標效果非常好，水價只有預測水價的三分之一，這個結果使汪市長強烈意識到公用事業(yè)改革勢在必行。在第十水廠草簽協(xié)議后，汪光燾主張對第九水廠進行市場化改革，大岳繼續(xù)擔任項目顧問。在第九水廠項目方案完成但尚未實施時，汪光燾調任建設部部長并很快啟動了市政公用市場化改革工作，我們協(xié)助建設部城建司于2002年底完成了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，該文件的發(fā)布使BOT從2003年起進入了一個新的階段。
第三階段：推廣階段
2003年到2008年是PPP發(fā)展的第三個階段，即推廣階段。
2002年的中共十六大提出中國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，為PPP的推廣提供了理論基礎。十六大精神是建設部2002年底出臺《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》的大背景。隨著PPP項目的推進，建設部又陸續(xù)出臺一些文件，包括2004年的“126號文”（《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》），該辦法及各地出臺的特許經營條例是這一時期開展PPP項目的基本法律依據。
借指導意見的東風，2003年全國各主要城市掀起了PPP高潮。2003年春天發(fā)生了SARS，為了完成當年的經濟指標各地又臨時推出一批PPP項目。從大岳咨詢公司提供PPP咨詢業(yè)務的發(fā)展情況能夠感受到當時市場的火熱程度。2003年大岳進入了七八個省會或者副省級城市，同時進行的PPP項目從以前每年3個左右超過了10個。
在推廣階段，PPP項目最多的是污水處理項目。當時正值全國各地建設污水處理廠的高峰，此外，也有自來水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃氣、路橋項目。比較著名的PPP項目有合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目、北京地鐵四號線項目、北京亦莊燃氣BOT項目、北京房山長陽新城項目等。用目前PPP的概念來看，當時PPP項目很多，但第一個官方稱PPP的是北京地鐵四號線項目。
在此階段，市場經濟特征非常明顯：第一，外企、民企、國企同臺競爭；第二，項目競標過程公開透明，競爭達到白熱化；第三，溢價頻出，效率提高的改革效果開始顯現；第四，傳統(tǒng)企業(yè)受到了前所未有的壓力，主動改革的積極性提高。盡管多數項目是成功的，但由于PPP項目數量增加很快，有些地區(qū)思想不夠開放、項目運作方法不夠科學，也出現了一些失敗案例。
2007年開始，國內出現了一股思潮對改革進行反思，在意識形態(tài)領域出現了很大爭論。由于PPP領域的失敗項目，市政公用行業(yè)的個別老同志也開始反思市場化改革并提出質疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用事業(yè)的市場化改革開始降溫，甚至“市場化”這個詞都變得非常敏感。
西安自來水市場化改革終止是一個標志性事件。受蘭州自來水改制成功的影響，2007年西安自來水公司管理層開始積極謀劃市場化改革，大岳咨詢被聘為顧問。業(yè)內個別同志認為應該阻止西安自來水的市場化改革，否則整個自來水行業(yè)的國有體制將會受到沖擊。他們一方面指責威立雅等國際水務公司，另一方面以供水安全為由影響當地主要領導，最后西安自來水改革終止。盡管沒有威立雅等國際公司在中國嚴重違約的記錄，而且蘭州、深圳等自來水市場化改革的效果很顯著，但西安自來水終止改革以后，市場化在水務行業(yè)被認為是行不通的。
應該說，在PPP推廣階段，市場經濟取得了勝利，大規(guī)模的改革出現幾個失敗項目是正常的，業(yè)內人士反思改革也是可以理解的。與中國改革開放30多年相比較，市政公用行業(yè)在此期間的改革是經得起歷史檢驗的，比任何其他行業(yè)的改革都規(guī)范：業(yè)內的研討會層出不窮，媒體高度關注，大部分中心城市的PPP項目在運作時都會聘請咨詢公司以借鑒國內外的經驗教訓，競爭公開透明。
曾經一度，人們對高溢價出現過擔憂，現在回頭看，在市場啟動初期出現一定過調是市場經濟的基本特征，是重新定位市場不可缺少的階段，從結果看，王小郢等項目的溢價并沒有影響投資人的回報水平，蘭州自來水的溢價雖然沒有達到投資人的預期回報，但主要原因在于價格改革滯后。只要蘭州自來水價調至省會城市中等偏下的水平，投資回報就能滿足要求，溢價完全是效率提高的體現。
第四階段：反復階段
2009年到2012年是中國PPP發(fā)展的第四個階段，即反復階段。這段時間是中國城市化發(fā)展最快的幾年，鬼城、市政不配套等問題也是在這個階段暴露出來的。
2008年美國爆發(fā)金融危機，年底中國推出了“四萬億”經濟刺激計劃。2009年成為PPP受沖擊最嚴重的一年，大岳提供咨詢的很多PPP項目都停止了。比如，中部一個省會城市的地鐵項目完成了PPP方案，本來需要100億資金，后來國內三家國有銀行自擔風險給項目貸款100億元；沿海一個計劃單列市的引水項目當時正在準備PPP方案，忽然我們的項目組找不到客戶了，他們全都到北京來等“大餡餅”了，資金輕松解決。銀行無條件提供貸款，有的為了放貸甚至送禮，像一場洪水淹死了所有農作物一樣，社會投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態(tài)遭到破壞，有些執(zhí)行中的PPP項目被政府提前終止。
“四萬億”刺激計劃的弊端很快暴露出來，政府再次開始重視民間投資。2010年，國務院出臺了鼓勵和引導民間投資的“新36條”（《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》）。而2009年以來外資受金融危機影響投資能力減弱，銀行擔心私人老板跑路等原因導致私人資本也很難得到銀行授信，私人資本和外資猶猶豫豫，“新36條”的效果不明顯。
這個時期，國企尤其是央企拿到大量銀行授信，其中一部分用于向私企放貸。漸漸地，地方政府與央企對接開始流行，央企成為了如火如荼城市化運動的重要角色，央企參與的很多項目都是以PPP方式進行的。央企成為主角改變了PPP的規(guī)則，既然是對接，那么地方書記、市長和央企董事長、總經理吃飯時定的調子就是PPP的準則，競爭、透明等市場規(guī)則退居二線。以前做項目要進行可行性研究，在這個階段，開發(fā)一個新城或一個新區(qū)寫幾頁紙說明就行。
當然，這個階段有些地區(qū)還是比較規(guī)范的，繼續(xù)推出一些競爭性的PPP項目，私人資本、外資和國資同臺競爭。如大連垃圾處理PPP項目經過充分競爭，垃圾處理費每噸只有50多元。央企的新做法對私人資本和外資的行為方式產生了很大影響，他們一方面向央企學習，尋求規(guī)避競爭，另一方面也尋求與國有資本的合作以利用其優(yōu)勢。這個時期的PPP市場沒有出現充分競爭、溢價頻發(fā)的火爆場面。
盡管沒有政策禁止私人資本和外資的進入，但國企特別是央企在強大政府資源支持下的做法，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現了玻璃門、彈簧門和國進民退等說法。為了促進民間投資，2012年國務院各部委出臺了20多個落實“新36條”的細則，客觀地評價，這些細則沒有太多新意，PPP市場也沒有發(fā)生實質性改變。
這個階段PPP項目很多，前提是把包括央企在內的國企也視同為社會投資人（Private一方）。粗略估計，到2013年全國PPP項目有7000到8000個，其中很多項目沒有公開招標，不被外界了解。
反復階段的后期，PPP市場出現了新的變化，有不少并購整合的案例，這完全符合市場規(guī)律，并購整合在下一階段應該還會有較大的發(fā)展。
第五階段：普及階段
2013年開始，中國PPP發(fā)展進入第五個階段，這個階段的故事正在發(fā)生。很多人對這個階段都有很高期待，我們暫且把這個階段叫作普及階段，希望PPP能成為中國經濟發(fā)展中一種常態(tài)模式。
十八大提出了讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，為PPP的普及提供了理論基礎。2013年的全國財政工作會議結束后，財政部部長樓繼偉做了關于PPP的專題報告，對PPP在國家治理現代化、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用、轉變政府職能、建設現代財政體制和促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等方面的作用給予了高度期待。進入2014年，財政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓，地方財政廳局的PPP培訓也接連不斷。住建部和財政部結合財政體制改革開始準備有關指導意見，地方政府積極上報PPP試點項目。國家發(fā)改委啟動了特許經營立法工作，學術界、咨詢界也熱鬧起來，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章不斷問世。最近財政部還專門成立了PPP中心。
實際上，這次推動PPP發(fā)展有很強的社會經濟背景。中國城市化經過十年高速發(fā)展，在取得成就的同時出現了大量問題：房價見頂，土地財政難以為繼；地方債務超過20萬億元，還在快速增長；環(huán)境問題日益突出，治理需要大量資金。國有體制可以調動大量資源但浪費驚人，投資效率越來越低。參與城市建設的央企負債率快速攀升，融資和抗風險能力快速減弱。中國需要轉變發(fā)展方式，提高效率、減少浪費、少走彎路一定是轉變發(fā)展方式的基本內容。PPP不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥，但可以帶來體制和機制的創(chuàng)新，對解決當前問題有益。
咨詢公司處于PPP產業(yè)鏈的上游，可以比較早的感受到行業(yè)的變化。從2013年下半年開始，大岳咨詢的PPP項目咨詢業(yè)務量明顯增加，從平均每個月簽四五個合同增加到差不多八個。本人作為PPP咨詢專家，參加的各種研討會、審查會明顯增多。各地政府、各種機構委托大岳咨詢起草政策文件、合同范本的情況也在增加。接下來，投資機構、設計建設機構、材料設備供應機構、運營機構都會逐步感受到PPP熱潮的影響。相信PPP在很多行業(yè)會越來越普及。
在普及階段，PPP會出現新特點。第一，并購機會增多。國家要推動混合所有制經濟，并購將是實現這個目標的重要手段。第二，多個PPP項目同時推進的情況會增加。多個相關項目綜合考慮可以減少浪費，提高效益。第三，中國企業(yè)走出國門做PPP的情況會增加。第四，總結經驗教訓并進行推廣會受到新一屆領導的重視，只有傻子才會允許同一種錯誤重復發(fā)生。
站在普及階段的起點上，我們對PPP的大發(fā)展有所期待，比如：中國會出現一批世界級的公用事業(yè)企業(yè)、PPP在轉變發(fā)展方式方面發(fā)揮關鍵作用，使中國不僅沒有掉進“中等收入陷阱”，反而還邁上了新的臺階。
千里之行始于足下。短期內，我們無法對特許經營立法有過高期待，因為那需要太多時日，做好PPP的當務之急是規(guī)范、規(guī)范、再規(guī)范。選擇投資主體要公開、競爭，政府在嚴格監(jiān)管社會主體的同時自己也要守信，要充分發(fā)揮中介的作用少交學費，要千方百計掃除阻礙“新36條”落實的種種障礙。從PPP近30年在中國的發(fā)展歷程看，做好PPP工作，前景美好、任重道遠，切忌一廂情愿。
