目前,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)進(jìn)入新的瓶頸期,主要的原因是,現(xiàn)有的區(qū)域和行業(yè)分割的管理模式造成資源難以得到有效整合,資源分配效益最大化的結(jié)果難以實(shí)現(xiàn),有利于環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)的一體化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局難以形成。
為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展,促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量整體改善,必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)區(qū)域一體化的措施,從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),優(yōu)化管理和人力資源配備,優(yōu)化自然資源配置,統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)工作。京津冀一體化和長(zhǎng)三角、珠三角一樣,是對(duì)現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的突破,是對(duì)現(xiàn)行生活模式的新發(fā)展。
一體化環(huán)境規(guī)劃的衡量標(biāo)準(zhǔn)
首先,定位要精準(zhǔn),目的要明確。京津冀一體化理念提出多年,但卻一直未能推動(dòng)。近兩年,霧霾天氣及區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在中央的協(xié)調(diào)下,強(qiáng)力推動(dòng)了京津冀一體化的發(fā)展。毋庸置疑,環(huán)境保護(hù)應(yīng)成為京津冀一體化解決的首要問(wèn)題。京津冀一體化應(yīng)明確兩個(gè)問(wèn)題:一是一體化既不能成為地方盲目發(fā)展非環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)的借口,也不能成為地方擴(kuò)展房地產(chǎn)市場(chǎng)的借口,更不能成為地方盲目擴(kuò)展工業(yè)園區(qū)的借口;二是應(yīng)明確誰(shuí)跟誰(shuí)相協(xié)調(diào),誰(shuí)跟誰(shuí)一體化的問(wèn)題。一般認(rèn)為,北京作為國(guó)家首都和政治中心,京津冀一體化應(yīng)該以北京為核心,要與北京相協(xié)調(diào)。但筆者認(rèn)為,這可能會(huì)造成毫無(wú)章法的協(xié)調(diào),一體化更多地要體現(xiàn)科學(xué)性和公平性。
其次,思路要清晰,層次要分明。應(yīng)明確要解決什么問(wèn)題,采取哪些措施,使用什么方法。切忌同床異夢(mèng),在同一個(gè)規(guī)劃下各干各的,各有各的想法,如北京注重環(huán)保,河北卻更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)。層次分明應(yīng)做到邏輯清晰、井然有序,明確國(guó)家如何統(tǒng)籌、京津冀如何落實(shí)、任務(wù)怎么分配、各級(jí)怎么配合等。
第三,方案可實(shí)施,措施要實(shí)際。京津冀一體化應(yīng)當(dāng)有可實(shí)施性、可監(jiān)督性的措施要求。國(guó)家已出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,幾個(gè)部委進(jìn)而出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。國(guó)家即將出臺(tái)“水十條”,建議參照這一模式,出臺(tái)京津冀地區(qū)一體化的環(huán)境保護(hù)工作具體實(shí)施細(xì)則,從而讓京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體方案與“大氣十條”、“水十條”相銜接,并以此為支撐。方案與措施要具有針對(duì)性,應(yīng)明確京津冀各地的具體問(wèn)題及這些問(wèn)題在全局中的地位和作用。
第四,原則要堅(jiān)持,措施可靈活。京津冀一體化是環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)化的一體化,不能成為發(fā)展房地產(chǎn)和建設(shè)新工業(yè)園區(qū)的理由,更不能成為“攤大餅”的理由。各地應(yīng)實(shí)行最為嚴(yán)格的土地保護(hù)制度,宜拆舊建新、拆低建高,而非盲目擴(kuò)張。實(shí)行京津冀一體化,交通必定大發(fā)展,但往往隨之而來(lái)的是沿線房子、企業(yè)等雨后春筍般地涌現(xiàn),這不利于城市和區(qū)域的科學(xué)發(fā)展。京津冀一體化必須疏解北京的非核心功能,如一些企業(yè)的搬遷,在實(shí)施過(guò)程中無(wú)疑面臨諸多實(shí)際問(wèn)題需要解決。北京作為首都,有著諸多其他地方無(wú)可比擬的天然優(yōu)勢(shì),如教育、醫(yī)療資源的優(yōu)勢(shì),北京市的就業(yè)人口不愿放棄北京戶口到外地上班,因稅收減少北京市不愿大型國(guó)企外遷等。對(duì)此,可以采取一定期限的分稅制,使北京愿意放棄一些企業(yè);采取雙戶口待遇,使北京居民愿意隨企業(yè)外遷等。
第五,權(quán)利要公平,義務(wù)要均衡。區(qū)域和行業(yè)間權(quán)利與義務(wù)的公平與均衡主要表現(xiàn)在:污染重的地區(qū)和行業(yè)要承擔(dān)更大的責(zé)任,承擔(dān)更重的節(jié)能減排義務(wù);部分治污措施應(yīng)協(xié)同化。例如,僅北京限排是不足以治理機(jī)動(dòng)車污染問(wèn)題的,京津冀地區(qū)在統(tǒng)一油品質(zhì)量的基礎(chǔ)上,可統(tǒng)一限排、統(tǒng)一限行。此外,應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償制度。北京經(jīng)濟(jì)條件比較發(fā)達(dá),在其以前的發(fā)展中,無(wú)疑消耗了大量的資源、排放了大量的污染,對(duì)周邊生態(tài)產(chǎn)生了或多或少的影響,所以北京市應(yīng)該給予河北支持。值得注意的是,京津冀一體化中的生態(tài)補(bǔ)償不能變成赤裸裸地給錢,措施的采取應(yīng)注重互惠,利人又利己。
第六,措施可監(jiān)督,責(zé)任能追究。規(guī)劃的實(shí)施必須要有監(jiān)督措施,而且僅由政府監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須發(fā)揮區(qū)域之間的政府和民間的監(jiān)督作用。監(jiān)督要以責(zé)任能追究為基礎(chǔ),即追究污染企業(yè)和不重視環(huán)境保護(hù)的地方政府的責(zé)任。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》建立的環(huán)境公益訴訟制度可以有效地促進(jìn)責(zé)任追究。
一體化環(huán)境規(guī)劃原則
一是堅(jiān)持協(xié)同化保護(hù)原則。區(qū)域環(huán)境保護(hù)要立足于整體保護(hù),堅(jiān)持空間開(kāi)發(fā)利用格局的一體化。特別注重統(tǒng)籌海洋保護(hù)與陸地保護(hù)的一體化,統(tǒng)籌資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的一體化,統(tǒng)籌防治污染與修復(fù)生態(tài)的一體化,統(tǒng)籌小生態(tài)與大環(huán)境的一體化,這是總的原則,在這個(gè)原則之下開(kāi)展一些制度構(gòu)建。
二是堅(jiān)持功能與用途管制原則。要區(qū)分環(huán)境的功能分區(qū),如區(qū)分生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與工業(yè)區(qū),針對(duì)不同的生態(tài)功能區(qū)實(shí)行不同的準(zhǔn)入條件。例如,風(fēng)景名勝區(qū)的準(zhǔn)入條件與一般工業(yè)區(qū)的準(zhǔn)入條件不同,河北的準(zhǔn)入條件與北京的就不一定相同。
三是堅(jiān)持以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的原則。環(huán)境質(zhì)量管理是環(huán)境保護(hù)較好國(guó)家普遍實(shí)行的一項(xiàng)制度,即以較高的環(huán)境目標(biāo)為措施構(gòu)建的基礎(chǔ),按照區(qū)域的環(huán)境容量來(lái)確定排污總量和開(kāi)發(fā)限度。但是,京津冀地區(qū)本身就是大氣、水污染嚴(yán)重的地區(qū),環(huán)境容量不足,所以應(yīng)積極進(jìn)行環(huán)境現(xiàn)狀管理,堅(jiān)持以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的原則。
四是堅(jiān)持重點(diǎn)保護(hù)北京及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的原則。基于首都的特殊地位,不能在北京發(fā)展重污染行業(yè),同時(shí)應(yīng)淘汰一些落后的、小污染行業(yè)。保護(hù)首都的生態(tài)環(huán)境是一項(xiàng)政治任務(wù),在一體化中應(yīng)當(dāng)高度重視。同時(shí),京津冀一體化后,交通也更加便利,這必將促進(jìn)京津冀地區(qū)的物質(zhì)和人員流動(dòng)。因此,應(yīng)特別注意,不能在北京附近建設(shè)副行政中心,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目的地也要在較遠(yuǎn)的地方,否則會(huì)造成更嚴(yán)重的交通擁堵和環(huán)境污染。
五是堅(jiān)持約束與激勵(lì)并重原則。在約束方面,要把環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)重要的市場(chǎng)門檻和目的來(lái)限制工業(yè)發(fā)展。在激勵(lì)方面,環(huán)境保護(hù)應(yīng)推進(jìn)其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,不能讓其成為一個(gè)只投入?yún)s無(wú)產(chǎn)出的領(lǐng)域。近幾年,我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,但總的來(lái)看,我國(guó)環(huán)境保護(hù)占GDP的比重是-0.5%,這說(shuō)明大多數(shù)企業(yè)的環(huán)境投入沒(méi)有回報(bào)。而在發(fā)達(dá)國(guó)家,環(huán)境保護(hù)占GDP的3%左右,這說(shuō)明環(huán)境保護(hù)對(duì)GDP貢獻(xiàn)的潛力是很大的。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收、貸款、考核獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施,推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)化和市場(chǎng)化,提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出,推動(dòng)地方加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的積極性。
一體化環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施措施
第一,要協(xié)調(diào)京津冀三地之間的利益關(guān)系,必須建立有效的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制,改革管理體制,釋放新的活力和效益。目前,我國(guó)的監(jiān)管體制側(cè)重于對(duì)各行政區(qū)域和行業(yè)的監(jiān)管,這不利于發(fā)展模式和生活模式的轉(zhuǎn)變,因此必須向既監(jiān)管行政區(qū)域,又監(jiān)管跨行政區(qū)的大區(qū)域模式轉(zhuǎn)變。筆者建議,可由國(guó)務(wù)院成立專門的區(qū)域一體化委員會(huì)作為全國(guó)區(qū)域一體化的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),在委員會(huì)之下,設(shè)立區(qū)域環(huán)境保護(hù)辦公室,辦公室掛在環(huán)境保護(hù)部。
第二,積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)協(xié)同嚴(yán)格執(zhí)法,使規(guī)劃的措施落地。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》糾正了違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象,建立了違法成本高、守法成本相對(duì)低的法律秩序新格局。規(guī)劃容易實(shí)施難,要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目的,必須嚴(yán)格執(zhí)法。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》還規(guī)定了信息公開(kāi)與公眾參與制度。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃如果離開(kāi)了公眾的參與和監(jiān)督,環(huán)境數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象就會(huì)愈演愈烈,規(guī)劃將難以起到太大作用,因此要將知情權(quán)、環(huán)境信息公開(kāi)等寫(xiě)入規(guī)劃,并采取交叉檢查的模式,讓公眾參與監(jiān)督。此外,還應(yīng)大力支持公益訴訟,用公益訴訟來(lái)監(jiān)督京津冀一體化中出現(xiàn)的環(huán)境違法行為。
第三,統(tǒng)一推進(jìn)區(qū)域和流域環(huán)境污染治理的集成化、專業(yè)化與市場(chǎng)化。目前,我國(guó)環(huán)境污染是區(qū)域性和流域性的大氣和水污染問(wèn)題,而區(qū)域性和流域性問(wèn)題的系統(tǒng)解決,需要通過(guò)集中、集成和專業(yè)化的辦法予以推進(jìn)。京津冀一體化過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行優(yōu)化,大力推進(jìn)水污染的集中處理,推進(jìn)大氣和水污染的專業(yè)化治理。環(huán)境污染專業(yè)化治理就是要引入第三方治理,走市場(chǎng)化治理道路,統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一治理方法,統(tǒng)一環(huán)保驗(yàn)收,既減輕污染企業(yè)的支付費(fèi)用,也使第三方治理單位有利可圖,真正發(fā)揮區(qū)域和流域環(huán)境改善的作用。
第四,推進(jìn)統(tǒng)一的排污權(quán)交易及水權(quán)和水價(jià)改革。在京津冀地區(qū),很多污染排放相互疊加和影響。因此,應(yīng)當(dāng)推行兩項(xiàng)市場(chǎng)改革:一是積極推行大氣污染物排污權(quán)交易制度,如氮氧化物、硫化物等的排污權(quán)交易,通過(guò)市場(chǎng)化、專業(yè)化的手段減少區(qū)域環(huán)境污染。同時(shí),排污權(quán)交易還有利于激發(fā)河北地區(qū)的積極性,河北作為重污染地區(qū),節(jié)能減排的潛力最大,通過(guò)節(jié)能減排指標(biāo)收益的機(jī)會(huì)最多。二是加強(qiáng)水權(quán)與水價(jià)改革,將環(huán)保成本內(nèi)在化,通過(guò)價(jià)格遞增機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)節(jié)水,懲罰浪費(fèi)。
第五,統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),積極推進(jìn)水量、煤炭、石油和污染物排放的總量控制。在京津冀一體化前期,環(huán)境污染還很嚴(yán)重,為了促進(jìn)各地協(xié)同治理污染,體現(xiàn)區(qū)域責(zé)任公平,應(yīng)當(dāng)推行京津冀地區(qū)排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)省級(jí)地方可以制定嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),這為京津冀地區(qū)統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供了可能。為了實(shí)現(xiàn)既定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),必須針對(duì)水、煤炭和石油的使用量及污染物排放量建立區(qū)域內(nèi)總量控制制度,通過(guò)總量控制倒逼節(jié)約用水,倒逼企業(yè)使用清潔能源,開(kāi)展節(jié)能減排,倒逼排污權(quán)交易市場(chǎng)開(kāi)展交易。
第六,要突出共同但有區(qū)別的責(zé)任。京津冀一體化的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,應(yīng)針對(duì)不同的區(qū)域和行業(yè)實(shí)行共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。例如,河北省的污染較重,應(yīng)承擔(dān)更大的節(jié)能減排義務(wù);再如發(fā)電、水泥、冶金等行業(yè),污染排放重,應(yīng)承擔(dān)更大的減排責(zé)任。有責(zé)任還要有補(bǔ)償,即在責(zé)任分配的基礎(chǔ)上,創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)幫扶機(jī)制,如建立對(duì)河北白洋淀、張北防護(hù)林工程的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。此外,要制定一些資源節(jié)約、環(huán)境友好的政策,引導(dǎo)人們形成綠色的生活方式,如公交優(yōu)先、統(tǒng)一限行、統(tǒng)一油品質(zhì)量等措施,使公民履行自己的社會(huì)責(zé)任。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)