為積極回應(yīng)人民群眾對環(huán)境資源司法的新期待，為生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的司法保障，最高人民法院日前設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判庭，并出臺《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》。那么，最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭有何重要意義？最高人民法院環(huán)境資源審判庭將從哪些方面開展工作？為此，記者采訪了中國人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所主任周珂。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立有何意義？
■表明了國家向污染宣戰(zhàn)的決心和信心，是當(dāng)前環(huán)境案件司法銜接問題的有力回應(yīng)。
記者：最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，您覺得這意味著什么？
周珂：設(shè)立最高人民法院環(huán)境資源審判庭、加強(qiáng)環(huán)境司法最為重要的意義，在于充分表明了國家環(huán)境保護(hù)工作的決心。
由于特殊的歷史階段等原因，長期以來，最高人民法院、各地較高級的人民法院對環(huán)境案件持消極態(tài)度。1983年，我在天津省中級人民法院實(shí)習(xí)，當(dāng)時《環(huán)境保護(hù)法》還在試行階段。由于環(huán)境案件涉及范圍廣、審理難度大，很多環(huán)境案件在天津中級人民法院受理。當(dāng)時，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)在天津中院視察工作時明確表示，法院不應(yīng)當(dāng)受理那么多的環(huán)境案件，他們認(rèn)為，環(huán)境問題與政府、行政聯(lián)系緊密，司法不應(yīng)介入過多。
這次設(shè)立最高人民法院環(huán)境資源審判庭是一種宣示，它表明了國家向污染宣戰(zhàn)的決心和信心。同時，司法的介入表明環(huán)境保護(hù)不再僅僅是政府行為，不再是僅通過行政管理的方式解決。環(huán)境問題的處理不再局限于罰款、行政處分等，民事賠償也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，該追究刑事責(zé)任的一定要追究刑事責(zé)任。
根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。一旦地方政府在環(huán)境保護(hù)方面失職、瀆職，最高人民法院環(huán)境資源審判庭也將對他們提起訴訟。因此，最高人民法院環(huán)境資源審判庭的設(shè)立也將對地方政府產(chǎn)生威懾力，成為懸在他們頭上的一把利劍。
記者：長期以來，我國實(shí)行兩審終審制，很多環(huán)保法庭設(shè)在基層，中級、高級人民法院并未設(shè)立相應(yīng)的環(huán)保法庭，這就造成了司法銜接上的難題。這次，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭對于克服司法銜接問題有什么樣的意義？
周珂：是的，目前很多環(huán)保法庭設(shè)在基層，中級、高級人民法院較少設(shè)立相應(yīng)的環(huán)保法庭。這是多方面原因造成的。一方面，如剛才所言，最高人民法院、高級人民法院遲遲沒有設(shè)立環(huán)保法庭，這與其長期以來對環(huán)境案件態(tài)度消極密切相關(guān)。但在很多地方，確實(shí)發(fā)生了環(huán)境損害�；鶎臃ㄔ罕仨氁鎸@些案件，環(huán)保法庭應(yīng)運(yùn)而生。另一方面，環(huán)保法庭先從地方實(shí)踐、試點(diǎn)，也符合我國一貫思路。我們一貫的思路是從基層做起，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。因?yàn)榛鶎訉?shí)踐取得成功可以積累經(jīng)驗(yàn)，如果失敗影響也不會太大。
當(dāng)前，各級地方的環(huán)保法庭已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是，一些跨區(qū)域跨流域案件的審理存在難題，各地判決差異較大，很多案件難以上訴的問題凸顯，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭正當(dāng)其時，它是對當(dāng)前環(huán)境案件司法銜接問題的有力回應(yīng)。
記者：眾所周知，環(huán)境問題具有跨區(qū)域跨流域、影響范圍廣、社會危害大等特點(diǎn)。最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭對于解決跨區(qū)域污染訴訟問題，將會起到什么樣的作用？
周珂：環(huán)境污染的跨區(qū)域性是環(huán)境司法面臨的最重要問題之一。目前，我國司法工作往往只是涉及個人私害的救濟(jì)，而跨區(qū)域跨流域的污染，需要更為宏大的視角。
針對這個問題，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。這次最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭也是對新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的重要對接。面對跨流域的環(huán)境案件，可以在最高人民法院環(huán)境資源審判庭出面調(diào)解下協(xié)商受理法院，也可以由最高人民法院環(huán)境資源審判庭直接審理，或者由最高人民法院環(huán)境資源審判庭選擇第三地法院受理此案。無論哪種方式，最高人民法院環(huán)境資源審判庭將起到重要的協(xié)調(diào)、銜接作用。
記者：最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭對于統(tǒng)一各地量刑尺度方面，有何重要意義？
周珂：目前，基層法院審理同類環(huán)境案件，在不同地區(qū)，判決的差異很大，做法上也缺乏必要的統(tǒng)一。而法律的基本要求是同類案件的審理應(yīng)有相對統(tǒng)一的認(rèn)定和裁判標(biāo)準(zhǔn)。因此，高級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭的重要作用之一，就是通過裁判的示范、對基層工作的指導(dǎo)、發(fā)布司法解釋等方式統(tǒng)一目前的環(huán)境案件的定罪、量刑。2013年兩高司法解釋就是統(tǒng)一定罪尺度的有效做法。
隨著環(huán)境形勢的變化，當(dāng)前環(huán)境案件與以往污染案件在犯罪性質(zhì)上發(fā)生了很大變化，很多偷排行為都是明知故犯，存在間接故意。環(huán)境污染罪已不適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境犯罪行為。因此，通過典型案例、司法解釋等對下級法院進(jìn)行指引十分必要。
記者：您覺得，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭對于地方建設(shè)環(huán)境法庭有什么樣的意義？
周珂：環(huán)境資源審判庭是專業(yè)性法庭，只需要在環(huán)境問題突出、生態(tài)功能重要等地區(qū)設(shè)立，否則就要增加人員編制、浪費(fèi)國家司法資源。在現(xiàn)有的司法體系可以滿足環(huán)境資源審判的地方，就沒有必要再設(shè)置環(huán)境資源審判庭。無論如何，最高人民法院環(huán)境資源審判庭的設(shè)立能夠?qū)φ麄�環(huán)境審判系統(tǒng)起到指導(dǎo)性作用。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭需要解決哪些問題？
■環(huán)境審判必須要走專業(yè)化道路。環(huán)境案件審理上，總體原則是不搞一刀切，允許多樣性。
記者：由于環(huán)境污染問題具有復(fù)雜性、長期性和隱蔽性的特點(diǎn)，環(huán)境案件往往具有較強(qiáng)的技術(shù)性，對審判人員的環(huán)境專業(yè)知識要求較高。最高人民法院如何選拔培養(yǎng)適合的人才？
周珂：環(huán)境審判必須要走專業(yè)化道路。我理解有3個層面：
一是環(huán)境案件審判人員必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)有理念，如舉證責(zé)任、因果關(guān)系認(rèn)定等。例如，民法的核心價值是過錯責(zé)任。但在環(huán)境案件中，經(jīng)常適用無過錯責(zé)任。合法排污造成了環(huán)境損害也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。通俗說，進(jìn)什么門說什么話。審判環(huán)境案件，就要把傳統(tǒng)的理念放一邊。
二是專業(yè)性、技術(shù)性不能替代甚至淹沒法律的公平和正義。以往環(huán)境案件審理時，常見法官以消極的技術(shù)認(rèn)定作為規(guī)避司法審判的盾牌，一切都是鑒定機(jī)構(gòu)、專家說了算。事實(shí)上，技術(shù)和專家代替不了法律。因?yàn)殍b定往往具有一定的不確定性，即使專家拿出100%的認(rèn)定，也可能帶有傾向。對于技術(shù)凌駕于法律之上的傾向，法院應(yīng)該有清醒的認(rèn)識和警惕。
舉個例子。有個官司是這樣的，一個地方新建了工廠，工廠周圍的果園受到了影響。果農(nóng)狀告工廠，法官一定要果農(nóng)出具工廠影響果樹生長的鑒定，但果農(nóng)沒錢做鑒定。工廠出錢做鑒定，鑒定的結(jié)果是果樹沒有受到工廠影響。法官根據(jù)鑒定判決果農(nóng)敗訴。在這個案例中，法官輕信鑒定，而忽略了法律的公平正義。因此，我們認(rèn)為，當(dāng)技術(shù)的規(guī)范與法律的公平正義發(fā)生沖突的時候，應(yīng)把法律的公平正義放在數(shù)據(jù)規(guī)范性前面。
三是環(huán)境案件的專業(yè)審判人員要對必要的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法知識有一定的儲備。審判時不能說外行話。在專業(yè)判決人員培養(yǎng)方面，最高人民法院可以請環(huán)境法學(xué)、環(huán)境科學(xué)等專家和國外的環(huán)境法官進(jìn)行講座，邀請基層法院進(jìn)行環(huán)境資源案例經(jīng)驗(yàn)交流。最重要的是最高人民法院應(yīng)高度重視對法官專業(yè)化的培養(yǎng)。
記者：據(jù)了解，最高人民法院環(huán)境資源審判庭將探索會對涉及環(huán)境保護(hù)的刑事、民事、行政及執(zhí)行案件實(shí)行“四審合一”新審判模式。這將對審判人員帶來怎樣的挑戰(zhàn)？
周珂：目前，我國還沒有哪種案件具有像環(huán)境案件這樣的綜合性。“四審合一”在國外一些國家很成熟，可以在與我國司法實(shí)踐不沖突的基礎(chǔ)上借鑒英、美、法等國家的審判形式。
就我國而言，刑事、民事和行政三大法庭的設(shè)立有嚴(yán)格的壁壘，性質(zhì)完全不同。我認(rèn)為，環(huán)境案件審理上，總體原則是不搞一刀切，允許多樣性。最高人民法院環(huán)境審判庭是從民五廳分離出來的。因此，最高人民法院可以從民事案件入手，首先審理其中涉及的民事部分的問題，涉及刑事的，也可能是刑事附帶民事。如果環(huán)境審判庭審判員初期不具有刑事和行政審判知識，可以組成合議庭，邀請有關(guān)方面的人員過來，組成新的行政、刑事、民事三合一審判庭，合議審判案件。也可以借鑒國外的專家咨詢制度、陪審員制度等。
記者：環(huán)境污染案件，多存在損失評估難、鑒定難等一些技術(shù)性問題。如何解決取證等難題？
周珂：在實(shí)踐中，取證難題的重要原因是實(shí)權(quán)部門，如各級人民政府的刁難、作梗。比如，發(fā)生環(huán)境污染事件，地方政府拒絕提供相關(guān)證據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了地方政府的環(huán)境責(zé)任。我們要將環(huán)境審判與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任結(jié)合起來，該處理的一定要處理，將來自地方政府的阻礙堅(jiān)決破除。
同時，可以通過司法解釋等方式，將證據(jù)保全等內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步地明確。
設(shè)立跨行政區(qū)域環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的可能性有多大？
■體制的改變越小越好，通過機(jī)制上的優(yōu)化、觀念上的改變，達(dá)到目的最為理想。
記者：《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》要求，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。在這方面，您認(rèn)為還有哪些工作要做？
周珂：從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，環(huán)境保護(hù)工作確實(shí)需要進(jìn)行集中管理，避免扯皮。在體制和機(jī)制創(chuàng)新的同時，司法也應(yīng)對集中管理工作有所配合。最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，可以視為在司法方面對集中管理的配合。
但是，我覺得體制的改變越小越好，通過機(jī)制上的優(yōu)化、觀念上的改變，達(dá)到目的最為理想。對于是否設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，我持保留態(tài)度。
首先，跨流域、跨行政區(qū)劃的環(huán)境案件可以根據(jù)關(guān)注的重點(diǎn)指定一家法院審理，也可以由最高人民法院直接審理。沒有必要設(shè)立某個流域的專門法庭，也沒有必要增加更多的編制。
其次，流域和區(qū)域環(huán)境案件的審判也可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，如美國法庭的巡回法庭制度。從某些法院抽調(diào)幾個法官組成巡回法庭，解決跨流域、跨區(qū)域的環(huán)境案件。
第三，在這個問題上，司法系統(tǒng)也要注意和新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》、現(xiàn)行的行政管理體制進(jìn)行銜接。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。司法實(shí)踐也應(yīng)與地方政府的協(xié)商管轄范圍保持一致。
以上這些方式，都可以節(jié)約審判資源，提高審判效率。
記者：《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》要求，加大環(huán)境資源審判公眾參與和司法公開力度。最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭將對促進(jìn)公眾參與起到什么樣的作用？
周珂：推動公眾參與是為了從源頭化解矛盾，減少環(huán)境糾紛，從而從根源上減少環(huán)境案件。公眾表達(dá)了意見，專家做出了解釋，有關(guān)部門做出承諾，可以從根本上減少公眾的恐慌情緒，從根本上解決環(huán)境糾紛。
據(jù)了解，為了推動公眾參與，最高人民法院正在制定環(huán)境公益訴訟的司法解釋。這一舉措將化解人們心中的疑慮，表明最高人民法院對環(huán)境公益訴訟的支持態(tài)度。環(huán)境資源審判庭的設(shè)立，可以說是推動環(huán)境公益訴訟的有力抓手。
