本文為阿爾法書院群線上交流活動中所分享的內(nèi)容
君澤君律師所一級合伙人顏�。�
應(yīng)阿爾法工場邀請，跟大家分享一下PPP模式在中國的應(yīng)用以及我個人的一些經(jīng)驗。
首先我們要對這個PPP的現(xiàn)狀有一定的認識，PPP對中國來講是比較新的東西，PPP的縮寫不用我多說，翻譯成中文就是公私合作的伙伴關(guān)系，PPP最近非常熱，關(guān)于我怎么看PPP，我在這里跟大家談一下我的看法。
看中國的PPP可以從三個歷史階段來看，第一個是點的階段，第二個是網(wǎng)的階段，第三個是片的階段。這三個階段的劃分，是根據(jù)PPP項目的產(chǎn)業(yè)技術(shù)特征來劃分的，業(yè)內(nèi)有很多同事可能有五個階段的劃分方法，但我覺得是以三個階段劃分比較科學(xué)。
PPP在中國不是單純的以時間軸線來劃分，而是以PPP的產(chǎn)業(yè)技術(shù)特征來劃分。單一的點的階段，單一的污水處理廠、自來水廠、電廠、垃圾廠，這樣有明確廠區(qū)界限的PPP項目，整個項目的邊界很清晰，依賴外部條件的項目也很容易界定，在這個階段的項目，大部分是以BOT、TOT為形式進行的PPP項目。
這一塊來講，具有代表性的是比較早期的項目和比較有特點的外方投資，原國家計委選擇了10個項目作為BOT項目的試點，作為外商投資的試點，像沙角地水廠、北京水廠、成都第六水廠作為政府許可外商投資，這種項目都是典型的以廠為界限的項目，而且前期是以BOT為方式來進行的。我們把這些項目作為以點為界限的項目。
相比于點，網(wǎng)的項目要復(fù)雜很多。關(guān)于點的項目，不論商業(yè)模式、收費、補貼、投資都比較清晰，而且比較容易監(jiān)管，但是網(wǎng)的項目就復(fù)雜很多。點的階段的進一步發(fā)展，使2002年建設(shè)部提出了《推進公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化的意見》。
在這樣的背景下就有了國內(nèi)的自來水廠燃氣采用特許經(jīng)營的方式，由在位的這些公共事業(yè)企業(yè)引入戰(zhàn)略投資人，這樣以后就不再限制于以廠為界限的項目，而是以網(wǎng)的形式存在，像自來水、燃氣、都可以以網(wǎng)絡(luò)形式進行。
網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的PPP項目比較有代表性的是浦東自來水廠項目、重慶江北新區(qū)水務(wù)項目、海南三亞和深圳的自來水項目，引入戰(zhàn)略投資人。這些引入的外資都是一些國際上比較有名的水務(wù)公司，像威立雅、蘇伊士、中華水務(wù)這樣的企業(yè)來進行投資。當(dāng)然，在這個階段也有一些燃氣項目，新奧燃氣、華潤燃氣、中國燃氣這些燃氣企業(yè)參與到跟地方已有燃氣企業(yè)的合資或者合作。
這種網(wǎng)狀PPP項目采用的基本模式，是特許經(jīng)營的這種模式，這種合資的模式是體現(xiàn)在原有的公共事業(yè)企業(yè)與新的投資人，建立起新的合資企業(yè)，新的合資企業(yè)在這個城市建立起供水、污水處理、供排水一體化還有燃氣項目等等。
網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的PPP項目與原有廠的項目有一些比較特殊的問題。以前已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)與新的投資人的關(guān)系，公共事業(yè)的經(jīng)營者面對供方的收費問題，不像以往廠的問題，政府購買服務(wù)或者原有供水企業(yè)收購或者購買，由點到網(wǎng)的這個過程之間，還有一個線的階段，由點延伸到線，由線延伸到網(wǎng)，這個線指的是什么呢？就是這些管網(wǎng)，這些通道。
還有例如一些污水處理廠的管網(wǎng)和管線和泵站與廠這個項目綁定在一起，比如長沙岳麓污水處理廠的BOT項目，沿湘江有兩條污水處理管網(wǎng)來捆綁到污水處理廠里面，還有早期的廣州西朗污水處理廠也有污水處理廠和泵站的項目，也捆綁在一起做BOT。
另一種現(xiàn)狀的項目，像高速公路、單一的地鐵這種項目，深圳地鐵4號線、北京4號線這一類的PPP項目相對于點的PPP項目要復(fù)雜，是單一的線，還沒有成網(wǎng)，我們可以稱它為點的延伸或是網(wǎng)的一部分，它還是一個過渡階段，我們不把它作為一個獨立的部分來對待。
目前，我們這個新的階段主要特點不是體現(xiàn)在這種點的PPP項目或是網(wǎng)的PPP項目，新的階段是片的PPP項目。
前面這兩個階段的PPP項目一直到2008年4萬億之前，這一類項目都是很多的，在全國都有鋪開，隨著2008年的4萬億，政府的大規(guī)模國有資本投資，很多PPP項目終止了，很多項目都進入了招投標(biāo)的階段，但政府最后還是放棄了。
所謂片的PPP項目，是指什么意思？是在這種新城鎮(zhèn)新城區(qū)開發(fā)的階段中，政府和民間資本的一種合作關(guān)系。這種項目可以追溯到改革開放的早期，可以追溯到三個比較特殊的項目：深圳的蛇口工業(yè)區(qū)、蘇州的工業(yè)園區(qū)、海南的楊浦開發(fā)區(qū)，都是外商投資成片開發(fā)的項目，都帶有片型PPP項目的特點。
但這三個項目都有各自不同的特點：蛇口工業(yè)區(qū)的項目是最早的，招商局雖然是一個企業(yè)，但它是央企，所以這個項目里面帶有改革的試探的作用。實際上，它采用的模式是企業(yè)成立管委會和開發(fā)區(qū)的投融資的開發(fā)主體形成一種政企合一的模式，這種模式也為各種新的高新開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)所仿效。
再有一種就是蘇州工業(yè)園，就有中國和新加坡雙邊合作的意味在里面，所以也不是典型的PPP項目，真正能夠把它作為一個PPP的成片開發(fā)的項目，就只有楊浦開發(fā)區(qū)。政府跟日本企業(yè)，日本企業(yè)進行的這種成片開發(fā)項目，那時候這種跟外資合作的成片開發(fā)的立法還不夠完備，包括土地招牌的制度還沒有建立起來。
實際上，隨著房地產(chǎn)的發(fā)展，國務(wù)院出臺了關(guān)于節(jié)約用地的文件，允許民資進入土地的前期開發(fā)。關(guān)于土地的儲備辦法，也明確規(guī)定了土地的儲備開發(fā)，允許民資進入，所以越來越多的民資進入了土地市場，對于這種土地一級開發(fā)，或者說大一點土地的新城開發(fā)，這種成片PPP開發(fā)的復(fù)雜性，遠遠超過了以點為界限的PPP項目，或者以網(wǎng)絡(luò)為主的PPP項目。
全國人大和發(fā)改委的立法指向，還只是僅僅指向公共事業(yè)特許經(jīng)營的一二階段，還沒有涉足這種成片的PPP項目。以片為特征的PPP項目的復(fù)雜性遠遠超過了以往的以網(wǎng)絡(luò)和點開發(fā)的項目，涉及了很多方面，從政府的規(guī)劃、公共設(shè)施的配套到不可經(jīng)營的公共事業(yè)項目和可經(jīng)營的公共事業(yè)項目，還有涉及政府的公共管理、社區(qū)治理、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，所以說它的復(fù)雜性遠遠超過一般的項目。
處理不同項目時要特別注意法律背景的差別，要注意到涉及成片項目涉及到的法律特別廣泛和復(fù)雜，這方面的法律很多還處在一個起始和探索的階段。
我認為，中國現(xiàn)階段的PPP立法不能僅僅考慮到公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營問題，還要考慮在中國遍地開花的中國新城區(qū)建設(shè)問題。新城PPP項目有很多不同的類型，一個類型是房地產(chǎn)開發(fā)商在二級市場取得土地介入土地的一級開發(fā)，在土地招牌掛中取得優(yōu)勢，能提前介入到一級開發(fā)中去，做這種和土地招牌掛聯(lián)動的項目。
這一類PPP項目有這么幾個特點：幾個參與主體會比較復(fù)雜，除了投資人和政府以外，總會有涉及很多專業(yè)機構(gòu)的參與，有財務(wù)顧問、法律顧問、評估機構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計的顧問，還有市場顧問。所有顧問機構(gòu)完成的成果都會集成在政府與企業(yè)的協(xié)議中，這是一份很大的協(xié)議，有很多的附件，有很多市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，包括學(xué)校醫(yī)院建設(shè)的要求、土地使用權(quán)出讓的計劃，以及一級開發(fā)的成本問題，都會在這個協(xié)議中加以界定。
除了這份協(xié)議以外，政府為了支持這樣一個項目，往往會出臺一份支持這個項目發(fā)展的政策性文件，在這樣一份文件中會出現(xiàn)關(guān)于政府的公共財政、公共政策、一些政策上的優(yōu)惠和政策上的配套。這種成片的PPP項目涉及所有方面上，都體現(xiàn)出更為復(fù)雜的公私合作的特點，政府要做上層的規(guī)劃，企業(yè)做項目的規(guī)劃，兩個層次的規(guī)劃要銜接。這種大型的片區(qū)的規(guī)劃幾乎就構(gòu)成了城市規(guī)劃的一部分。
同樣的，這個項目里面政府一定程度上要讓出一些權(quán)力，除了規(guī)劃方面的權(quán)力，還有土地的使用和出讓，政府以什么方式對土地進行出讓，投資人同樣也要參與依照這個計劃對土地進行出讓。
關(guān)于土地出讓金的分配問題，投資人除了要收回原來土地開發(fā)的成本還有財務(wù)費，還有議價的分成，政府還要拿出一部分土地出讓金的利益。至于這個項目為什么這么復(fù)雜需要如此多部門進行合作，甚至包括融資，政府要投入前期的資金，進行征地拆遷，對居民進行安置和搬遷，投資人要補償政府這部分資金，還要投入資金進行后期的資本建設(shè)，所以在這個融資過程中也體現(xiàn)了公共部門和私營部門共同的參與和合作。
這一類的項目的基本經(jīng)濟學(xué)原理在于不像網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)和單一水廠項目，都有相對明確的邊界，是能夠在自己的體系內(nèi)進行實現(xiàn)的。像這種新區(qū)開發(fā)的成片項目，在新區(qū)開發(fā)的成片項目、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施，包括征地拆遷的投入、包括環(huán)境等。這樣的一些投入，沒有一個獨立的收費模式，都體現(xiàn)在片區(qū)土地的增值。所有的土地增值在政府壟斷國有建設(shè)用地市場下，農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)為出讓土地就是一個由一級土地市場轉(zhuǎn)為二級土地市場的過程。
這就是我們說的三個階段的PPP的項目，現(xiàn)在問題最大的就在第三個階段的PPP上，但是沒有幾個人在談第三個階段的PPP，從發(fā)改委的立法到建設(shè)部的文件都在談第一個到第二個階段的PPP，這是我們現(xiàn)在面臨的很大的一個問題。那么在這種情況之下，在新一輪PPP中，國務(wù)院、國家發(fā)改委2014年關(guān)于PPP改革的重點工作，著重探討了PPP最近熱起來的原因。
我覺得這一塊的原因首先是三中全會提出的全面深化改革政府職能的轉(zhuǎn)化，政府和市場關(guān)系的重新界定，政府和企業(yè)關(guān)系的重新界定，國有經(jīng)濟的改革，支持私營經(jīng)濟，鼓勵民營經(jīng)濟的發(fā)展，在這個大環(huán)境下談這個問題。我們不能把PPP簡單地認為是一個手段，它的背后是一種理念和聯(lián)系。
PPP是個非常復(fù)雜的東西，在里根時代和撒切爾夫人時代，在英美這樣的一個成熟的法律體系下，推行PPP。跟我們完全不同的法律背景、制度背景，還有體制背景，我們在做PPP這件事的難度上遠遠高過歐美。PPP的項目如果做得好，政府那邊會獲得很多收益，會收到民間資本的投入，還有技術(shù)經(jīng)驗和效率的改進，如果處理不好的話，也會陷入一個非常糟糕的境地。
===================================
廣州天則區(qū)域發(fā)展研究中心主任趙旭：
PPP存在問題解決構(gòu)想發(fā)展方向，因為大家都是很資深的人士，我就直接分享我的觀點。
我們對PPP的認識和理解是有偏差的，我們改革的動機是為了錢，因為公共事業(yè)缺錢，而在國際上，PPP是用來提高效率的，從撒切爾主義到里根主義，從大政府到小政府，從公共事業(yè)的民營化，到政府事業(yè)的外包，都是為了解決政府的低效率問題。
我們把PPP始終當(dāng)做一個融資的手段，而沒有去考慮它的效率問題，由此形成了我們獨特的PPP模式，是有我們的特點，融資和運營一體化的模式，在一個項目里同時含有融資和運營，融資是目的，運營只不過是你出了錢了，要給你二十五年到三十年的時間去收回你的投資，獲得盈利。
這個理念上對公共事業(yè)的融資，籠而統(tǒng)之地說成了籌融資，而沒有區(qū)分它的籌資和融資，造成了混淆。為什么要這樣區(qū)分，因為融資只能解決資金在時間上的不匹配問題，融資不能產(chǎn)生錢，不能根本上解決這個項目的收支問題，籌資是什么？籌資就是為這個項目付費，那么就有兩個渠道，第一種是消費者為自己付費，第二種是政府付費，無非就是這兩種渠道，這兩個渠道要滿足這個項目的持續(xù)運營。
如果按照價格支付，根據(jù)你的使用量來付費，政府的收入來源是稅收，稅收是根據(jù)時間有一個穩(wěn)定的、逐步增長的收入，這樣就不能解決公用項目建設(shè)的大量投資，那么我們就需要融資。融資只能解決建設(shè)問題，無論是消費者付費還是政府支付，都是慢慢把錢還回，所以這是個融資行為。
而我們?nèi)绻讶谫Y行為當(dāng)成籌資行為就壞了，政府以為PPP之后就這個錢與我沒有關(guān)系了，運營了幾年之后，政府拿不出錢來，那么就產(chǎn)生了很大問題，我們PPP的核心就是第三個P，就是合作伙伴關(guān)系，落實在協(xié)議上就是責(zé)任的分配和風(fēng)險的分配，就是政府部門和企業(yè)部門各自要承擔(dān)哪些風(fēng)險和責(zé)任。
缺乏合作精神的問題，不僅是政府存在，私營部門可能也存在。作為政府部門而言，就是一味向私營部門推卸責(zé)任風(fēng)險，一賣了之或者一拋了之。在運行的過程中，產(chǎn)生了一些毛病和問題，政府部門不分青紅皂白，也不問這些問題是如何產(chǎn)生的，就直接把責(zé)任推給私營部門。
而從私營部門來看，它們也對公共事業(yè)的理解也存在問題，想掙大錢掙快錢，沒有去很好理解公用事業(yè)本身就是一個長周期、低回報但是比較穩(wěn)定的一個特點，總是希望政府知識不足而得到一個比較偏向自己的協(xié)議。
再一個問題就是政府對私營部門的不信任，這個可能是跟我們長期的社會教育有關(guān)，包括我們的媒體還有政府和老百姓，對私營部門的不信任，外資來就是想賺錢，就是外資來了水價就要漲。還有更厲害的就是，外資目的不純，想要控制中國的公用事業(yè)，掌控中國的命脈，想要如何如何。
第二方面的問題就是實務(wù)方面的問題，政府就是重準(zhǔn)入輕監(jiān)管，這個跟政府的理念是一樣的，因為本身就是為了引入資金，很重視競爭，我只需要把價格競爭好，因為能收回錢，而對于運營效率就沒有足夠的關(guān)心，把注意力集中在錢上。實務(wù)中就經(jīng)常使用融資與運營一體化的模式，包括BOT、BT還有出讓股權(quán)的特許經(jīng)營，這種模式會降低競爭。
在實務(wù)當(dāng)中，實際的履約情況也不容樂觀，我們看了很多項目，都有這樣或那樣的問題。我們在做PPP項目咨詢的機構(gòu)也會坐在一起討論這些老掉牙的問題，政府拒絕調(diào)整價格導(dǎo)致價格常年低于成本，拒絕調(diào)整價格也拒絕提供補貼，政府自己財力不足，購買服務(wù)的責(zé)任無法保證。要知道有一些PPP項目是由政府購買服務(wù)的，可能前兩年還可以，后兩年就不行了。
在這個大發(fā)展的時候，很多新城區(qū)的開發(fā)給PPP項目帶來了很大的不確定因素，因為這些新城新區(qū)都是當(dāng)?shù)氐氖虚L工程，政府就會進行干預(yù)，就會要求特許經(jīng)營企業(yè)去鋪設(shè)這些管網(wǎng)，但是特許經(jīng)營企業(yè)出于自己的考慮，就不一定愿意。所以雙方就產(chǎn)生了很大矛盾，政府能力不足會影響PPP的效果，政府的項目設(shè)計能力、談判能力、后期的監(jiān)管能力，談項目的時候亂拍胸脯，什么條件都答應(yīng)，談完之后就無法履行。
前面又談到了融資和運營一體化的問題，實際上中國到目前為止，PPP的主要模式只有兩種，第一種是特許經(jīng)營，包含著股份的出讓或者是增值擴股，這種模式主要是體現(xiàn)在供水或城市燃氣這些領(lǐng)域。
另一種模式就是BOT或TOT，還有ROT，這些主要體現(xiàn)在污水處理廠、垃圾處理廠的問題上，原來有許多自來水廠和供水廠的BOT，但是出了很多問題，這些項目大多被政府收回，或者終止，所以這些項目的主要特點就是它的投資和運營室一體的。
那么還有一點就是第四點，我們PPP的結(jié)果是什么？從2002年大發(fā)展一直到2008年，這一系列PPP的結(jié)果就是產(chǎn)生了雙軌制的結(jié)果，我們把它稱為雙軌制，市場與政府同時提供服務(wù)，它們并存的這樣一種現(xiàn)狀。
什么是雙軌制呢？我們現(xiàn)在的公共事業(yè)領(lǐng)域存在兩個軌道，一個軌道就是政府控制的企業(yè)，一部分是原有的自來水公司排水公司，原來在位的企業(yè)，并沒有進行市場化。第二種就是市場化的通過競爭獲得的項目。為什么要區(qū)分這兩個軌，因為政府在其中的作用是不同的，在政府控制的企業(yè)里面，政府的作用就是直接控制、直接指揮、直接管制，管制這個企業(yè)是政府自己的權(quán)力。對于市場化企業(yè)在PPP項目里面，就是引導(dǎo)和監(jiān)管，也不能免除企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，要依據(jù)協(xié)議和合約履行義務(wù)。
造成雙軌制的原因是兩條，一個是政府和企業(yè)并沒有分開，自來水公司排水公司雖然也叫企業(yè)，但其實是政府的附屬品，仍然是政府在提供服務(wù)。
第二個就是在位的企業(yè)和既得利益者在阻礙深化改革，如果進行了市場化，那原有在位企業(yè)和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)的利益會受到傷害。在城市化的客觀發(fā)展中，也是有特殊的需求，在城市化的發(fā)展中，政府也是有需求的，地方政府需要保留干預(yù)權(quán)。在新城新區(qū)的開發(fā)中，政府感覺行政命令更加有效，企業(yè)的利益要放在第二位，因為要盡快將新城新區(qū)的建設(shè)搞起來。
我們現(xiàn)在改革的方向和2006-2008年是完全不同的，現(xiàn)在很明確地提出因為市場要在資源配置中起絕對作用，所以在公共事業(yè)這個領(lǐng)域更加要體現(xiàn)市場化。
第二點，我們有土地財政，是上一輪PPP走向式微的一個重要原因，有了土地財政就不需要PPP了，但是土地財政已經(jīng)走到了極致，而且圍繞著土地財政進行的經(jīng)濟方式已經(jīng)造成了風(fēng)險，所以這才是財政部呼吁搞PPP的原因。在這一輪看來，土地財政的情況并不是很好，但在中遠期看，土地財政并不會退出。
第三點，資本市場的開放度和成熟度正在提高，資本市場的開放速度是遠遠超出預(yù)期的。我們原來預(yù)期資本市場的開放是一個很大的事情、很難的事情，但現(xiàn)在看來，資本市場的開放速度是很快的。那么這就意味著我們公共事業(yè)的融資服務(wù)和選擇就大大豐富了，包括人民幣的國際化，匯率和利率的市場化，金融工具的種類也變得更多了，ABS、短融券還有地方債、市政債。民間資本的組織程度也更高了。
現(xiàn)在，很多高凈資人群的理財都進入了PG，還有很多的基金組織，未來如果國際市場開放的時候，還會有更多的基金組織，還有很多沒有什么錢的散戶，也通過基金組織起來了。
第四，市場化企業(yè)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，與剛開始已經(jīng)不可同日而語，同時，政府和企業(yè)和資本也更加理性了，畢竟經(jīng)過了這么長時間市場的熏陶，還有上一輪PPP的錘煉。在上面條件下，我要談幾點對新一輪PPP的期待，或者說是對PPP存在一些問題的解決方案的構(gòu)想。
當(dāng)然，首先要更新PPP的理念，加強對PPP的理解這一輪PPP對這一點有著更深更多的理解，最近有很多沙龍包括今天這次論壇都談到這一點，大家都很希望對PPP的理解更深入一點。
第二點，我們現(xiàn)在有了更多的選擇空間，公共事業(yè)公共服務(wù)的融資服務(wù)有了更多的方式，所以我們就要更加審慎的去選擇PPP項目。其實這個邏輯說明不是所有項目都適合PPP，所以要做好PPP的前期工作，要在好多項目中選擇最適合PPP的項目。當(dāng)然選擇的條件就要考慮行業(yè)特點、項目本身特點、當(dāng)?shù)靥攸c還有會不會有很多的變數(shù)，以及政府和老百姓對PPP的接受程度。
還有很重要的一點是市場的棘手程度，PPP項目不要變成市長工程。你這個項目要考慮到市場能否接受，市場能接受你就做，市場不能接受你就要換別的方法去解決這個問題。在具體實施中，要盡可能的明確PPP項目的邊界，要明確風(fēng)險和責(zé)任的分配，要始終強調(diào)合作精神，一個PPP項目的協(xié)議要持續(xù)十幾年、二十幾年，有問題是正常的，要體現(xiàn)出契約精神，要有合作精神，共同解決問題。
首先，不要把政府部門和私營部門對立起來，因為PPP本身就要構(gòu)造一種合作關(guān)系，要把PPP理解為私營部門和政府一起為老百姓提供公共服務(wù)，公共服務(wù)如果在未來出了問題，政府部門和私營部門應(yīng)該做下來一起談，該市誰的責(zé)任就是誰的責(zé)任，該市誰承擔(dān)費用就是誰承擔(dān)費用，最后還要強調(diào)，政府對于它自己承擔(dān)責(zé)任的預(yù)算必須要準(zhǔn)備充分，這是確保PPP項目成功的關(guān)鍵。
另外，政府也要自己重視提高效率，雖然不可避免仍然有融資的動機，政府要提高工作效率，重視運營監(jiān)管，實際上這一點是與政府的職能轉(zhuǎn)換有一定關(guān)系的，政府要從公共事業(yè)的提供者轉(zhuǎn)換為監(jiān)管者。
下面說一說公共事業(yè)服務(wù)的創(chuàng)新和PPP項目的創(chuàng)新，這個也是我們對于新一輪PPP的一些想法。首先，我們能有一個公平開放的統(tǒng)一大市場，這個統(tǒng)一大市場怎么來落實，首先要真正做到政企分開，也就是說要將現(xiàn)在所有的在位企業(yè)做到市場化分配。
現(xiàn)在在位企業(yè)可以不用競爭就獲得一段時間的特許期，但過了這個時間就要進入市場競爭，這有什么好處呢？最大的好處是可以打破地域壟斷和所有制的限制，鼓勵并購，讓公用事業(yè)企業(yè)之間可以互相并購，通過并購才能夠打造中國公用事業(yè)的巨頭，就像威立雅一樣。
沒有一個巨頭是一個一個項目做成巨頭的，都是通過并購成為巨頭的。但是我們現(xiàn)在的雙軌制，把這種可能性都否定掉了，在政府這方面控制的企業(yè)既不能去并購別人，別人也不能夠并購它，這種巨頭的可能性就被政府權(quán)力給抹殺掉了。
那第二個想法就是我們要去探索融資和運營相分離的投資模式，融資和運營為什么要相分離？融資和運營相結(jié)合的方式是效率低的，因為企業(yè)具有很強的融資水平又有很強的運營能力的很少，采用這種方式你的兩個市場，資本市場和運營市場都沒有達到效率最優(yōu)化，所以這樣以后你的選擇就很少，競爭就不夠激烈了，有一段時間我們在市場上只能看到幾個水務(wù)巨頭在競爭，這就說明了這個問題。
那么把融資和運營相分離，在資本市場上實現(xiàn)融資目標(biāo)，達到融資成本最小化，在專業(yè)的運營市場上來提高運營效率，這樣就有了更多的模式選擇。在融資上有很多選擇，在運營上也有很多選擇，更重要的是我們能夠達到效率更高。因為降低了準(zhǔn)入門檻，因為我們知道有很多的投資人士并不一定具有運營能力，你如果說捆在一起，它們就進不來了，包括現(xiàn)在很多的PE、產(chǎn)業(yè)投資基金、社保基金和保險業(yè)基金都被拒之門外了。
相反，一些專業(yè)運營商做得非常好的運營商，因為投融資能力不足，它也沒有機會做大，實際上很多國內(nèi)很好的供水公司、污水處理公司，它們有很好的技術(shù)和運營能力，因為融資能力不足而失去了機會，而融資和運營分開，使得整個PPP模式就變得更加復(fù)雜和多變，如何把更多的模式融合到PPP中去，這充滿了很多考驗，也是非常需要功力的。
所以我們預(yù)計會有更加復(fù)雜的PPP出現(xiàn)，所謂更復(fù)雜的PPP，就是更大的規(guī)模和更多的內(nèi)容。更大的規(guī)模是指整個的新區(qū)或者產(chǎn)業(yè)區(qū)，更多的內(nèi)容就是有水務(wù)、有燃氣還有綜合管道之類，甚至于有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容，可能還有更多的參與方式和更復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)。
因為我們剛才講到了融資和運營相分離，我們要在資本市場上提高融資成本的降低和運營市場上運營效率的提高。那么要在一個PPP項目中融合這么多的內(nèi)容，所以會有更多的參與方式和投資人，所以會有更多的監(jiān)督和控制在一個PPP項目中，那么還會有更復(fù)雜的運營過程。
如果說公共事業(yè)服務(wù)還是比較簡單一些，整個產(chǎn)業(yè)園區(qū)就會顯得非常復(fù)雜，還會涉及產(chǎn)業(yè)政策和維護產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，這就變得非常。那么還有就是PPP未來怎么進入到社會里，在目前可能還存在一些問題，但是在未來是可以期待的，比如說教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等等。那、
還有一個就是，在國外有很多的私營部門發(fā)起的PPP，因為很多PPP是由政府發(fā)起的，因為政府有規(guī)劃，但是在某些方面，在公交線路、高速公路，或者社區(qū)服務(wù)等這類的可以由私營部門發(fā)起，私營部門感覺這方面需要私營部門的介入，它們就可以跟政府談PPP項目，當(dāng)然這些東西還比較虛，大家可以持續(xù)的關(guān)注。
===================================
弗萊德環(huán)保技術(shù)有限公司總經(jīng)理郭其涵：
感謝阿爾法的邀請，前面兩位專家已經(jīng)講得非常精彩，我只是通過我的經(jīng)驗來做小小的一些補充。
今天的這個題目很明晰，但PPP究竟是個什么東西，不知道大家明不明晰，反正我是不明晰。各方專家在持續(xù)探討，各有各的解釋，從字面上解釋很容易說得清楚，PPP（Public Private Partnership）。廣義上的解釋，只要政府和出資方達成了合作，就稱為PPP，但在狹義上，把已經(jīng)出現(xiàn)過的形式做了個排除法，把BT、BOT、DBO排除在外，剩下的稱為PPP。
我認為這些爭論毫無意義，從法律的角度上解釋是一樣的，政府和私營方各自承擔(dān)各自的責(zé)任，政府和私營方結(jié)成緊密的伙伴關(guān)系，風(fēng)險共擔(dān)。前天聽了中國水網(wǎng)組織的一個鏗鏘三人行活動，清華大學(xué)王守軍教授比較傾向加拿大的定義，政府和私營方只要建立了合作經(jīng)營，分配了利益和責(zé)任，滿足了公眾的需求，這個定義比較傾向于廣義的PPP定義，又比廣義的PPP定義更加細化一點，我本人比較傾向于這個定義。
加拿大是一個寒冷地帶，人不愛出門也不愛麻煩，喜歡把比較復(fù)雜的事情簡單化，比較符合我們懶人的作風(fēng)，與其把公私合營劃分為無數(shù)個種類，不如把他們都歸到PPP中，能省去不少麻煩。
有些比較較真的專家說，原來的特許經(jīng)營模式BOT、BT、DBO、DBFO、BOOT都不能算作PPP，因為他們都沒有企業(yè)和政府共同擁有產(chǎn)權(quán)的過程，因此不能算為partnership，要我說，為什么用partnership，joint venture合資過于緊密，cooperation合作過于松散，都不能體現(xiàn)出partnership這個詞的含義。
我覺得提出PPP這個詞的人非常有頭腦，用partnership準(zhǔn)確地表現(xiàn)出了公私之間的微妙關(guān)系以及多種多樣的公私合作形式。我本人非常支持廣義的PPP定義，把BOT、BT、DBO、DBFO、BOOT、EPC這些合作模式都徹底包含在內(nèi)。PPP和中文中特許經(jīng)營是完全契合、完全等同的，只要政府的特許經(jīng)營一定是雙方緊密合作、風(fēng)險共擔(dān)的，更特許經(jīng)營不等同于公私合作、公私合資，但也并不排除緊密合資。
總體上來說，我認為PPP就是特許經(jīng)營，沒有必要單獨進行定義，所謂的承包建設(shè)、委托運營、私有化運作都是特許經(jīng)營。剛才嚴律師說的成片開發(fā)的PPP項目，也可以稱為土地所有權(quán)的特許經(jīng)營，所以我說沒有特許經(jīng)營就沒有PPP項目。
當(dāng)今中國對PPP的認識尚未形成統(tǒng)一意見，實施和實施中出現(xiàn)的問題就更無從談起，對盈利性非常好的項目，對于高速公路、大城市的熱電廠等等，我認為不應(yīng)該采用PPP模式。怎么區(qū)分盈利好盈利壞？我認為很簡單，招投標(biāo)就可以，誰的成本低，挪用政府補貼少，就用誰。但要建立在建設(shè)質(zhì)量優(yōu)良的前提下，對盈利性差的項目，政府的補貼無息投資要多。
有一些政府在市政項目投資中不假思索，不論是否需要PPP，一拍腦袋就定了，你說PPP就上PPP，你說BT就上BT。建設(shè)部和發(fā)改委對此的關(guān)注度不夠，盡管后來建設(shè)部出臺了一個PPP工程的指導(dǎo)意見，這是一個挺有意義的事情，但是我們業(yè)內(nèi)的人認為它沒啥意義，我覺得這個版本把簡單的事情復(fù)雜化了。
如果這個細節(jié)幾百頁，洋洋灑灑、事無巨細，什么都說明白了，它的內(nèi)容是猶抱琵琶半遮面，很多東西沒有說，很多東西只說了一半，反而把政府和企業(yè)之間的談判引向了歧途，制造了很多的麻煩。
無論PPP也好BT也好，都屬于授權(quán)經(jīng)營的范疇，建設(shè)部大可不用出臺這樣的版本，只需要講一些關(guān)鍵點注意事項，就可以幫助政府和企業(yè)完成這些項目順利推進。建設(shè)部要做的是培養(yǎng)各級政府的法律顧問和關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)，理解特許經(jīng)營的意義，了解哪些是該給私有方的利益，哪些是不該給私有方的利益，這樣才能將政府的損失降到最低。
西方的東西我們向來是拿來主義，BOT就是我們直接從西方拿來用的，但是我們經(jīng)常犯一個錯誤：只求第一，不求甚解。我是中國的第一個BT，我是中國的第一個BOT，許許多多的名目，新的項目和新的名目有什么意義？新的概念本質(zhì)后面是什么？這個在國外使用的時候出現(xiàn)了什么問題？國外出現(xiàn)了這些問題是怎么解決的？
我發(fā)現(xiàn)這些問題，政府方面沒有什么人在關(guān)注。作為市政項目的業(yè)主，政府應(yīng)該有專人進行長期不懈地研究，深入了解公私合作的模式，對私營投資人也應(yīng)該充分理解，因為私人是需要盈利的，需要拿捏一個平衡點，不能讓我們沒錢賺，也不能讓我們把錢賺得太踏實。
當(dāng)然，這個平衡點，拿捏起來也不是太容易的，這個現(xiàn)象意味著什么呢？誠信缺失問題。從政府角度來看，下屆不管上屆的文件，這個現(xiàn)象很嚴重，無論大城市小縣城，太普遍了。從企業(yè)角度來看，我們明知自己缺錢也要硬著頭皮拿項目，為了啥，為了業(yè)績，無論上市公司還是外資企業(yè)，或是中小企業(yè)，都是這樣干的。
目前對于私營企業(yè)和政府在公共事業(yè)建設(shè)這方面的現(xiàn)象，我覺得用一個俗語形容最恰當(dāng)：麻桿打狼兩頭怕。我原先與各級政府進行各種BT、BOT、PPP項目的談判時，我們企業(yè)最怕的是什么？就怕政府領(lǐng)導(dǎo)換屆，政府一換屆，各項項目都要停止，搞得好像我們公司也要換屆了一樣。政府最怕什么？就怕我們談判說得好聽，談判一結(jié)束簽約，我們就開始哭窮。
作為企業(yè)代表，我原先參與的很多PPP項目中，政府和企業(yè)的主要矛盾出在哪兒？第一是資金的時間價值。政府不認為資金有什么時間價值，有違約后的補償。政府就認為你這個東西就是白給我了，我什么錢也不補償給你。它不理解，國家的強制政策，國家將這個項目全部收走了，我們也什么都不能說，還有降稅和補貼有多少，還有銀行的利息、融資的成本能不能算在我們的成本里，這些都是矛盾和問題。
這么多的問題在PPP模式實施的過程中如果不能解決，后果能夠想到，公私雙方就面臨無數(shù)的風(fēng)險，規(guī)避這些風(fēng)險的方法，怎么規(guī)避呢？我認為建立政府信譽度，加強監(jiān)管，建立企業(yè)黑名單，這些事都是虛的。
舉例子說，如果說PPP項目對某個城市，如果某些城市的PPP項目被這些城市的外資企業(yè)、納稅大戶拿到手里，基本上都是“免死金牌”。如果這個企業(yè)項目的PPP遇到什么問題，政府是一定要幫忙的，幫助貸款、提供補貼，企業(yè)是毫無風(fēng)險的，把風(fēng)險都推到政府上。
說到這里，我要談?wù)務(wù)绾我?guī)避風(fēng)險。給政府支招不是為了讓政府剝削壓迫我們企業(yè)，而是想鼓勵支持正當(dāng)?shù)腜PP的盈利模式。
對于政府規(guī)避風(fēng)險，我說的第一點是中央政府對各級政府要進行充分細致的培訓(xùn)和指導(dǎo)，告訴各級領(lǐng)導(dǎo)如何防范私營企業(yè)者的投機取巧，讓政府領(lǐng)導(dǎo)了解怎么讓企業(yè)合法賺錢，該讓他們賺多少錢，了解企業(yè)的運營模式，了解整個企業(yè)的后臺流程和明面的區(qū)別。如果政府連這個都不了解，難免就要承受損失。
政府規(guī)避風(fēng)險第二要務(wù)，必須要實施投資管理監(jiān)督建設(shè)和運營過程監(jiān)管。我說的投資方，包括投資方、運營方、建設(shè)方三方，政府不僅要從招投標(biāo)開始進行監(jiān)督，更重要的是在整個建設(shè)運營過程中進行實時的貫穿全程的監(jiān)督。政府的錢拿給我們的時候嚴格監(jiān)督是理所當(dāng)然的。當(dāng)錢到企業(yè)的時候，政府也同樣要監(jiān)督這個錢是怎么花的，政府也要進行實時并且是有效的監(jiān)控。
規(guī)避風(fēng)險的第三要務(wù)是要理清楚政府的職能范圍。政府應(yīng)該管的一定要管，不應(yīng)該管的就不要管，要企業(yè)合法盈利，自己就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。比如說污水廠垃圾廠產(chǎn)生的臭氣，就應(yīng)該讓企業(yè)直接面對老百姓，而不要由政府挑擔(dān)子，政府不需要為企業(yè)“挑擔(dān)子”。
政府規(guī)避風(fēng)險的第四要務(wù)是什么，我覺得需要找?guī)讉�比較好的幫手，招標(biāo)公司、設(shè)計院、銀行、監(jiān)理，這四個幫手找好了，私營投資人基本上就變成透明人了。投資方對銀行說的話和對政府說的話，基本上就是兩個完全不同的版本，如果政府把這些個方面都掌握在自己手里，這對投資人來說也是一個極為有效的監(jiān)管。
第五個要務(wù)我覺得是盡量避免采用PPP模式，要充分想好，盡量少采用PPP模式，應(yīng)該充分地、綜合地考慮多種因素，避免把以高盈利為目的的企業(yè)帶入到盈利率比較低的市政項目中來，這樣基本上會引起麻煩。要知道歐美采用這種PPP模式，只是為了把社會上的閑散資金調(diào)動起來，在歐美，大概只有10%的市政項目采用了PPP模式，過多使用PPP模式，政府難免會被企業(yè)綁架。
剛才一直都替政府說話，現(xiàn)在我要為企業(yè)說幾句話。對于企業(yè)來講，如何規(guī)避風(fēng)險？我認為在中國與政府打交道，風(fēng)險根本無法避免，只不過現(xiàn)在的風(fēng)險越來越小，在中國，在企業(yè)和政府的談判中，企業(yè)和政府相比，企業(yè)永遠是弱者。
如果想進一步規(guī)避風(fēng)險，就要求位于頂層的政府作出比較現(xiàn)實的舉措，這樣來保證企業(yè)投資者的利益。這樣的舉措是怎樣的呢，我還沒有想好，還需要進一步研究和討論。
以上我簡要地從PPP的概念說到實施的過程和風(fēng)險的控制。從我之前的實戰(zhàn)經(jīng)驗來看，有一些PPP項目在中國實行得并不是特別好，這些在中國實施得不太好的PPP項目，其中的原因是什么？從政府到企業(yè)缺的根本不是錢，缺的是責(zé)任心和明確的責(zé)任界限。缺乏了責(zé)任心的PPP，如果再缺乏了公私雙方的有效管理，那么PPP就真成了三個P。
