自1994年稅制改革起，分稅制已經(jīng)在我國(guó)實(shí)行近20年。在這20年中，分稅制極大地?cái)U(kuò)充了中央財(cái)政的規(guī)模，保證了我國(guó)“集中力量辦大事”和平衡區(qū)域發(fā)展不均等工作的順利進(jìn)行，可謂我國(guó)財(cái)政體制改革進(jìn)程的最重要的舉措之一。然而，分稅制改革也帶來了一些問題，被討論的最多的即是造成了中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。而環(huán)境保護(hù)作為高度依賴政府投資的事業(yè)，其責(zé)權(quán)的劃分也深受分稅制左右和影響。
從現(xiàn)實(shí)看，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)尚未出臺(tái)一部完整的有關(guān)政府與市場(chǎng)、不同層級(jí)政府投資事權(quán)和責(zé)任方面的法律法規(guī)，已出臺(tái)的《環(huán)保法》也未對(duì)此做出明確的規(guī)定和約束，目前用于規(guī)范政府與企業(yè)和個(gè)人、不同層級(jí)政府之間投資事權(quán)和責(zé)任的重要依據(jù)只是由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)的各類紅頭文件，這些紅頭文件在實(shí)踐中屬于較低層次的政策約束。
而事實(shí)上，從2010城鎮(zhèn)環(huán)境管理業(yè)投資看，地方項(xiàng)目完成投資占全部政府投資的比重高達(dá)99.1%，中央項(xiàng)目完成投資所占比重只有0.9%。在地方政府中，市（地）級(jí)以下尤其是縣級(jí)以下政府在政府環(huán)保投資權(quán)責(zé)中承擔(dān)著主要的投資責(zé)任。在2010年城鎮(zhèn)地方環(huán)保完成投資中，市地級(jí)以下政府所屬項(xiàng)目完成投資所占比重合計(jì)高達(dá)75%以上，其中縣級(jí)政府所屬項(xiàng)目完成的投資比重高達(dá)55%以上，省級(jí)政府所屬項(xiàng)目完成投資比重只占5%左右。
由此可見，在當(dāng)前我國(guó)不同層級(jí)政府中，地方政府尤其是地市級(jí)以下政府尤其是縣級(jí)以下政府在環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)著事實(shí)上的占主導(dǎo)地位的投資事權(quán)和責(zé)任。
但是，自“分稅制”改革以來，財(cái)政收入向中央政府集中的趨勢(shì)十分明顯。在財(cái)政收入向上集中的同時(shí)，各類公共服務(wù)事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)卻在逐步增強(qiáng)。從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域看，絕大部分投資事權(quán)和投資支出責(zé)任由地方政府承擔(dān)，中央政府承擔(dān)的投資事權(quán)和投資支出責(zé)任很小；在地方政府中，省級(jí)政府集中了很大一部分地方財(cái)政收入，但在地方環(huán)境保護(hù)投資建設(shè)中承擔(dān)了較小的責(zé)任，地市級(jí)以下政府尤其縣級(jí)政府承擔(dān)了與其投資財(cái)權(quán)不相適應(yīng)的過多的投資事權(quán)和投資支出責(zé)任�；鶎诱呢�(cái)力與支出之間不匹配，并且二者之間的缺口日趨擴(kuò)大。
綜上，我國(guó)正面臨著地方政府，特別是地市級(jí)以下政府，投資責(zé)任與財(cái)權(quán)不適應(yīng)，而又有各類環(huán)境問題亟待解決的困境。因此，在這樣的大背景下，中央政府開始對(duì)該問題有充分的認(rèn)識(shí)和重視。在十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提到了改進(jìn)預(yù)算管理，完善稅收制度，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。并且確定了對(duì)：未完工程、三農(nóng)、環(huán)保節(jié)能以及其它重要產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性安排的重點(diǎn)投資方向。環(huán)保投資支出逐漸增加，環(huán)保投資權(quán)責(zé)劃分走向公平、公正和高效，政府與企業(yè)和個(gè)人、中央和地方不同層級(jí)政府的環(huán)保投資權(quán)責(zé)范圍和領(lǐng)域進(jìn)一步厘清，是國(guó)家近中期財(cái)稅制度改革的政策取向。
對(duì)于該改革方向，政策建議的具體思路如下：
第一，在政府與市場(chǎng)（企業(yè)和個(gè)人）的投資權(quán)責(zé)方面，政府環(huán)保投資應(yīng)需主要用在沒有經(jīng)濟(jì)效益回報(bào)的純公益性環(huán)保投資領(lǐng)域和僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)投資回收、經(jīng)濟(jì)效益和投資收益較低的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)公益性的環(huán)保投資領(lǐng)域；對(duì)依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、具有投資效益回報(bào)、能夠?qū)h(huán)保的負(fù)外部性內(nèi)部化、具有競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的環(huán)保投資權(quán)責(zé)，則應(yīng)完全由企業(yè)承擔(dān)。
第二，在中央和地方不同層級(jí)政府的環(huán)保投資權(quán)責(zé)劃分方面，要按照受益原則、效率原則、不同層級(jí)政府承擔(dān)的投資事權(quán)和責(zé)任與其財(cái)力相匹配的原則，合理劃分中央和地方、地方省、地市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的環(huán)保投資權(quán)責(zé)，即：
1.按照空間受益原則，跨區(qū)域、跨地區(qū)受益以及事關(guān)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大環(huán)境保護(hù)投資事權(quán)和投資責(zé)任將由中央政府承擔(dān)；區(qū)域內(nèi)、省區(qū)內(nèi)受益及事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的地域性、地方性政府環(huán)境保護(hù)投資事權(quán)和投資責(zé)任，則由地方政府承擔(dān)。
2.按照實(shí)施效率原則，哪一級(jí)政府在舉辦各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)投資事務(wù)中更有效率，則應(yīng)該由哪一級(jí)政府來承擔(dān)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)投資事權(quán)。從我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資建設(shè)實(shí)踐看，跨區(qū)域、跨地區(qū)的重大環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目拓展建設(shè)活動(dòng)，中央政府舉辦更有效率；相反，區(qū)域性的環(huán)保投資建設(shè)活動(dòng)，地方政府舉辦更有效率。從當(dāng)前實(shí)踐看，對(duì)區(qū)域、地方和全國(guó)共同受益的中央和地方聯(lián)合舉辦的環(huán)保事務(wù)以及中央鼓勵(lì)地方政府舉辦的環(huán)境保護(hù)投資建設(shè)事務(wù)，中央應(yīng)直接將該類投資事權(quán)直接下放給地方政府，中央僅在投資資金供給上給予與全國(guó)受益程度相適應(yīng)的支持和補(bǔ)助。
3.按照政府承擔(dān)的事權(quán)和財(cái)力相匹配的原則，中央和地方以及地方省、地市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的環(huán)保投資權(quán)責(zé)將更加清晰的劃分。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)不同層級(jí)政府的財(cái)力狀況，在中央和地方層面，中央政府在環(huán)保事務(wù)上的投資事權(quán)和投資支出責(zé)任將適度加大。從地方各級(jí)政府看，要逐步擴(kuò)大省、地市兩級(jí)政府在環(huán)保投資事權(quán)和支出中的責(zé)任，不斷減輕縣鄉(xiāng)政府在環(huán)境保護(hù)投資事權(quán)和支出責(zé)任方面明顯過重的負(fù)擔(dān)。
根據(jù)以上趨勢(shì)，國(guó)家發(fā)改委投資研究所所長(zhǎng)助理汪文祥對(duì)未來政府、企業(yè)和個(gè)人以及中央、地方政府的環(huán)保投資的責(zé)權(quán)規(guī)劃進(jìn)行了解析：
文章選自江蘇省（宜興）環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所承接的環(huán)保部環(huán)保投融資模式及政策創(chuàng)新案例研究課題中期匯報(bào)結(jié)果。
【政策研究】分稅制對(duì)環(huán)保權(quán)責(zé)劃分的影響及政策建議 2014-01-23 史方標(biāo) 中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究
