“無廢城市”建設背景下工業(yè)固體廢物管理策略
時間：2023-05-12 來源: 中華環(huán)境作者：王雪雪 陳瑛
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“無廢城市”建設與我國碳達峰碳中和總體戰(zhàn)略高度契合，對推動我國實現高質量發(fā)展、美麗中國目標具有重要意義。目前，浙江、吉林、山東、河北、江蘇、遼寧、海南等11個省啟動了省級“無廢城市”創(chuàng)建，上海市啟動了部分區(qū)域試點建設，廣東省在粵港澳及珠三角城市開展“無廢試驗區(qū)”建設，“無廢城市”理念也逐步得到了各方的認同，開展“無廢城市”建設已經成為提高固體廢物現代化治理體系和治理能力的重要抓手。
我國工業(yè)固體廢物產生量巨大，是生活垃圾清運量的數十倍，且工業(yè)固體廢物違規(guī)堆存引發(fā)的污染環(huán)境風險較高，給生態(tài)環(huán)境與人體健康帶來嚴重危害，工業(yè)固體廢物管理逐步成為我國生態(tài)環(huán)境保護工作的重點關注對象。開展“無廢城市”建設，能充分調動社會資源，以城市固體廢物源頭減量和資源化利用為抓手，將固體廢物對環(huán)境的影響降至最低，最終形成城市綠色發(fā)展方式新政策。隨著各地“無廢城市”建設進程的推進，為實現工業(yè)固體廢物的全過程管理，對工業(yè)固體廢物管理的策略主要如下：
一是強化制度設計引領。制度體系建設是“無廢城市”建設推進和取得預期成效的關鍵保障。我國工業(yè)固體廢物管理的法律體系建設始于20世紀90年代，但配套法律、法規(guī)、標準體系建設相對滯后，尚未完全涵蓋工業(yè)固體廢物產生、收集、貯存、利用和處置等各關鍵環(huán)節(jié)。在“無廢城市”建設推進過程中，國家層面出臺《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 工業(yè)固體廢物（試行）》（HJ1200-2021）、《一般工業(yè)固體廢物貯存和填埋污染控制標準》（GB 18599-2020）和《一般工業(yè)固體廢物管理臺賬制定指南（試行）》等，用于規(guī)范和指導一般工業(yè)固體廢物源頭排污許可、末端貯存填埋和全過程流向等管理工作。在省級層面，浙江省在修訂《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》時，將“無廢城市”建設貫穿固定于法律條款中，細化了工業(yè)固體廢物等管理工作要求，助力推動全域“無廢城市”建設；云南省在《云南省固體廢物污染環(huán)境防治條例》中提出需加強固體廢物污染環(huán)境的防治，安排相應資金用于“無廢城市”建設。在市級層面，鄂爾多斯市為強化域內煤炭開采、電力生產、天然氣開采等行業(yè)產生的工業(yè)固體廢物管理，在“無廢城市”建設實施方案中提出編制《鄂爾多斯關于推進一般工業(yè)固體廢物資源綜合利用辦法》《制定天然氣開采廢物污染控制技術規(guī)范》《煤矸石、粉煤灰用于生態(tài)修復、小流域治理環(huán)境管理技術規(guī)范》等文件，用于推進一般工業(yè)固體廢物的資源化利用進程，寧波市組織開展工業(yè)固體廢物精細化管理制度體系建設，嘉興市開展一般工業(yè)固體廢物規(guī)范化管理評估技術體系建設，以上實踐為推動生態(tài)環(huán)境主管部門、一般工業(yè)固體廢物產生單位、收運單位和利用處置單位落實各項主體責任，提升規(guī)范化管理水平，形成有效監(jiān)管抓手積累了經驗，形成了可復制、可推廣模式。
二是協同推進管理工作。“無廢城市”建設是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念，兼顧經濟社會發(fā)展和固體廢物管理的城市發(fā)展模式。首先是與城市其他管理相結合，基于污染物與碳排放高度同根同源的特性，“無廢城市”建設的推進與深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現“雙碳”目標等任務有機融合，堅持與城市工業(yè)固體廢物其他規(guī)劃協同開展，系統謀劃“無廢城市”建設。如多地“無廢城市”建設實施方案與生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃、固體廢物資源綜合利用管理辦法（規(guī)劃）等緊密結合，協同推進。其次是區(qū)域間的協同，如四川省和重慶市聯合印發(fā)《關于推進成渝地區(qū)雙城經濟圈“無廢城市”共建的指導意見》，提出推動毗鄰地區(qū)設施共建共享和跨省市協同應急處置固體廢物，推動設施共建共享，協同推動成渝地區(qū)雙城經濟圈“無廢城市”共建。再次是各部門的協同，工業(yè)固體廢物全過程管理鏈條涉及到各個部門，需要構建多部門共同參與、協同推進的工作格局，破除部門之間的協作障礙。多地成立主要領導任組長的領導小組、辦公室和工作專班，專門用于各項任務的統籌協調與調度。以嘉興為例，生態(tài)環(huán)境局與交通運輸局聯合印發(fā)相關管理文件，推動對一般工業(yè)固體廢物的產生、運輸、貯存、利用、處置實施全過程監(jiān)管。最后是工業(yè)固體廢物的協同處理，工業(yè)固體廢物具有量大面廣、種類繁多和性質復雜等特點，開展工業(yè)固體廢物的協同利用處置對于規(guī)�；{工業(yè)固體廢物具有重要現實意義。但是目前對于多種固體廢物全產業(yè)鏈協同利用的有效模式較少。在多地的實施方案中，提出利用水泥窯、燃煤鍋爐等工業(yè)爐窯協同處置工業(yè)固體廢物。浙江省對《生活垃圾焚燒設施協同處置一般工業(yè)固體廢物推薦名錄（第一批）》公開征求意見，明確進入生活垃圾焚燒設施的工業(yè)固體廢物種類，為加強對一般工業(yè)固體廢物污染防治，有效監(jiān)管一般工業(yè)固體廢物處置提供有力抓手。
三是強化全過程管理。推進工業(yè)固體廢物的全過程監(jiān)管是推動“無廢城市”建設的重要手段。工業(yè)固體廢物的全過程管理主要包括源頭減量、收運體系建設、資源化利用水平提升、安全處置及監(jiān)管體系建設等幾個方面，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》提出了從產生到處置的管理制度和要求。為從源頭減少工業(yè)固體廢物產生，工業(yè)和信息化部發(fā)布《限期淘汰產生嚴重污染環(huán)境的工業(yè)固體廢物的落后生產工藝設備目錄》，針對石化化工、鋼鐵、有色金屬等行業(yè)提出限期淘汰的落后生產工藝設備，加快推進生產工藝設備升級改造，從源頭減少工業(yè)固體廢物產生。推行清潔生產是削減工業(yè)固體廢物產生的重要手段，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關于開展全國煤電機組改造升級的通知》，推動煤電機組開展節(jié)煤降耗改造、供熱改造和靈活性改造。如呼和浩特市在“無廢城市”建設方案中，提出以全市火電行業(yè)為重點，推動開展“三改聯動”，從源頭減少煤炭資源消耗，進而減少粉煤灰、爐渣等煤系固體廢物產生。推動循環(huán)發(fā)展鏈條，開展主導產業(yè)鏈不斷向精深加工方向延伸，如鄂爾多斯市“無廢城市”方案中提出推動煤化工行業(yè)分級梯級資源化利用，減少工業(yè)固體廢物產生。重慶市推進循環(huán)經濟試點示范，創(chuàng)建國家循環(huán)化改造經濟示范試點園區(qū)，提升清潔生產水平。據不完全統計，通過實施清潔化診斷服務，重慶市每年減少標煤5.5萬噸，碳減排15.5萬噸。為推動工業(yè)固體廢物資源化利用產業(yè)發(fā)展，各個城市“無廢城市”方案從財稅、技術、標準、規(guī)劃和市場等方面出臺有利于綜合利用的產業(yè)政策，如重慶市將脫硫石膏、磷石膏、赤泥、工業(yè)污泥等一般工業(yè)固體廢物納入環(huán)境保護稅目稅額表，激勵一般工業(yè)固體廢物綜合利用；廣東省提出以粉煤灰、爐渣、冶煉廢渣、尾礦等工業(yè)固體廢物為重點，打造工業(yè)固體廢物綜合利用示范項目和基地；河北省鼓勵企業(yè)、社會團體及有關單位以尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、工業(yè)副產石膏等大宗固體廢物為重點，制定高于國家和行業(yè)的內控標準；山東省提出開展一般工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價，促進一般工業(yè)固體廢物實現資源化利用和產業(yè)化發(fā)展；鄂爾多斯市制訂《鄂爾多斯大宗固廢綜合利用總體規(guī)劃》，統籌設計綜合利用方案與布局綜合利用企業(yè)。為推動工業(yè)固體廢物的安全處置，浙江省提出全面推進綠色礦山建設，推動大宗工業(yè)固體廢物開展井下充填回填，同時布局一般工業(yè)固體廢物集中處置設施，減少其所帶來的環(huán)境風險；內蒙古自治區(qū)為解決區(qū)域內產生量巨大的一般工業(yè)固體廢物出路問題，發(fā)布《一般工業(yè)固體廢物用于礦山采坑回填和生態(tài)恢復技術規(guī)范》（DB15/T 2763-2022），包頭市制定專門規(guī)定，明確了相關活動的部門職責分工、相關方主任等事項，為協同解決大宗工業(yè)固體廢物規(guī)�；煤偷V山生態(tài)恢復開創(chuàng)了新路徑。
四是創(chuàng)新市場體制機制。工業(yè)固體廢物的源頭減量、資源化利用和安全處置具有較大的經濟增長潛能，目前相關政策傾斜是引導工業(yè)固體廢物相關產業(yè)的主要驅動力，包括資源化綜合利用稅收優(yōu)惠政策和環(huán)境保護稅征收政策等，但相關工程項目建設的需求與地方資金短缺仍是“無廢城市”建設過程中面臨的主要問題，積極探索投融資試點是解決這一問題的主要思路。EOD模式是一種以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，采取產業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)等方式，可將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值進行內部循環(huán)。生態(tài)環(huán)境部《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備入庫指南（試行）》對項目入庫范圍進行了詳細的說明。EOD項目落地的方式主要有PPP、ABO和“流域治理+片區(qū)開發(fā)”等。多地在“無廢城市”建設實施方案中提出政府和社會資本合作的PPP模式，以推動工業(yè)固體廢物利用和處置項目落地實施。在“11+5”“無廢城市”試點建設期間，徐州市提出統籌建設項目、統籌還款來源和統籌增信方式的融資模式，依托國家開發(fā)銀行總行授信貸款45.5億，成為國開行系統內首例資源循環(huán)利用產業(yè)園項目。
【王雪雪、陳瑛，生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術中心】
我國工業(yè)固體廢物產生量巨大，是生活垃圾清運量的數十倍，且工業(yè)固體廢物違規(guī)堆存引發(fā)的污染環(huán)境風險較高，給生態(tài)環(huán)境與人體健康帶來嚴重危害，工業(yè)固體廢物管理逐步成為我國生態(tài)環(huán)境保護工作的重點關注對象。開展“無廢城市”建設，能充分調動社會資源，以城市固體廢物源頭減量和資源化利用為抓手，將固體廢物對環(huán)境的影響降至最低，最終形成城市綠色發(fā)展方式新政策。隨著各地“無廢城市”建設進程的推進，為實現工業(yè)固體廢物的全過程管理，對工業(yè)固體廢物管理的策略主要如下：
一是強化制度設計引領。制度體系建設是“無廢城市”建設推進和取得預期成效的關鍵保障。我國工業(yè)固體廢物管理的法律體系建設始于20世紀90年代，但配套法律、法規(guī)、標準體系建設相對滯后，尚未完全涵蓋工業(yè)固體廢物產生、收集、貯存、利用和處置等各關鍵環(huán)節(jié)。在“無廢城市”建設推進過程中，國家層面出臺《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 工業(yè)固體廢物（試行）》（HJ1200-2021）、《一般工業(yè)固體廢物貯存和填埋污染控制標準》（GB 18599-2020）和《一般工業(yè)固體廢物管理臺賬制定指南（試行）》等，用于規(guī)范和指導一般工業(yè)固體廢物源頭排污許可、末端貯存填埋和全過程流向等管理工作。在省級層面，浙江省在修訂《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》時，將“無廢城市”建設貫穿固定于法律條款中，細化了工業(yè)固體廢物等管理工作要求，助力推動全域“無廢城市”建設；云南省在《云南省固體廢物污染環(huán)境防治條例》中提出需加強固體廢物污染環(huán)境的防治，安排相應資金用于“無廢城市”建設。在市級層面，鄂爾多斯市為強化域內煤炭開采、電力生產、天然氣開采等行業(yè)產生的工業(yè)固體廢物管理，在“無廢城市”建設實施方案中提出編制《鄂爾多斯關于推進一般工業(yè)固體廢物資源綜合利用辦法》《制定天然氣開采廢物污染控制技術規(guī)范》《煤矸石、粉煤灰用于生態(tài)修復、小流域治理環(huán)境管理技術規(guī)范》等文件，用于推進一般工業(yè)固體廢物的資源化利用進程，寧波市組織開展工業(yè)固體廢物精細化管理制度體系建設，嘉興市開展一般工業(yè)固體廢物規(guī)范化管理評估技術體系建設，以上實踐為推動生態(tài)環(huán)境主管部門、一般工業(yè)固體廢物產生單位、收運單位和利用處置單位落實各項主體責任，提升規(guī)范化管理水平，形成有效監(jiān)管抓手積累了經驗，形成了可復制、可推廣模式。
二是協同推進管理工作。“無廢城市”建設是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念，兼顧經濟社會發(fā)展和固體廢物管理的城市發(fā)展模式。首先是與城市其他管理相結合，基于污染物與碳排放高度同根同源的特性，“無廢城市”建設的推進與深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現“雙碳”目標等任務有機融合，堅持與城市工業(yè)固體廢物其他規(guī)劃協同開展，系統謀劃“無廢城市”建設。如多地“無廢城市”建設實施方案與生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃、固體廢物資源綜合利用管理辦法（規(guī)劃）等緊密結合，協同推進。其次是區(qū)域間的協同，如四川省和重慶市聯合印發(fā)《關于推進成渝地區(qū)雙城經濟圈“無廢城市”共建的指導意見》，提出推動毗鄰地區(qū)設施共建共享和跨省市協同應急處置固體廢物，推動設施共建共享，協同推動成渝地區(qū)雙城經濟圈“無廢城市”共建。再次是各部門的協同，工業(yè)固體廢物全過程管理鏈條涉及到各個部門，需要構建多部門共同參與、協同推進的工作格局，破除部門之間的協作障礙。多地成立主要領導任組長的領導小組、辦公室和工作專班，專門用于各項任務的統籌協調與調度。以嘉興為例，生態(tài)環(huán)境局與交通運輸局聯合印發(fā)相關管理文件，推動對一般工業(yè)固體廢物的產生、運輸、貯存、利用、處置實施全過程監(jiān)管。最后是工業(yè)固體廢物的協同處理，工業(yè)固體廢物具有量大面廣、種類繁多和性質復雜等特點，開展工業(yè)固體廢物的協同利用處置對于規(guī)�；{工業(yè)固體廢物具有重要現實意義。但是目前對于多種固體廢物全產業(yè)鏈協同利用的有效模式較少。在多地的實施方案中，提出利用水泥窯、燃煤鍋爐等工業(yè)爐窯協同處置工業(yè)固體廢物。浙江省對《生活垃圾焚燒設施協同處置一般工業(yè)固體廢物推薦名錄（第一批）》公開征求意見，明確進入生活垃圾焚燒設施的工業(yè)固體廢物種類，為加強對一般工業(yè)固體廢物污染防治，有效監(jiān)管一般工業(yè)固體廢物處置提供有力抓手。
三是強化全過程管理。推進工業(yè)固體廢物的全過程監(jiān)管是推動“無廢城市”建設的重要手段。工業(yè)固體廢物的全過程管理主要包括源頭減量、收運體系建設、資源化利用水平提升、安全處置及監(jiān)管體系建設等幾個方面，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》提出了從產生到處置的管理制度和要求。為從源頭減少工業(yè)固體廢物產生，工業(yè)和信息化部發(fā)布《限期淘汰產生嚴重污染環(huán)境的工業(yè)固體廢物的落后生產工藝設備目錄》，針對石化化工、鋼鐵、有色金屬等行業(yè)提出限期淘汰的落后生產工藝設備，加快推進生產工藝設備升級改造，從源頭減少工業(yè)固體廢物產生。推行清潔生產是削減工業(yè)固體廢物產生的重要手段，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關于開展全國煤電機組改造升級的通知》，推動煤電機組開展節(jié)煤降耗改造、供熱改造和靈活性改造。如呼和浩特市在“無廢城市”建設方案中，提出以全市火電行業(yè)為重點，推動開展“三改聯動”，從源頭減少煤炭資源消耗，進而減少粉煤灰、爐渣等煤系固體廢物產生。推動循環(huán)發(fā)展鏈條，開展主導產業(yè)鏈不斷向精深加工方向延伸，如鄂爾多斯市“無廢城市”方案中提出推動煤化工行業(yè)分級梯級資源化利用，減少工業(yè)固體廢物產生。重慶市推進循環(huán)經濟試點示范，創(chuàng)建國家循環(huán)化改造經濟示范試點園區(qū)，提升清潔生產水平。據不完全統計，通過實施清潔化診斷服務，重慶市每年減少標煤5.5萬噸，碳減排15.5萬噸。為推動工業(yè)固體廢物資源化利用產業(yè)發(fā)展，各個城市“無廢城市”方案從財稅、技術、標準、規(guī)劃和市場等方面出臺有利于綜合利用的產業(yè)政策，如重慶市將脫硫石膏、磷石膏、赤泥、工業(yè)污泥等一般工業(yè)固體廢物納入環(huán)境保護稅目稅額表，激勵一般工業(yè)固體廢物綜合利用；廣東省提出以粉煤灰、爐渣、冶煉廢渣、尾礦等工業(yè)固體廢物為重點，打造工業(yè)固體廢物綜合利用示范項目和基地；河北省鼓勵企業(yè)、社會團體及有關單位以尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、工業(yè)副產石膏等大宗固體廢物為重點，制定高于國家和行業(yè)的內控標準；山東省提出開展一般工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價，促進一般工業(yè)固體廢物實現資源化利用和產業(yè)化發(fā)展；鄂爾多斯市制訂《鄂爾多斯大宗固廢綜合利用總體規(guī)劃》，統籌設計綜合利用方案與布局綜合利用企業(yè)。為推動工業(yè)固體廢物的安全處置，浙江省提出全面推進綠色礦山建設，推動大宗工業(yè)固體廢物開展井下充填回填，同時布局一般工業(yè)固體廢物集中處置設施，減少其所帶來的環(huán)境風險；內蒙古自治區(qū)為解決區(qū)域內產生量巨大的一般工業(yè)固體廢物出路問題，發(fā)布《一般工業(yè)固體廢物用于礦山采坑回填和生態(tài)恢復技術規(guī)范》（DB15/T 2763-2022），包頭市制定專門規(guī)定，明確了相關活動的部門職責分工、相關方主任等事項，為協同解決大宗工業(yè)固體廢物規(guī)�；煤偷V山生態(tài)恢復開創(chuàng)了新路徑。
四是創(chuàng)新市場體制機制。工業(yè)固體廢物的源頭減量、資源化利用和安全處置具有較大的經濟增長潛能，目前相關政策傾斜是引導工業(yè)固體廢物相關產業(yè)的主要驅動力，包括資源化綜合利用稅收優(yōu)惠政策和環(huán)境保護稅征收政策等，但相關工程項目建設的需求與地方資金短缺仍是“無廢城市”建設過程中面臨的主要問題，積極探索投融資試點是解決這一問題的主要思路。EOD模式是一種以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，采取產業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)等方式，可將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值進行內部循環(huán)。生態(tài)環(huán)境部《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備入庫指南（試行）》對項目入庫范圍進行了詳細的說明。EOD項目落地的方式主要有PPP、ABO和“流域治理+片區(qū)開發(fā)”等。多地在“無廢城市”建設實施方案中提出政府和社會資本合作的PPP模式，以推動工業(yè)固體廢物利用和處置項目落地實施。在“11+5”“無廢城市”試點建設期間，徐州市提出統籌建設項目、統籌還款來源和統籌增信方式的融資模式，依托國家開發(fā)銀行總行授信貸款45.5億，成為國開行系統內首例資源循環(huán)利用產業(yè)園項目。
【王雪雪、陳瑛，生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術中心】
