2022年水利投融資改革回顧與2023年展望（摘要-第878期）
發(fā)布時(shí)間:2023-06-29
2022年，水利部門(mén)克服疫情、災(zāi)情等多重困難挑戰(zhàn)，堅(jiān)持多輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)水利投融資規(guī)模首次邁上萬(wàn)億元臺(tái)階，為全面加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力的資金支持。2023年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然需要水利發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)的重要作用，水利投融資的需求依然十分強(qiáng)烈。本文總結(jié)過(guò)去一年我國(guó)水利投融資改革取得的成效，分析當(dāng)前面臨的形勢(shì)和困難，提出相關(guān)對(duì)策建議，為進(jìn)一步深化水利投融資改革提供參考。 一、2022年水利投融資改革取得重大進(jìn)展 （一）一系列水利投融資政策陸續(xù)出臺(tái) 在中央層面，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，拓寬長(zhǎng)期資金籌措渠道，加大財(cái)政投入，更好集中保障國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求；要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。 在水利部層面，三管齊下，一是分別與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)聯(lián)合印發(fā)金融支持水利的指導(dǎo)意見(jiàn)，充分用好金融支持水利基礎(chǔ)設(shè)施政策；二是印發(fā)推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行；三是印發(fā)推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)REITs方式盤(pán)活存量資產(chǎn)，擴(kuò)大水利有效投資。 在地方層面，各地積極破解水利籌融資難題，一批深化水利投融資改革的政策文件陸續(xù)出臺(tái)，并提出了很多具有創(chuàng)新性含金量高的政策措施。 （二）水利市場(chǎng)化融資取得積極進(jìn)展 在用好金融支持方面，截至2022年末，國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行水利貸款余額26684.34億元，2022年已累計(jì)發(fā)放水利貸款7131.27億元，為全面加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力的信貸支持保障。 在推進(jìn)PPP模式發(fā)展方面，截至2022年末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中水利PPP項(xiàng)目共439個(gè)、總投資3944億元；2022年新入庫(kù)水利建設(shè)項(xiàng)目14個(gè)，總投資172億元。 在推進(jìn)REITs試點(diǎn)方面，湖南、寧夏、浙江、貴州等15個(gè)�。▍^(qū)、市）擬申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目29個(gè)。其中，湖南湘水發(fā)展、寧夏中國(guó)中鐵水務(wù)、浙江紹興湯浦水庫(kù)、貴州黔中水利樞紐等項(xiàng)目已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，大力推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)。 二、2023年水利投融資改革仍處于重要機(jī)遇期 （一）黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度重視 黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)重視水利工作。2014年以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次考察調(diào)研水利工作，就水利工作作出一系列重要講話指示批示，為水利改革發(fā)展提供了根本遵循。黨的二十大報(bào)告，對(duì)統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理，推動(dòng)重要江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理等提出明確要求，為新時(shí)代新征程水利事業(yè)發(fā)展指明了方向。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》把水利列為補(bǔ)短板的重點(diǎn)領(lǐng)域，明確今后一個(gè)時(shí)期水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)。黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)了《國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃綱要》，為加快構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)提供了重要依據(jù)。 （二）地方推進(jìn)水利基建設(shè)施建設(shè)的積極性空前高漲 統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。從發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，水利基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，以及覆蓋面廣、吸納投資大、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)多等特點(diǎn)，能很好地發(fā)揮投資拉動(dòng)作用。從安全的角度，當(dāng)前我國(guó)新老水問(wèn)題相互交織，洪澇干旱災(zāi)害仍是心腹之患，受全球氣候變化和人類活動(dòng)影響，水旱災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、不確定性更為突出，特別是近年來(lái)2012年北京“721”特大暴雨、2021年河南“720”特大暴雨等事件付出的慘痛教訓(xùn)，引起各級(jí)政府對(duì)水安全工作的高度重視。 （三）經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好為落實(shí)財(cái)政性水利投資創(chuàng)造了有利條件 2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行了深刻分析，作出了“明年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有望總體回升”的重大判斷。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到挑大梁的作用，穩(wěn)增長(zhǎng)仍需基建托底發(fā)力。2023年政府工作報(bào)告指出，今年擬安排專項(xiàng)債3.8萬(wàn)億，相比去年的3.65萬(wàn)億元，增加了1500億元，重點(diǎn)支持交通、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)。 �。ㄋ模┦袌�(chǎng)化融資環(huán)境改善為擴(kuò)大水利投資注入新的活力 2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要切實(shí)落實(shí)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，從政策和輿論上鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大，極大地提振了民營(yíng)企業(yè)的信心。2023年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與國(guó)家重大工程和補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資活力�！端こ坦┧畠r(jià)格管理辦法》和《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》修訂印發(fā)，將于2023年4月1日起施行，兩個(gè)辦法按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的模式，建立健全激勵(lì)約束并重、與水利投融資體制機(jī)制改革相適應(yīng)的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)將起到積極的促進(jìn)作用。 三、當(dāng)前水利投融資改革還面臨著不少困難挑戰(zhàn) （一）財(cái)政資金籌措壓力大，引導(dǎo)撬動(dòng)作用發(fā)揮不夠 近幾年來(lái)全國(guó)水利投資需求有較大增長(zhǎng)，但中央水利投入規(guī)模并未相應(yīng)增長(zhǎng)，基本保持在每年1700億左右。與此同時(shí)，受新冠疫情、土地收入下降、債務(wù)問(wèn)題等多種因素影響，地方財(cái)政籌措水利建設(shè)資金壓力較大。 （二）準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目融資難，融資市場(chǎng)體系不健全 從融資主體來(lái)看，2013年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)一系列政策文件，規(guī)范平臺(tái)公司的運(yùn)行，各級(jí)水利投融資平臺(tái)亟需轉(zhuǎn)型，成為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資。但由于水利項(xiàng)目收益低，難以形成具有一定規(guī)模的穩(wěn)定現(xiàn)金流，缺少有效的抵押物，融資能力較差。 從項(xiàng)目盈利能力看，綜合水利樞紐、水電站、水源工程、引調(diào)水工程、城鄉(xiāng)供水、大中型灌區(qū)等具有供水、灌溉、發(fā)電等功能，具備一定收益能力和市場(chǎng)化融資的條件，但受水價(jià)偏低、公益性支出缺乏補(bǔ)償渠道等因素影響，融資能力有限，與市政、交通等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)差距較大。 從PPP模式發(fā)展來(lái)看，能達(dá)到社會(huì)資本預(yù)期收益率項(xiàng)目不多，社會(huì)資本方對(duì)政府誠(chéng)信存在質(zhì)疑，社會(huì)資本參與積極性不高。 從REITs試點(diǎn)推進(jìn)來(lái)看，2021年以來(lái)，水利部向全國(guó)征集了29個(gè)水利基礎(chǔ)設(shè)施試點(diǎn)意向項(xiàng)目，大多數(shù)項(xiàng)目受資產(chǎn)規(guī)模小、竣工手續(xù)不完備、資產(chǎn)權(quán)屬不明晰、存在劃撥用地、預(yù)期凈現(xiàn)金流分派率低等因素所限，難以滿足發(fā)行條件，只有個(gè)別項(xiàng)目仍在推進(jìn)當(dāng)中。 �。ㄈ┫嚓P(guān)工作推進(jìn)難度大，市場(chǎng)化融資基礎(chǔ)條件差 在價(jià)格方面，與水利投融資體制相適應(yīng)的水價(jià)形成機(jī)制尚未形成。水價(jià)總體偏低，全國(guó)水利工程供農(nóng)業(yè)的水價(jià)僅為成本的33%，供非農(nóng)業(yè)的水價(jià)僅為成本的46%，大部分水利工程水費(fèi)收入無(wú)法彌補(bǔ)供水成本，往往需要財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)缺口。 在水權(quán)制度建設(shè)方面，無(wú)論是水權(quán)初始分配還是用水權(quán)市場(chǎng)化交易，都涉及到對(duì)現(xiàn)有利益格局的深刻調(diào)整和水資源管理方式方法的重大創(chuàng)新，加上水資源具有流動(dòng)性、不確定性等特殊屬性，客觀上面臨著很多困難。 在水利工程產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)方面，有一定收益的準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目才具有產(chǎn)權(quán)交易的價(jià)值，然而項(xiàng)目本身具有投資的多元性、資產(chǎn)的復(fù)雜性、功能的多樣性等特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)權(quán)屬往往難以界定，或界定后由于產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性、實(shí)物的不可分割性等導(dǎo)致交易性很差。 在統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)方面，水利工程管理單位以事業(yè)單位居多，沒(méi)有參與市場(chǎng)的資格和條件，水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易不活躍。用水權(quán)市場(chǎng)化交易尚處于起步階段，交易平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范，交易規(guī)則尚不健全，交易量少。 （一）發(fā)揮財(cái)政資金保障和引導(dǎo)撬動(dòng)作用； �。ǘ┴S富和完善水利融資市場(chǎng)體系； �。ㄈ┓e極創(chuàng)造水利市場(chǎng)化融資有利條件。
