2022年水利投融資改革回顧與2023年展望（摘要-第878期）
發(fā)布時間:2023-06-29
2022年，水利部門克服疫情、災情等多重困難挑戰(zhàn)，堅持多輪驅動，推動水利投融資規(guī)模首次邁上萬億元臺階，為全面加強水利基礎設施建設提供了有力的資金支持。2023年，經濟社會發(fā)展仍然需要水利發(fā)揮穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的重要作用，水利投融資的需求依然十分強烈。本文總結過去一年我國水利投融資改革取得的成效，分析當前面臨的形勢和困難，提出相關對策建議，為進一步深化水利投融資改革提供參考。 在中央層面，中央財經委員會第十一次會議強調，要適應基礎設施建設融資需求，拓寬長期資金籌措渠道，加大財政投入，更好集中保障國家重大基礎設施建設的資金需求；要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。 在水利部層面，三管齊下，一是分別與國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國農業(yè)聯合印發(fā)金融支持水利的指導意見，充分用好金融支持水利基礎設施政策；二是印發(fā)推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導意見，推動水利基礎設施PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行；三是印發(fā)推進水利基礎設施投資信托基金（REITs）試點工作的指導意見，通過REITs方式盤活存量資產，擴大水利有效投資。 在地方層面，各地積極破解水利籌融資難題，一批深化水利投融資改革的政策文件陸續(xù)出臺，并提出了很多具有創(chuàng)新性含金量高的政策措施。 在用好金融支持方面，截至2022年末，國開行、農發(fā)行、農業(yè)銀行、工商銀行、建設銀行水利貸款余額26684.34億元，2022年已累計發(fā)放水利貸款7131.27億元，為全面加強水利基礎設施建設提供了有力的信貸支持保障。 在推進PPP模式發(fā)展方面，截至2022年末，全國PPP綜合信息平臺管理庫中水利PPP項目共439個、總投資3944億元；2022年新入庫水利建設項目14個，總投資172億元。 在推進REITs試點方面，湖南、寧夏、浙江、貴州等15個�。▍^(qū)、市）擬申報試點項目29個。其中，湖南湘水發(fā)展、寧夏中國中鐵水務、浙江紹興湯浦水庫、貴州黔中水利樞紐等項目已取得實質性進展，大力推進試點項目申報。 黨中央、國務院歷來重視水利工作。2014年以來，習近平總書記多次考察調研水利工作，就水利工作作出一系列重要講話指示批示，為水利改革發(fā)展提供了根本遵循。黨的二十大報告，對統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理，推動重要江河湖庫生態(tài)保護治理等提出明確要求，為新時代新征程水利事業(yè)發(fā)展指明了方向。中共中央、國務院印發(fā)《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》把水利列為補短板的重點領域，明確今后一個時期水利基礎設施建設的主要任務。黨中央、國務院批復了《國家水網建設規(guī)劃綱要》，為加快構建國家水網提供了重要依據。 統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我們黨治國理政的一個重大原則。從發(fā)展的角度來說，水利基礎設施是經濟社會發(fā)展的重要支撐，具有戰(zhàn)略性、基礎性和先導性作用，以及覆蓋面廣、吸納投資大、產業(yè)鏈長、創(chuàng)造就業(yè)機會多等特點，能很好地發(fā)揮投資拉動作用。從安全的角度，當前我國新老水問題相互交織，洪澇干旱災害仍是心腹之患，受全球氣候變化和人類活動影響，水旱災害的突發(fā)性、異常性、不確定性更為突出，特別是近年來2012年北京“721”特大暴雨、2021年河南“720”特大暴雨等事件付出的慘痛教訓，引起各級政府對水安全工作的高度重視。 （三）經濟持續(xù)向好為落實財政性水利投資創(chuàng)造了有利條件 2022年中央經濟工作會議在對當前國內國際經濟形勢進行了深刻分析，作出了“明年我國經濟運行有望總體回升”的重大判斷。當前基礎設施建設仍在國內經濟發(fā)展中起到挑大梁的作用，穩(wěn)增長仍需基建托底發(fā)力。2023年政府工作報告指出，今年擬安排專項債3.8萬億，相比去年的3.65萬億元，增加了1500億元，重點支持交通、水利、能源、信息等基礎設施和民生工程建設。 �。ㄋ模┦袌龌谫Y環(huán)境改善為擴大水利投資注入新的活力 2022年中央經濟工作會議提出，要切實落實“兩個毫不動搖”，從政策和輿論上鼓勵支持民營經濟和民營企業(yè)發(fā)展壯大，極大地提振了民營企業(yè)的信心。2023年國務院政府工作報告指出，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發(fā)民間投資活力。《水利工程供水價格管理辦法》和《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》修訂印發(fā)，將于2023年4月1日起施行，兩個辦法按照“準許成本加合理收益”的模式，建立健全激勵約束并重、與水利投融資體制機制改革相適應的價格監(jiān)管機制，對于鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設和運營將起到積極的促進作用。 三、當前水利投融資改革還面臨著不少困難挑戰(zhàn) （一）財政資金籌措壓力大，引導撬動作用發(fā)揮不夠 近幾年來全國水利投資需求有較大增長，但中央水利投入規(guī)模并未相應增長，基本保持在每年1700億左右。與此同時，受新冠疫情、土地收入下降、債務問題等多種因素影響，地方財政籌措水利建設資金壓力較大。 從融資主體來看，2013年以來，國家出臺一系列政策文件，規(guī)范平臺公司的運行，各級水利投融資平臺亟需轉型，成為市場化運營主體，依法合規(guī)開展市場化融資。但由于水利項目收益低，難以形成具有一定規(guī)模的穩(wěn)定現金流，缺少有效的抵押物，融資能力較差。 從項目盈利能力看，綜合水利樞紐、水電站、水源工程、引調水工程、城鄉(xiāng)供水、大中型灌區(qū)等具有供水、灌溉、發(fā)電等功能，具備一定收益能力和市場化融資的條件，但受水價偏低、公益性支出缺乏補償渠道等因素影響，融資能力有限，與市政、交通等基礎設施行業(yè)差距較大。 從PPP模式發(fā)展來看，能達到社會資本預期收益率項目不多，社會資本方對政府誠信存在質疑，社會資本參與積極性不高。 從REITs試點推進來看，2021年以來，水利部向全國征集了29個水利基礎設施試點意向項目，大多數項目受資產規(guī)模小、竣工手續(xù)不完備、資產權屬不明晰、存在劃撥用地、預期凈現金流分派率低等因素所限，難以滿足發(fā)行條件，只有個別項目仍在推進當中。 �。ㄈ┫嚓P工作推進難度大，市場化融資基礎條件差 在價格方面，與水利投融資體制相適應的水價形成機制尚未形成。水價總體偏低，全國水利工程供農業(yè)的水價僅為成本的33%，供非農業(yè)的水價僅為成本的46%，大部分水利工程水費收入無法彌補供水成本，往往需要財政經費來彌補運營缺口。 在水權制度建設方面，無論是水權初始分配還是用水權市場化交易，都涉及到對現有利益格局的深刻調整和水資源管理方式方法的重大創(chuàng)新，加上水資源具有流動性、不確定性等特殊屬性，客觀上面臨著很多困難。 在水利工程產權制度建設方面，有一定收益的準公益性、經營性水利項目才具有產權交易的價值，然而項目本身具有投資的多元性、資產的復雜性、功能的多樣性等特點，產權權屬往往難以界定，或界定后由于產權的復雜性、實物的不可分割性等導致交易性很差。 在統(tǒng)一開放市場方面，水利工程管理單位以事業(yè)單位居多，沒有參與市場的資格和條件，水利工程產權流轉和交易不活躍。用水權市場化交易尚處于起步階段，交易平臺建設不規(guī)范，交易規(guī)則尚不健全，交易量少。 �。ㄒ唬┌l(fā)揮財政資金保障和引導撬動作用； �。ㄈ┓e極創(chuàng)造水利市場化融資有利條件。
