淺談PPP項目實際投資確定后政府補(bǔ)貼的調(diào)整方式
根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年1月報》統(tǒng)計“2014年以來，累計入庫項目10,254個、投資額16.2萬億元；累計開工建設(shè)4,833個、投資額7.7萬億元。”累計開工的項目投資額7.7萬億元，單個PPP項目投資規(guī)模少則幾億元多則幾十億乃至上百億，年政府補(bǔ)貼金額一般在千萬或者上億元。PPP項目建設(shè)期一般以1~3年居多，規(guī)模較大的軌道交通項目建設(shè)期可能在4年以上。由此推算，目前很多PPP項目已經(jīng)建設(shè)完成，確定最終實際的總投資并進(jìn)入運(yùn)營期，即付費(fèi)期。實際總投資確定后待支付的政府補(bǔ)貼金額如何調(diào)整成為了多數(shù)實施機(jī)構(gòu)當(dāng)前亟需解決的問題。
圖：全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年1月報摘要
PPP項目合同一般都約定了政府補(bǔ)貼調(diào)整方式。PPP項目實際支付的政府補(bǔ)貼是一個動態(tài)值，新建項目在完成項目建設(shè)后，需要根據(jù)最終確定的項目總投資調(diào)整政府補(bǔ)貼。項目進(jìn)入運(yùn)營期后，針對運(yùn)營成本變化以幾年為一個周期調(diào)整政府補(bǔ)貼。特殊行業(yè)的項目：如城市軌道交通項目，還需要根據(jù)實際走行的車公里、客流來調(diào)整政府補(bǔ)貼；污水處理廠項目要根據(jù)實際處理水量來調(diào)整政府補(bǔ)貼。多數(shù)PPP項目進(jìn)入運(yùn)營期后，其政府補(bǔ)貼金額會受多種因素影響。
對于新建PPP項目來說，影響政府補(bǔ)貼調(diào)整的首要因素是項目總投資的變化。一是在于項目總投資調(diào)整是新建PPP項目進(jìn)入執(zhí)行階段后的首個調(diào)整事項，二是在于投資回報占政府補(bǔ)貼的比重大，其引起的政府補(bǔ)貼變化也較大。一般來說，因項目總投資調(diào)整可能引起爭議的概率較大，故下文主要解析PPP項目實際投資確定后政府補(bǔ)貼的調(diào)整方式。
一、政府補(bǔ)貼調(diào)整和支付的依據(jù)
根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）“（四）合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目基準(zhǔn)成本和項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價基準(zhǔn)。”“（五）合同應(yīng)當(dāng)合理約定項目補(bǔ)貼或收費(fèi)定價的調(diào)整周期、條件和程序，作為項目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財政部門執(zhí)行補(bǔ)貼或收費(fèi)定價調(diào)整的依據(jù)。”PPP項目的政府補(bǔ)貼應(yīng)參照竣工決算確定，并根據(jù)合同約定調(diào)整。
根據(jù)92號文“第二十條行業(yè)主管部門應(yīng)按照預(yù)算編制要求，編報PPP項目收支預(yù)算：（一）收支測算。每年7月底之前，行業(yè)主管部門應(yīng)按照當(dāng)年PPP項目合同約定，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、支出績效評價結(jié)果等，測算下一年度應(yīng)納入預(yù)算的PPP項目收支數(shù)額。”下一年度的PPP項目補(bǔ)貼預(yù)算申報是測算值，實際支付時應(yīng)按照合同約定確定補(bǔ)貼數(shù)額。
二、政府補(bǔ)貼調(diào)整的原則
在編制PPP項目實施方案的準(zhǔn)備階段進(jìn)行前期財務(wù)測算時，一般遵循《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》的計算邏輯，通過設(shè)置財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值（如項目投資財務(wù)內(nèi)部收益和項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率等）來預(yù)測每年的政府補(bǔ)貼金額。后期政府采購階段，將以預(yù)測的政府補(bǔ)貼金額為上限選擇社會資本。
根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）規(guī)定，“招標(biāo)文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP項目實施方案保持一致。”政府補(bǔ)貼（可能體現(xiàn)為補(bǔ)貼現(xiàn)值、投資回報率、車公里單價、污水處理服務(wù)費(fèi)單價等多種形式）作為PPP項目采購的價格上限，是實施方案階段或招標(biāo)階段通過設(shè)置財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值來測算預(yù)估的�！�PPP項目合同》作為招標(biāo)文件的一部分，一般會約定投資變動后政府補(bǔ)貼的調(diào)整機(jī)制，經(jīng)該機(jī)制調(diào)整后的政府補(bǔ)貼金額也應(yīng)遵循可以達(dá)到財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值的原則，保持前后一致，即政府補(bǔ)貼的預(yù)測原則和調(diào)整原則是一致的。
部分PPP項目在設(shè)置政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制時的財務(wù)測算邏輯與準(zhǔn)備階段相悖，調(diào)整機(jī)制是割裂開來的。政府補(bǔ)貼可以保證達(dá)到準(zhǔn)備階段測算的財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值，但因投資變動進(jìn)行調(diào)整后，財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值會產(chǎn)生較大波動。如基準(zhǔn)值上漲過高，會導(dǎo)致政府超額支付補(bǔ)貼，社會資本得利；如下降過低，會導(dǎo)致政府補(bǔ)貼不足，項目公司難以持續(xù)經(jīng)營。政府補(bǔ)貼的反常變化可能會令合同簽署各方產(chǎn)生爭議，陷入合同談判。
因此，合理的政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制對PPP項目的順利執(zhí)行至關(guān)重要。
三、一般PPP項目總投資變化調(diào)整政府補(bǔ)貼的誤區(qū)
在PPP項目的準(zhǔn)備階段一般是以可研估算或初步設(shè)計概算為依據(jù)來測算政府補(bǔ)貼，該階段測算的政府補(bǔ)貼不是政府最終的支付額。在項目竣工決算后，還要根據(jù)竣工決算的總投資（或根據(jù)合同條款確定的總投資）來調(diào)整政府補(bǔ)貼金額。
部分PPP項目直接采用總投資變動比例法來調(diào)整政府補(bǔ)貼。變動比例法就是在確定項目竣工決算的總投資（或根據(jù)合同條款確定的總投資）后，將總投資變動的比例直接乘以前期預(yù)測的政府補(bǔ)貼金額，以此方法調(diào)整后的政府補(bǔ)貼即為實際支付的政府補(bǔ)貼。變動比例法雖然簡單明了，但實際執(zhí)行過程中也會存在問題。以下舉例說明：
（一）以可用性服務(wù)費(fèi)作為投資回報的PPP項目
很多PPP項目的投資回報采用可用性服務(wù)費(fèi)（等額本息）的方式計算，假設(shè)調(diào)整前的總投資為P，調(diào)整后的總投資為P*。
部分PPP項目是直接將P*帶入可用性服務(wù)費(fèi)公式作為政府補(bǔ)貼結(jié)算的依據(jù)，即
PPP項目的政府補(bǔ)貼可能還包括運(yùn)營服務(wù)費(fèi)、需要扣除的使用者付費(fèi)等，在其它指標(biāo)均不變的情況下，調(diào)整后的財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值與投標(biāo)階段相比可能產(chǎn)生較大變動。
圖：投資下浮比例敏感性分析
在初始投資相同的情況下，運(yùn)營成本不同導(dǎo)致相同投資下浮帶來的財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值變化不同。如上圖所示，如果財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值變化1%是政企合作的臨界值，則項目運(yùn)營成本為100萬時，該項目采用變動比例法將突破雙方的合作基礎(chǔ)，即采用變動比例法不可行。
（二）污水處理項目
在僅以污水處理服務(wù)費(fèi)測算政府補(bǔ)貼的PPP項目中，污水處理服務(wù)費(fèi)=污水處理單價*污水處理量。每年的污水處理量是一個固定值，而污水處理單價則包含項目建設(shè)投資、經(jīng)營成本、利潤、稅費(fèi)等多個變量，項目的建設(shè)投資及回報僅為構(gòu)成污水處理服務(wù)費(fèi)多個變量中的一項。
直接以變動比例法來調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)實際是同比例調(diào)整了污水處理服務(wù)費(fèi)中的所有變量。在總投資調(diào)整時（僅考慮實際投資降低的情況），會同比例降低應(yīng)覆蓋的經(jīng)營成本，可能因此導(dǎo)致財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值降低，污水處理服務(wù)費(fèi)降幅過大。按照這樣的政府補(bǔ)貼調(diào)整方式，后期項目公司可能無法持續(xù)經(jīng)營。
（三）可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項目
通�？尚行匀笨谘a(bǔ)助模式項目的補(bǔ)貼方式為“可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營服務(wù)費(fèi)-使用者付費(fèi)”，項目公司的總收入為可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營服務(wù)費(fèi)。但也存在部分可行性缺口補(bǔ)助模式PPP項目的補(bǔ)貼方式為“可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營服務(wù)費(fèi)”，項目公司的總收入為可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營服務(wù)費(fèi)+使用者付費(fèi)。在運(yùn)營服務(wù)費(fèi)、使用者付費(fèi)及總投資相同的情況下，前者計算出的可用性服務(wù)費(fèi)A1應(yīng)大于后者的可用性服務(wù)費(fèi)A2，若使用變動比例法對可用性服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，在相同比例的情況下，由于A1的變動基數(shù)大，調(diào)整的金額也多。換言之，在調(diào)整后的總投資低于采購階段的總投資時，如果采用變動比例法調(diào)整，社會資本會更傾向于A2的計算方式，而政府方更傾向于A1的計算方式。這也是草率使用變動比例法的不合理之處。
四、總投資變化調(diào)整政府補(bǔ)貼的合理方式
單個PPP項目的政府補(bǔ)貼金額動輒幾千萬或上億元，政府補(bǔ)貼的調(diào)整應(yīng)合理、合法、合規(guī)。在避免地方政府無故多花錢的同時也要避免地方政府大幅降低補(bǔ)貼，致使項目公司難以持續(xù)經(jīng)營，PPP項目爛尾。以下是筆者總結(jié)的幾點經(jīng)驗：
（一）要合理預(yù)估總投資變化范圍
一般從可研總投資到實際總投資的變動有一定的范圍，可能是10%、20%、40%等。我們通過對比類似落地工程、當(dāng)?shù)毓こ虒嶋H投資情況、與行業(yè)專家深入溝通等方式，可以合理預(yù)估項目總投資的變動范圍，盡量使最終確定作為政府補(bǔ)貼調(diào)整依據(jù)的總投資控制在設(shè)計的合理變動范圍內(nèi)。
（二）進(jìn)行敏感性分析
可以通過對總投資進(jìn)行敏感性分析，來觀察總投資變動對財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值的影響。
如果總投資變動對財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值沒有影響或者影響很�。ㄕ胶鸵话阃顿Y人可以接受），可以采用變動比例法。如果在投資變動范圍內(nèi)財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值變化很大，敏感性很高，超出雙方的接受范圍，則變動比例法不可行。
（三）對相應(yīng)指標(biāo)賦權(quán)重或調(diào)整系數(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)擬合
如果變動比例法不可行，可以考慮對相應(yīng)指標(biāo)賦權(quán)重或調(diào)整系數(shù)，以污水處理廠項目為例：假設(shè)調(diào)整前的總投資為P，調(diào)整后的總投資為P*，總投資及回報占污水處理服務(wù)費(fèi)的比重假設(shè)為F%，調(diào)整后的污水處理服務(wù)費(fèi)=調(diào)整前的污水處理服務(wù)費(fèi)*[（1-F%）+F%*P*/P]，在投資變動范圍內(nèi)，保證財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值的情況下動態(tài)擬合得出F值，該F值可以保證在投資發(fā)生變動時，財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值不變或變動很小，以此保證政府補(bǔ)貼調(diào)整的合理性。
每個PPP項目具體的情況不同，部分項目可能涉及多個調(diào)整因素，需要相對復(fù)雜的擬合。針對不同的項目我們應(yīng)具體問題具體分析，靈活多變設(shè)計政府補(bǔ)貼的調(diào)整公式。
五、總結(jié)及建議
在PPP項目準(zhǔn)備階段及采購階段，地方政府應(yīng)提高對政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制的重視程度。政府補(bǔ)貼的調(diào)整將會影響執(zhí)行階段的實際補(bǔ)貼支付金額，調(diào)整機(jī)制的合理性也將直接影響財政項目支出的合理性。
與執(zhí)行階段發(fā)生的突發(fā)狀況不同，PPP項目投資變化的政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制在準(zhǔn)備階段或采購階段是有合理設(shè)計空間的。在總投資變動的合理范圍內(nèi)，可以通過財務(wù)模型對總投資變動后的政府補(bǔ)貼進(jìn)行敏感性分析，在總投資變動對財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值影響較大的情況下，考慮通過動態(tài)測算模型賦予政府補(bǔ)貼調(diào)整系數(shù)，以保證項目的財務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值不變，從而確保總投資變化后，政府補(bǔ)貼金額在政企合作的臨界范圍內(nèi)。
