近年來，受厄爾尼諾現(xiàn)象持續(xù)增強的影響，我國洪澇情勢嚴峻。城市洪澇災害危害大、影響面廣，城市防洪排澇安全是城市穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。隨著我國城市化進程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴大，各城市防洪排澇標準低、洪澇工程建設滯后、排水能力不足、應急處置薄弱等問題愈發(fā)凸顯，多數(shù)城市不同程度遭受洪澇威脅和侵害。據(jù)統(tǒng)計，2007年至2015年，全國超過360個城市遭遇內(nèi)澇，其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時間超過12小時，淹水深度超過半米。城市洪澇災害的頻繁發(fā)生已受到社會的廣泛關注，必須加強城市防洪排澇工作，保障城市防洪排澇安全。本文以北京市調研為基礎，對如何加強城市防洪排澇工作提出相關思考和建議。

一、城市防洪排澇工作現(xiàn)狀

（一）城市防洪排澇設施發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)有關部門統(tǒng)計，目前全國已建城市堤防2.8萬多km，保護區(qū)域8.8萬多km⊃2;；已建城市排水管道總長51.1萬多km，其中雨水管道總長約19.2萬km，雨污合流管道約10.8萬km，城市防洪排澇設施體系逐步建立和完善，為保障城市安全發(fā)揮了積極作用。如北京市全面建成了永定河、潮白河、北運河等主要河道堤防工程和蓄滯洪、分洪設施，基本形成了全市的骨干防洪工程體系，在中心城范圍內(nèi)擁有清河、壩河、通惠河、涼水河四大河道排洪系統(tǒng)，共包括120余條支流，河道總長度約581km；截止2015年，北京共建成雨水管道6139km，合流管道2232km，雨水泵站達到231座，并建設雨水利用工程2440余項，綜合利用能力達6661萬m⊃3;。

但我國各城市防洪排澇設施發(fā)展并不平衡，目前只有300多座城市達到國家規(guī)定的防洪標準，占有防洪任務城市總數(shù)的50%，其中全國重點防洪城市31個，有10個達標，占32%；全國重要防洪城市54個，有16個達標，占30%。盡管全國城市排水管道總長比1978年增加了26倍，但城市管線系統(tǒng)排水能力仍不足，絕大多數(shù)不足1年一遇。2013年9月，國務院印發(fā)了《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)[2013]36號），要求用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

（二）城市防洪排澇管理現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行水管理體制下，通常情況城市建成區(qū)內(nèi)的排水、內(nèi)澇治理工作由城建部門負責，流域和區(qū)域的防洪工作由水利部門負責；只是在部分實施了水務一體化管理的城市，由水務部門對防洪排澇進行統(tǒng)一管理，對排水設施、河道治理、防洪工程等統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，當前各地城市防洪排澇的管理體制是有差異的，城建部門和水務部門作為主管部門的情況都存在。據(jù)統(tǒng)計，全國有防洪任務的城市中，有370座城市城區(qū)防洪由水務（水利）部門負責，103座由城建部門負責，152座由水務（水利）和城建部門共同管理，另有少數(shù)城市由其他部門管理或未明確管理部門。

由于防洪排澇工作的系統(tǒng)性和應急性特征，各城市在加強城市防洪排澇管理工作中非常重視部門統(tǒng)籌和協(xié)作，而且充分發(fā)揮好本級防汛抗旱指揮部管理體系的統(tǒng)籌協(xié)調作用，以促進防洪排澇工作高效、有序推進。以北京市的城市防洪排澇管理體系建設最具有典型代表性。

北京在將城市防洪排澇納入城市水務統(tǒng)一管理的基礎上，建立了以防汛抗旱應急指揮部為中心的“1+7+5+16”的防汛管理體系。“1”是指市防汛抗旱指揮部，全權負責全市防洪排澇工作，并加掛北京市防汛抗旱應急指揮部牌子，由市防汛辦具體行使行政管理職權，各相關部門按照分工開展有關工作。“7”是指應急指揮部下設的宣傳、住房和城鄉(xiāng)建設、道路交通、城市地下管線、地質災害、旅游行業(yè)、防汛綜合保障等7個專項分指揮部，建立了相應的7項協(xié)作機制，分洪水調度、安全避險、河道搶險、抗旱應急、應急排水5個大類制定了153個預案，各自負責協(xié)調相關部門；“5”是指在域內(nèi)永定河、潮白河、北運河、大清河、薊運河5條主要河流設立的流域防汛指揮部。“16”是指下屬16個區(qū)的防汛指揮部。此外，市排水集團、市電力公司、市自來水集團、市市政路橋集團公司承擔各自應急搶險任務，還有以8支市級應急排水隊伍為主體的機動搶險隊伍，按照職責分工負責搶險。在2012年“7.21”暴雨災害后，北京進一步完善了多部門分工合作、協(xié)同管理，常態(tài)與應急“平戰(zhàn)結合”的管理體系，健全了防汛應急預案和應急響應機制，完善了與多部門的可視異地會商系統(tǒng)、天氣預報系統(tǒng)、雨量實時監(jiān)測系統(tǒng)、重點立交橋和低洼路段的積水監(jiān)測系統(tǒng)、雨澇信息社會發(fā)布系統(tǒng)等，有效提升了全市整體防洪排澇的應對能力。在今年的“7.20”特大暴雨中，北京在預防災害和救援方面從容應對，在容易發(fā)生事故的重點地區(qū)，提前采取了應急措施；在已經(jīng)出現(xiàn)積水的地區(qū)，多部門協(xié)同救援，各司其職，大大提升了工作效率。

二、防洪排澇工作存在的主要問題及原因

由于大多數(shù)城市防洪排澇能力普遍不足，部分城市出現(xiàn)了“逢雨必淹”的現(xiàn)象，許多城市一到汛期就面臨巨大的防洪排澇壓力。面對日益突出的城市洪澇問題，需要對當前城市防洪排澇工作進行深入思考，深入剖析存在的問題，找出深層次原因。

（一）相關規(guī)劃設計理念有缺陷，城市排水標準較低

一是按設計排水標準設置城市排水管網(wǎng)，而超過標準的地表徑流缺乏管理。城市一遇暴雨，排水管網(wǎng)盛不下的地表徑流順著城市各環(huán)路匯流到低洼的立交橋下，沒有其他去處。城市規(guī)劃建設切斷了自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)，設計了滯洪池，卻缺乏排水通道，或排水通道狹窄、排水溝與河湖流域水系聯(lián)結不暢通，加之城市道路豎向布置不當，加劇了城市洪澇風險。

二是城市排水標準較低。目前我國各地城市排水標準普遍偏低。70%以上的城市管線系統(tǒng)排水能力不足1年一遇，90%以上老城區(qū)的排澇能力甚至比規(guī)范規(guī)定下限還要低。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃》（2004—2020年）要求，“一般地區(qū)雨水管道采用3年一遇，重點地區(qū)采用5年一遇”，但實際上還達不到這一標準。

（二）相關設施建設和排水通道治理亟待加強，排水系統(tǒng)整體效率有待提高

一是城市邊緣地區(qū)由于基礎設施分散建設，排水溝渠、管網(wǎng)、泵站等未按規(guī)劃與主體工程同步建設，并存在基礎設施項目截斷、破壞排水管網(wǎng)的現(xiàn)象，產(chǎn)生排水管道斷頭，降低排水系統(tǒng)使用效率。

二是城市郊區(qū)的中小河道因城市的擴張由原鄉(xiāng)間排水溝渠轉變?yōu)槌鞘信潘�和行洪通道，但由于治理不足、管理跟不上等原因，導致淤積、人為占用等現(xiàn)象突出，排水和行洪能力差，在高強度降雨時排洪不暢，行洪安全受到極大影響。

（三）城市洪澇的疏導和調蓄空間不足，雨洪控制和利用工作滯后

一是城市建設區(qū)的擴大導致洪峰流量增大，但作為防洪排澇體系重要一環(huán)的蓄滯洪區(qū)由于用地緊張無法落實。城區(qū)內(nèi)排水與滯澇設施不配套，或缺乏城市河湖滯蓄澇水，每遇高強度降雨，積水匯集于低洼地帶。不少蓄滯洪區(qū)很早就列入規(guī)劃，但進展不暢。

二是雨洪控制和利用措施嚴重滯后。作為防洪排澇的一項重要措施，城市雨洪控制和利用提出很早，近年來也取得了一些進展，但所建工程大部分停留在示范性質，未形成大規(guī)模利用。對雨洪利用工程規(guī)劃和建設未形成法定要求和強制性規(guī)定，建設、運行管理及主體責任、保障措施等一系列事項沒有明確。

（四）城市防洪排澇精細化管理嚴重滯后

一是預警、應急處置和調度管理有待完善。洪澇預報預警的精準度和決策支撐水平尚需提高，河湖調度部門與道路排水部門在人員對接、預案對接、信息對接、措施對接上仍需要改善，河湖防洪搶險與排水部門搶險工作的結合應更緊密。

二是對城市洪澇風險進行綜合預防與管理的水平有待提高。防洪影響評價制度的落實需要加強，對洪水風險的科學規(guī)避和管控措施滯后，對城市洪水損失和風險的分擔機制缺乏。很多情況下，雖然有預警，但沒有硬性措施去落實，特別是對于基層單位和社會公眾，引導和約束的機制欠缺，不少基層單位防汛排水責任難落實，居民應急防護和自救的體系薄弱。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，至少包括三大方面：一是由于歷史原因造成排水系統(tǒng)設計缺陷。我國城市開始大規(guī)模管道排水系統(tǒng)建設時，多沿用前蘇聯(lián)的模式和標準，但我國降雨不均且夏季多暴雨的氣候環(huán)境與莫斯科高寒少雨且降水相對均衡的氣候特征相差甚大，導致排水設計標準較低，難以滿足實際需要。這一狀況長期未能改變。再加上城市規(guī)劃和建設中存在的不足，城市排水設計理念和設計規(guī)范有缺陷，城市排水系統(tǒng)與城市發(fā)展的需要不相適應，整體效率不高，即使較低的排水標準也未能完全發(fā)揮最大效能。二是由于城市發(fā)展擠壓了城市洪澇疏導和調蓄的空間。城市建設區(qū)不斷擴大，地面不透水面積比例越來越高，深刻改變了城市地面的水文特性，徑流總量增大，洪峰時間提前；由于城市用地緊張，部分低洼地甚至河道被填平占用，蓄滯洪區(qū)建設也難以實施。三是由于重視程度不足造成雨洪控制和利用的措施仍較為滯后。很多嚴重缺水城市，一方面利用遠距離調水、開采應急備用水源等手段千方百計保障水資源供給，另一方面卻將寶貴的城市雨洪水流走，并造成內(nèi)澇壓力難以緩解。

三、促進防洪排澇工作的對策措施

城市防洪排澇工作是一項系統(tǒng)工程，涉及因素多，需要加強城市防洪排澇與城市建設和管理之間更好的互動和協(xié)調，也要綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段予以解決。

（一）建立自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)，提高城市排水標準并加大排水系統(tǒng)升級改造

樹立新的城市大排水設計理念，城市規(guī)劃建設應當要建立自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)，暢通與區(qū)域外江河湖泊水系的排水通道，管理好排水系統(tǒng)之外的地表徑流，讓其流入江河湖泊以及規(guī)劃的城市蓄滯洪區(qū)，注重研究排水走向問題，排水管線不能一味服從于道路規(guī)劃設計。加強對城市建設活動的管控，降低對排水防澇負面影響。根據(jù)建設用地地表徑流控制標準，由規(guī)劃部門明確建設項目排水量控制指標強制性要求，納入建設用地控制詳細規(guī)劃，并完善相關的排水許可制度，嚴格加強建設項目審批環(huán)節(jié)的把關，從源頭上制止對排水防澇不利的項目。

按照2013年《城市排水雨水防澇綜合規(guī)劃編制大綱》要求，直轄市、省會城市和計劃單列市36個大中城市中心城區(qū)能有效應對不低于50年一遇的暴雨。建議根據(jù)這一目標，提高重點防洪城市排水防澇標準：一般地區(qū)采用5-10年一遇，重點地區(qū)采用10-20年一遇；立交泵站不低于20年一遇；城市主要干道（環(huán)路、重要放射線）采取綜合措施，大于50年一遇降雨時，仍能保證交通正常通行。并按照上述標準，加快排水系統(tǒng)改造優(yōu)化。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)的新建工程、新建小區(qū)全部建設雨污分流排水管網(wǎng)。老城區(qū)考慮排澇能力的補償和還賬，加大雨污分流改造力度，實施下凹式立交橋等易澇區(qū)段排水系統(tǒng)改造。

（二）劃定城市河道和洪水調蓄區(qū)生態(tài)空間控制紅線

嚴格劃定城市河道及濱岸地帶的生態(tài)空間控制紅線，對這些空間在城市規(guī)劃及調整時進行預留和騰退，促進水的空間通道與城市開發(fā)、道路建設、園林綠化統(tǒng)籌協(xié)調。在此基礎上，加大城市郊區(qū)中小河道治理力度，形成符合規(guī)劃要求的防洪排澇能力。同時，將城市蓄滯洪區(qū)域作為一類重要生態(tài)功能區(qū)，劃定洪水調蓄區(qū)生態(tài)空間紅線，明確洪水調蓄區(qū)范圍，并在城市規(guī)劃中予以明確，嚴格限制其范圍內(nèi)建設活動。

（三）城市規(guī)劃中明確對雨洪控制和利用的強制性要求，健全相關政策支持

通過立法的方式，按照海綿城市的理念，將雨洪控制和利用工程作為一個強制性的措施納入到城市規(guī)劃和建設，因地制宜建設下凹式綠地、植草溝、人工濕地、可滲透路面、砂石地面、自然地面、透水性停車場和廣場等雨洪控制和利用設施。

同時，應健全相關扶持政策，盡快出臺利用防洪費開展雨洪設施建設的政策。設立雨洪利用發(fā)展扶持基金，鼓勵科技企業(yè)開發(fā)和推廣雨洪利用技術。試點建立雨洪利用設施建設和運行專業(yè)化隊伍，政府以購買服務的方式與委托服務方簽署服務協(xié)議。

（四）按照海綿城市建設要求，盡快完善需求迫切的一批技術標準和技術手段

海綿城市建設必須要以全新的城市排水設計理念和設計規(guī)范為前提。當前我國在城市防洪排澇工程標準、設計規(guī)范、技術系統(tǒng)上還存在諸多不足，難以適應實際管理需求。要切實加大相關科研投入支持力度，抓緊研究解決相關基礎性技術問題，出臺一批適應地方實際的防洪排澇技術標準，包括：加強防洪、排澇、排水標準的一致性研究，使城市抗外洪和防內(nèi)澇的工作體系相匹配；制定自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)設計的準則和包括地表徑流的大排水系統(tǒng)設計規(guī)范；健全洪澇災害風險及影響評估、災害風險等級劃分、風險區(qū)劃分及管理等技術標準；加強雨水情監(jiān)測、數(shù)據(jù)管理、預警及信息發(fā)布、決策支持的綜合信息管理系統(tǒng)建設。

（五）按照精細化城市管理的要求，健全城市防洪排澇應急管理體系

健全以防汛抗旱應急指揮部為核心的防洪排澇管理體系，完善包括總體預案以及重點地區(qū)和單位防御預案的防汛應急預案體系，加強基層單位和社區(qū)防汛保障體系建設。強化河湖調度部門與道路排水部門的聯(lián)動工作機制，對城市河湖水位實施精準控制，最大程度實現(xiàn)排洪和蓄水雙贏。

健全以城市防洪排澇綜合決策支持為目標的預警系統(tǒng)，對城市地表徑流情況和城市雨水排水設施進行信息普查，建立雨水排水系統(tǒng)信息檔案，提升防洪排澇智能預警能力。

對城市洪水風險進行綜合預防與管理，盡快建立以洪水風險圖為支撐的洪水風險識別體系，界定風險區(qū)，明確風險程度，提出地下空間和低洼地區(qū)防洪排澇管理要求，并向民眾提供有關洪水風險情況的知識和信息，引導居民通過洪水風險圖認知洪水威脅，提升應對能力。

來源：《中國水利》2017年第13期，作者：鐘玉秀 王亦寧。



德國洪水現(xiàn)場視頻
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