一個PPP項目的污水處理池。
        PPP的合作，如同一場婚姻，就是一段曠日持久的“婚戀故事”。項目合作的各個階段，猶如戀愛與婚姻的各個步驟：項目前期論證好比考慮結(jié)婚條件，選擇合作伙伴的過程類似相親過程，項目進(jìn)入實質(zhì)性運營階段則正如雙方一起過日子。每一個階段的好壞，都會影響到這段“婚姻”的成功與否。
        我們聯(lián)合水務(wù)有限公司，主要采取PPP模式，通過BOT、TOT、托管運營等形式，為合作城市提供水務(wù)特許經(jīng)營服務(wù)。歷經(jīng)十余年發(fā)展，公司成功參與了江蘇、浙江、湖北、內(nèi)蒙古、河南、江西、寧夏、山西等地十余個水務(wù)投資運營PPP項目，包括城區(qū)自來水、工業(yè)園區(qū)供水、城市污水處理、工業(yè)園區(qū)集中污水處理，以及工業(yè)企業(yè)污水處理設(shè)施的EPC（工程總承包）和托管運營、污泥處置等，總處理能力近150萬噸/日，服務(wù)總面積達(dá)1200平方公里，服務(wù)人口達(dá)500萬。公司不斷成長、壯大，得到越來越多的國際投資資本青睞，先后與以色列英菲尼迪投資基金、世界銀行所屬國際金融公司（IFC）建立戰(zhàn)略合作關(guān)系。這些國際知名戰(zhàn)略投資者為公司的投資項目提供了強(qiáng)大的資金后盾。
        經(jīng)過十多年的探索和實踐，公司的PPP項目獲得成功，當(dāng)?shù)卣�府和百姓反映較好，持續(xù)盈利能力不斷增強(qiáng)，運營規(guī)模不斷擴(kuò)大，實現(xiàn)了用戶、政府、企業(yè)、員工、投資者的多贏。在這個過程中，我們也摸索出一套與地方政府開展PPP合作的成功經(jīng)驗和辦法。
        不過，由于我國市政公用基礎(chǔ)設(shè)施PPP的時間不是太長，法規(guī)政策還不完善，投資者和地方政府對特許經(jīng)營的認(rèn)識存在差別，我們在PPP合作實踐中，也遇到不少問題和困惑。下面就從項目合作的階段來談些感悟。
找個怎樣的伙伴“結(jié)婚”
        結(jié)婚前做到“知己”和善選，能有效降低結(jié)婚對象的選擇失誤，減少離婚概率。PPP項目合作也是如此。
        1.科學(xué)確定PPP項目邊界條件
        在結(jié)婚前，一般都要先衡量自身條件，有個計劃，即打算找個什么樣的伴侶，組建怎樣的家庭。項目的邊界條件，如同結(jié)婚條件，是項目能否成功實施的關(guān)鍵。在不少項目中，項目的立項、可研、論證、環(huán)評、選址等工作都已完成或正在實施。但從我們的項目實踐看，有不少地方政府，是為論證而論證，為手續(xù)而手續(xù)，導(dǎo)致項目邊界不嚴(yán)謹(jǐn)，推倒重來的非常多。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
        一是項目規(guī)模偏大。實際上，規(guī)模設(shè)定過大的項目很多。其原因不外乎在于：沒有對需求進(jìn)行實事求是的論證；政府傾向于一次性建成，希望預(yù)留足夠余地，省得過不了多久又要續(xù)建；為最大可能地爭取上級資金；單純的政績觀作祟；區(qū)域規(guī)劃不合理，等等。規(guī)模偏大，就造成投資浪費，投產(chǎn)運行后，設(shè)備設(shè)施閑置曬太陽。有的項目，因水量難以滿足調(diào)試要求，甚至進(jìn)入“無足夠的污水進(jìn)行調(diào)試，無法環(huán)保驗收，達(dá)不到商業(yè)運行條件，政府又不支付污水費，污水廠運營費難以保障，處理不達(dá)標(biāo)”的怪圈。
        二是工藝路線不具針對性。有些項目的可行性研究，是在走過場。工藝路線不經(jīng)科學(xué)論證，甚至不按實際排放水質(zhì)來設(shè)定，而偏愛穩(wěn)妥和傳統(tǒng)，不會采取更多的創(chuàng)新模式、新技術(shù)和新工藝。而政府只有在可行性研究等方面做好之后，才能開始立項招標(biāo)，一旦合作，條件更改就很困難。比如，為圖省事，好多污水處理項目都千篇一律采取通用的A2/O工藝，待到初步設(shè)計甚至施工圖設(shè)計時，再針對具體水質(zhì)等情況調(diào)整工藝，而工藝一旦發(fā)生變化，投資狀況也會不同，這就使當(dāng)初根據(jù)可研洽談（或招標(biāo)）的水量、水價等合作條件產(chǎn)生差異，增加了未來扯皮的可能性。而且，環(huán)境影響評價也要重新編制、重新審批，造成工期延誤，甚至手續(xù)不齊全時倉促上馬。為避免這樣的問題發(fā)生，政府對新建項目，特別對尚處于不斷發(fā)展的工業(yè)園區(qū)項目而言，應(yīng)對水質(zhì)、水量作充分論證，園區(qū)未來引進(jìn)什么類型的排污工業(yè)，未來的水質(zhì)如何，都需要有一定的前瞻和預(yù)見，以尋求充分合理的工藝路線。否則，工藝的適應(yīng)性和可改造性就會比較差。工藝決策失誤也將導(dǎo)致投資浪費，投資者和政府都遭受損失。
        還有項目規(guī)劃選址問題。譬如污水處理廠項目，政府更多地從地塊的商業(yè)價值、對周邊環(huán)境的影響著想，大多選址于城市下游或廢棄地。但項目經(jīng)過一段時間運行后，選址問題就暴露出來。比如，尾水排放增加能耗；沒有擴(kuò)建預(yù)留地；新城區(qū)發(fā)展的管網(wǎng)收集和輸送變得困難；市區(qū)擴(kuò)張，導(dǎo)致項目對擴(kuò)展后的城市居民環(huán)境產(chǎn)生影響等。因此，在項目選址問題上，應(yīng)更多地從城市不久的未來、方便運營、區(qū)域排水專項規(guī)劃、地區(qū)自然條件和建設(shè)計劃等因素全面考慮�？傮w要求是，符合城市總體規(guī)劃和排水專項規(guī)劃；減少對城市影響，與城市未來發(fā)展相協(xié)調(diào)；考慮風(fēng)向，減少對周邊環(huán)境影響；節(jié)約土地；利于污水處理后就近排放；污水管網(wǎng)可實施性強(qiáng)；容易擴(kuò)建和利于中水再生利用等。
        精心準(zhǔn)備項目的邊界條件，就如同要找個怎樣的伙伴“結(jié)婚”一樣，設(shè)定好前置條件，才算是完成PPP項目的關(guān)鍵一步。PPP項目應(yīng)基于“積極的理由”來籌備，充分理解需解決的關(guān)鍵問題，系統(tǒng)而有計劃地予以解決。
        這對投資者也一樣，不應(yīng)盲目追求獲得項目，而應(yīng)盡可能參與項目前期論證，把基礎(chǔ)工作做好，不擔(dān)心相親不中，更值得關(guān)注的是結(jié)婚后能否過好日子。
        2.積極創(chuàng)新PPP項目合作模式
        在與各級地方政府的接觸中，一提到水務(wù)市場化改革，特別是對存量水務(wù)設(shè)施的市場化，就繞不開“資產(chǎn)評估”這個門檻。為確保國有資產(chǎn)保值增值，一般都會要求轉(zhuǎn)讓價格不低于資產(chǎn)評估值，甚至要高溢價轉(zhuǎn)讓，這是政府部門經(jīng)常會考慮的問題。當(dāng)然，這里不是反對高溢價，靚女有嫁 “高富帥”的訴求，對市場容量確實不錯、水價有誘惑力、有很好的未來發(fā)展前景的項目，是可以進(jìn)行溢價的。但對投資太大、市場容量又很有限的項目，特別是收益難以與重資產(chǎn)相匹配的項目，就需要我們敢于避開“資產(chǎn)”這個問題，創(chuàng)新合作模式，在項目初期策劃時，設(shè)定一個相對理性、利于雙方接受的方案。
        從公私合作是否包括投資來分類，PPP大體可分為兩種：一種是以投資為驅(qū)動的，包括BOT、并購等；另一種為委托經(jīng)營，是以運營技術(shù)和管理為驅(qū)動的。但兩種類型項目的最終目的，都是政府希望通過與企業(yè)合作，提供滿足績效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)（或產(chǎn)品）。其實，我國水務(wù)市場化改革借鑒了不少法國經(jīng)驗。基本出發(fā)點在于，專業(yè)運營可有效提高水處理質(zhì)量和服務(wù)效率。在法國，委托經(jīng)營模式在市場化中所占比例較高。具有投資性質(zhì)的項目，只占30%，其他的都以運營和管理為主。
        每個項目有各自的問題，不能沿用一種統(tǒng)一的辦法解決，應(yīng)根據(jù)項目的資產(chǎn)、收益、自身條件，選擇一個合適的模式，如溢價型、資產(chǎn)匹配型、委托運營型以及特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓型。特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，如湖北省咸寧市供水項目，其模式介于完全投資和委托經(jīng)營中間，具備投資和委托經(jīng)營的雙重特征，這為高存量資產(chǎn)項目順利開展PPP合作拓寬了洽談空間。在我國水務(wù)行業(yè)的市場化中，針對存量水務(wù)資產(chǎn)很大，而回報預(yù)期不足以覆蓋整體投資的項目，政府可以考慮“特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”的模式，并更多關(guān)注有類似業(yè)績、以運營和管理見長的公司。
怎樣找“婚姻”適合的伙伴
        在婚姻實踐中，父母如果僅以“本本（學(xué)歷）”、“家財”取人，而不是以“能力”來衡量人，結(jié)果可想而知。PPP的實踐也一樣，選擇什么樣的合作伙伴非常重要。政府與企業(yè)進(jìn)行PPP合作，不外乎希望解決“資金不足、管理低效、維護(hù)不足、達(dá)不到服務(wù)要求”等問題，或希望企業(yè)消化一些不良的建造計劃和項目。但從過往經(jīng)歷看，政府在這方面更多強(qiáng)調(diào)“資金”，過度依賴所謂“資質(zhì)”考察合作企業(yè)，而對企業(yè)真正的業(yè)務(wù)能力有所忽視。因此，在設(shè)定招標(biāo)模式和投標(biāo)人選擇條件方面，有以下幾方面建議：
        1.把PPP作為一種交付服務(wù)的合作模式
        PPP不僅是一種項目融資模式。在實踐中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，很多政府在項目招標(biāo)條件設(shè)置方面，對資金要求過高。比如，我們參與過一個規(guī)模1萬立方米/日的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠BOT項目投標(biāo)，發(fā)現(xiàn)業(yè)主竟要求參與投標(biāo)的企業(yè)注冊資金不低于8000萬元人民幣，在評分細(xì)則中，對注冊資金還設(shè)置了分檔加分政策。這明顯有歧視或排除潛在投標(biāo)人之嫌。
        按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)招標(biāo)項目的特點和需要，在招標(biāo)文件中設(shè)置投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。但即便是工程項目，只要招標(biāo)項目投資規(guī)模在允許承包范圍內(nèi)（即不超過注冊資金的5倍），便都符合條件，在資格預(yù)審合格后，就應(yīng)當(dāng)被公平對待。有的項目，甚至在招標(biāo)條款中設(shè)置投標(biāo)人應(yīng)具有市政工程總承包幾級資質(zhì)。設(shè)置這些招標(biāo)條件的政府部門，是將BOT視為一個完全的工程項目。這樣，很有可能招致一大批工程施工型企業(yè)來參與PPP，而把真正能投資、有技術(shù)、善于運營管理的公司排除在外。只要有錢建、有資質(zhì)施工就可以，不管建成后的運營效果如何。十年前東莞打包招標(biāo)的18個污水項目，大多后來陸續(xù)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓。之前中標(biāo)的這批企業(yè)中，又有多少真正是以運營管理見長的公司呢？類似現(xiàn)象，在污水PPP項目，特別是中小型項目實踐中經(jīng)常遇到。
        地方政府對PPP模式認(rèn)識的偏差表現(xiàn)在，它缺錢時就想到讓社會資本投資建設(shè)。實際上，PPP不只是融資模式，更不僅是項目管理模式，而是兼具了融資功能和項目管理功能的綜合模式。PPP是介于政府提供服務(wù)和私有部門提供服務(wù)之間的一種交付模式，體現(xiàn)為政府提供服務(wù)的職能向社會資本轉(zhuǎn)移。從根本上說，PPP的功能，是要交付滿足績效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)（或產(chǎn)品）。因此，政府設(shè)定招標(biāo)條件時，更多地應(yīng)從投標(biāo)企業(yè)是否能交付滿足績效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)去考量。
        2.選擇PPP合作伙伴應(yīng)更注重業(yè)務(wù)能力
        業(yè)務(wù)能力并非一紙資質(zhì)就能證明。有資質(zhì)的不一定業(yè)務(wù)能力好，有的公司僅有一個污水項目，就取得所謂某個級別的資質(zhì)，而有的企業(yè)則以下屬子孫級公司的資質(zhì)代表自己具有的能力。沒有資質(zhì)的，也不一定意味著業(yè)務(wù)方面不行。眾所周知，資質(zhì)管理還會導(dǎo)致權(quán)力尋租。這是業(yè)內(nèi)普遍的看法。
        本應(yīng)由市場來決定的事，非要人為設(shè)置門檻，造成地方政府在選擇合作伙伴時的過度依賴。本應(yīng)通過一定程序，確定潛在合作者的業(yè)務(wù)能力的，卻以一紙證書代替。在某種程度上，這是決策者不負(fù)責(zé)任或者“庸政”的表現(xiàn)。
        可喜的是，國家環(huán)保部于2014年6月9日發(fā)出通知，各地都停止實施“環(huán)境保護(hù)（污染治理）設(shè)施運營單位資質(zhì)認(rèn)定”，并同時停止實施對治污服務(wù)市場的行政許可準(zhǔn)入管理措施，不應(yīng)再將持有“環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)證書”當(dāng)作提供服務(wù)者進(jìn)入市場的條件，也不應(yīng)再變相設(shè)置服務(wù)市場許可準(zhǔn)入條件，應(yīng)由需求方根據(jù)服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量和商業(yè)信譽(yù)等因素，自主選擇合適的服務(wù)提供者。
        資質(zhì)認(rèn)定取消，不再依照資質(zhì)選擇合作方，這令一些地方政府不知所措，一下子不知如何選擇投資人。但在我們遇見的招標(biāo)案例中，仍有不少地方政府變相將運營資質(zhì)作為準(zhǔn)入條件。比如，形式上，對有無資質(zhì)的都能放進(jìn)門，但在過篩選擇時，卻在評分細(xì)則中對資質(zhì)予以“特別關(guān)照”。
        業(yè)務(wù)能力主要應(yīng)該通過項目運作的狀況得到證明。因此，企業(yè)手上項目的運營狀況，一定程度上會反映其是否有能力完成新的項目。資質(zhì)認(rèn)定取消后，企業(yè)的管理重心將轉(zhuǎn)向更加實際的業(yè)績。這是國際上普遍實行的做法，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。而如何體現(xiàn)業(yè)績，目前還沒有一個通行的衡量標(biāo)準(zhǔn)，個人認(rèn)為，至少需要從投資效率、運營效率、社會績效等多方面衡量。目前也討論了很多標(biāo)準(zhǔn)，更多的是關(guān)注運營績效，而忽視從PPP的整體和全流程來看待一個合作項目的良與莠，如項目初始的投資效率、百姓的評價等，都應(yīng)該被納入考察范圍。
        業(yè)務(wù)能力也不完全由企業(yè)大小決定。水務(wù)市場化運營是業(yè)內(nèi)共識，但地方政府“貪大求洋”的想法根深蒂固。一些地方官員更多地為了求穩(wěn)保安，認(rèn)為將項目交給“中”字頭企業(yè)、國有上市公司或國際水務(wù)巨頭，就能證明自己有“眼力”或沒失誤。特別是供水項目，在市場化改制過程中，當(dāng)?shù)卣�府青睞國企，認(rèn)為把地方國企交給央企，不是售賣，老百姓反應(yīng)不大，這樣做往往不會觸及員工安置、企業(yè)改制等矛盾。殊不知，這造成有些項目換湯不換藥，體制沒變化，機(jī)制還是老一套，企業(yè)沒得到管理改善，有的項目，只是總部委派了一名財務(wù)總監(jiān)，沒有輸入管理、技術(shù)，供水企業(yè)的婆家反而增加了，項目公司管理層“兩邊不討好”，企業(yè)沒有得到改善，員工沒有獲得提升，用戶感覺不到有什么大的變化，還增加了政府的協(xié)調(diào)難度。于是，項目合作矛盾重重，讓供水企業(yè)處于非良性運轉(zhuǎn)狀態(tài)。
        因此，需要國家、地方政府在政策上予以引導(dǎo)和扶持，建立一個公平、公正的市場競爭環(huán)境，為水務(wù)行業(yè)向民營市場化發(fā)展創(chuàng)造條件。期待各地根據(jù)自身水務(wù)項目的規(guī)模、性質(zhì)、合作目的等，敢于向民營企業(yè)拋出繡球，張開市場化的雙臂，熱情擁抱優(yōu)秀的民營企業(yè)。
        當(dāng)然，前些年，基礎(chǔ)設(shè)施民營化合作似乎進(jìn)入了“賣方市場”，政府好像“不愁嫁女”，特別是金融危機(jī)后推出的“4萬億”，讓政府不為錢發(fā)愁。不過，隨著這波PPP的浪潮席卷而來，民營企業(yè)有機(jī)會參與公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。當(dāng)然，企業(yè)在選擇政府合作項目時，也會有自身的標(biāo)準(zhǔn)。個人認(rèn)為，企業(yè)更愿意選擇投資環(huán)境不錯、政府信譽(yù)良好、項目邊界條件清晰、給定投資條件合理的地方項目合作。而對于地方政府“不管三七二十一”，“只要你來投資，我什么條件都答應(yīng)你”的項目，企業(yè)自然是要慎之又慎。
如何過好“婚后”長久日子
        找對象的目的是未來過日子。項目合作亦然。合同一簽就是二三十年，相信雙方都是沖著未來能愉快地長久過日子的。但一份PPP合同，不可能預(yù)見并約定未來發(fā)生的一切問題。合同自然需要盡可能完善，但發(fā)生問題后的解決機(jī)制、雙方的態(tài)度和誠意，就像婚姻過程中的磨合與包容，顯得更加重要。
        1.依法履約，建立更順暢的履約機(jī)制
        PPP項目會對價格及調(diào)價規(guī)則有特別約定。而在實際運作的價格體系中，還存在以下問題：
        一是付費難、調(diào)價難。如污水處理廠，提供污水處理服務(wù)，需從政府那里獲得污水處理服務(wù)費，即采取“政府付費”的方式。隨著原材料成本增長、電價上調(diào)、當(dāng)?shù)仄骄�工資標(biāo)準(zhǔn)普調(diào)等，污水運營成本也在上漲。按照約定，需對污水處理費根據(jù)成本狀況進(jìn)行調(diào)整。但現(xiàn)在，各級地方政府，要把大部分精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，財政上要用錢的地方太多，有時顧不上污水處理費。有的地方甚至未將污水處理費列入每年政府財政預(yù)算，造成要付污水處理費卻沒有支付通道，甚至財政困難，根本“擠”不出污水處理費。有時政府能維持支付就不錯，遑論調(diào)整價格。政府水費拖欠，企業(yè)運營虧損，“要馬兒跑，卻難讓馬兒吃飽”，將會直接影響企業(yè)的運營績效。
        自來水調(diào)價有時更難。難在對“民生”的考慮，如“百姓的承受能力”等一系列關(guān)鍵問題上。某種程度上說，這限制了供水行業(yè)發(fā)展。大家都知道，自來水是商品，有相應(yīng)的成本，使用者付費是天經(jīng)地義的�？傮w來說，我國的水價整體水平偏低。據(jù)世界銀行和一些國際機(jī)構(gòu)的研究表明，家庭或個人水費支出（家庭或個人用水量×水價）占家庭收入的比重為3%～5%是現(xiàn)實可行的。而我國一些調(diào)查資料顯示，大多城市居民水費支出占家庭收入不足1%。簡單計算一下，一般家庭每月用水15立方米，水價調(diào)增0.20元/立方米，家庭每月增加開支3元。對普通家庭來說，這個數(shù)值的增加，是可以接受的。因此，適度調(diào)價對居民生活及正常用水基本無影響。但在水價調(diào)整方面，更多顧及居民的“心理承受能力”，而非“經(jīng)濟(jì)承受能力”。其實，針對確實經(jīng)濟(jì)困難的居民，如五保戶、困難戶等，各地都有相應(yīng)的水費減免優(yōu)惠政策。只是歷史上的計劃經(jīng)濟(jì)，造成人們認(rèn)為自來水是“自來”的，是理應(yīng)提供的公共無償服務(wù)，這是長期以來令一些用戶難以接受自來水調(diào)價的深層次原因。消除這些影響，讓自來水的價格反映其真實價值，這需要政府、運營企業(yè)、社會持續(xù)不斷地共同努力。
        第二是調(diào)價機(jī)制存在問題。運營價格不是一成不變的。無論自來水廠還是污水廠，將根據(jù)成本情況進(jìn)行階段性調(diào)整，而調(diào)價依據(jù)是審計。污水項目一般根據(jù)合同約定進(jìn)行審計調(diào)價；供水項目一方面根據(jù)合同約定，另一方面根據(jù)《價格法》、《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》等相關(guān)規(guī)定。二者都是根據(jù)審計結(jié)果來核定服務(wù)價格。然而，審計的對象是歷史發(fā)生的成本。這就造成，之前運營好的企業(yè)，成本控制得不錯，不易調(diào)到更好的價格；而運營績效差、生產(chǎn)成本偏高的企業(yè)，反能獲取較好的調(diào)價機(jī)會和調(diào)價幅度。因為，物價部門不是專業(yè)機(jī)構(gòu)，要認(rèn)定究竟是外在的客觀原因，還是管理不當(dāng)，最終導(dǎo)致成本偏高，這確實有一定困難。問題是，這樣的機(jī)制，某種意義上形成了相反的導(dǎo)向，企業(yè)運行得好，是應(yīng)該的；運行得不好，成本增高，那基數(shù)大，最后調(diào)價比例可能還更高。未來企業(yè)和政府都將面臨一個問題，即，隨著運營企業(yè)管理的深入，運營績效的提升，企業(yè)有適當(dāng)?shù)挠�利了，還調(diào)不調(diào)價？如何調(diào)價？
        2.依法經(jīng)營，允許PPP合作伙伴獲取合理回報
        在項目PPP實踐中，大家都不愿提及“盈利”或“利潤”這個詞。事實上，投資人愿意合作項目，是期望能獲得合理回報；而政府希望有企業(yè)來實施項目，是看中企業(yè)能提供滿足政府要求的公共服務(wù)。政府應(yīng)允許合作者獲得應(yīng)有的回報。但盈利標(biāo)準(zhǔn)為多少才適合？據(jù)我了解，在PPP合作的行業(yè)領(lǐng)域里，似乎沒有相應(yīng)法規(guī)來明確如污水處理、自來水、燃?xì)�、垃圾處理等行業(yè)的利潤率。利潤非常重要，是合作企業(yè)的目的所在，但大家都避之不談。
        那么，項目協(xié)議里的價格是怎么確定的？以自來水為例，《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》第六條規(guī)定，“城市供水定價成本由合理的制水成本、輸配成本、期間費用構(gòu)成。”對企業(yè)應(yīng)有多少利潤，卻沒提及。1998年國家計委和建設(shè)部制定的《城市供水價格管理辦法》規(guī)定：“城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構(gòu)成。供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤率8%～10%。具體的利潤水平可根據(jù)其不同的資金來源確定。其中（1）主要靠政府投資的，企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率不得高于6%；（2）主要靠企業(yè)投資的，包括利用貸款、引進(jìn)外資、發(fā)行債券或股票等方式籌資建設(shè)供水設(shè)施的供水價格，還貸期間凈資產(chǎn)利潤率不得高于12%。”針對采用PPP模式引進(jìn)外來資本進(jìn)行投資的水務(wù)項目，在沒有更合適的參考標(biāo)準(zhǔn)前提下，或可按照凈資產(chǎn)利潤率12%的標(biāo)準(zhǔn)加以考慮。實際運營的供水企業(yè)，大多盈利能力不及12%。供水項目是保本微利，但目的不應(yīng)是微利，應(yīng)是讓企業(yè)挖掘自身潛力，提供更好的公共服務(wù)，同時也獲得更好的盈利水平。
        3.強(qiáng)化監(jiān)管，重視污水廠上游源頭監(jiān)管
        合作者為地方提供產(chǎn)品和服務(wù)，政府要支付合作者費用，其支付依據(jù)之一是，合作者所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該達(dá)到雙方約定的購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即達(dá)標(biāo)。
        對最終的服務(wù)，環(huán)保部門要負(fù)責(zé)監(jiān)管。比如，污水處理后的尾水，排放是否到位，水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)；連用電量高低都過問——低了會懷疑是否偷排污水，即沒處理那么多污水，高了可能被認(rèn)為是管理有問題，即因管理不當(dāng)造成浪費。所以說，環(huán)保的監(jiān)管力度非常大。
        但還有一個關(guān)鍵問題，即上游來水。污水處理廠達(dá)標(biāo)的影響因素，還在于上游水質(zhì)是否達(dá)到進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)園區(qū)的工業(yè)企業(yè)，是排放污水的主體，也是地方政府的經(jīng)濟(jì)命脈，支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。有的地方，工業(yè)企業(yè)當(dāng)初被引進(jìn)來時，管理就偏粗放，項目環(huán)評不真實，對排放水質(zhì)沒有要求，企業(yè)預(yù)處理設(shè)施設(shè)計不合理及運營不正常，甚至有偷排現(xiàn)象（特別在夜間較突出）。這就可能對下游綜合污水處理廠（PPP項目合作者建造的工廠）造成沖擊，致使綜合污水處理廠出水不達(dá)標(biāo)，甚至導(dǎo)致綜合污水廠全廠停產(chǎn)。在這種情況下，需要當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門加大對上游企業(yè)的監(jiān)控和管理，加大處罰力度，從排污處污的整個鏈條上進(jìn)行監(jiān)控。同時，在積極解決上游排污企業(yè)時，給予特別情況下（如上游污水嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)）的下游綜合污水處理廠一定豁免權(quán)，而不是讓下游綜合污水廠“連同遭罪”甚至“全部買單”。這需要當(dāng)?shù)卣�府有全局思維。
        4.面對分歧，建立合理的磋商機(jī)制
        眾所周知，福建泉州刺桐大橋是典型的PPP特許經(jīng)營項目。當(dāng)年在項目的論證、風(fēng)險評估，以及協(xié)議條款等方面都比較粗放。刺桐大橋的特許經(jīng)營期有若干年，可以收通行費，正常經(jīng)營下去，就會有穩(wěn)定收益。但后來，地方政府先后新建了橫跨晉江兩岸的七座大橋，且陸續(xù)都不收費，只有刺桐大橋仍在收費。從某種意義上說，這損害了刺桐大橋投資人的利益。在刺桐大橋BOT合作的過程中，雙方面對新出現(xiàn)的問題，理應(yīng)通過平等磋商加以解決，最后卻演變成企業(yè)向政府匯報。而企業(yè)每一次匯報，在新的政府領(lǐng)導(dǎo)班子上，或是石沉大海得不到下文，或是新官不理舊賬，都得不到任何實質(zhì)性回應(yīng)。
        事實上，不少水務(wù)項目中，也存在類似現(xiàn)象。當(dāng)年政府答應(yīng)了保底水費，但過一段時間后，便以財政困難為由拒絕支付。到期的水價調(diào)整，雖經(jīng)過了成本監(jiān)審，甚至通過了聽證會，政府卻以“兩會”、“兩節(jié)”特別時期或老百姓呼聲較高等為由，不會商，不批準(zhǔn)，致使協(xié)議約定的條款得不到落實。類似的“新官不理舊任事”，使歷史拖欠水費、調(diào)價難等問題久拖不決。
        在類似問題上，一些政府一開始就對私營合作單位保持警惕，把PPP合作關(guān)系視為“零和”博弈，雙方成為利用與被利用的關(guān)系。實際上，如果持這種態(tài)度，雙方優(yōu)勢不能互補(bǔ)，無法最大程度發(fā)揮，破壞了互惠互利的基礎(chǔ)，PPP的實效將大大低于預(yù)期。只有真正將私營機(jī)構(gòu)視為合作伙伴，搭建各方之間的信任橋梁，建立起通暢的磋商機(jī)制，才有利于增強(qiáng)合作信心，真正形成對PPP項目各方均有利的合作關(guān)系。
        一個PPP項目，雙方要一起合作幾十年。從項目完整的生命周期看，PPP合作是一場曠日持久的婚姻。雙方對待婚戀的目的和標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)識、戀愛、婚禮、過日子，都是一項項需要嚴(yán)謹(jǐn)協(xié)作的工作。希望合作一個什么樣的項目，設(shè)定什么樣的合作模式，如何選擇合作伙伴，如何確保履約，如何確保雙方利益，在出現(xiàn)分歧時又能有什么樣的協(xié)商解決機(jī)制，能否坦誠面對、敢于化解，都是體現(xiàn)完美“合作”的過程。只有與合作伙伴共同達(dá)到目的，而不是為達(dá)到目的去爭取合作伙伴，這樣的PPP才會成功。
        
        （作者系聯(lián)合水務(wù)有限公司總裁助理兼業(yè)務(wù)發(fā)展部總經(jīng)理）