張亮
所謂城市雨水資源化利用是指在城市范圍內(nèi),有目的地采取措施將雨水轉(zhuǎn)化為可利用的水資源并直接或間接加以利用的過程。城市雨水資源化利用在解決城市水問題方面具有極其重要的作用,已成為世界各國普遍重視的課題。
推進城市雨水資源化利用具有重要意義和巨大發(fā)展?jié)摿?/p>
——推進城市雨水這一重要非常規(guī)水源的資源化利用,可以有效緩解城市缺水及其帶來的生態(tài)環(huán)境問題
我國城市缺水嚴重,據(jù)統(tǒng)計,全國657個城市中,近400個城市缺水,其中110個城市嚴重缺水。超采地下水成為缺水城市保障供水的普遍做法,由此引發(fā)了地面沉降、海水入侵、土地沙化等生態(tài)環(huán)境問題。據(jù)國土資源部監(jiān)測顯示,全國累計地面沉降量超過200毫米的地區(qū)達到7.9萬平方公里,發(fā)生地面沉降的城市已超過50個,全國海水入侵面積超過3000平方公里。城市雨水作為重要的非常規(guī)水源之一,推進其資源化利用,既可以有效增加水資源供給,直接緩解水資源緊缺局面,又能夠通過涵養(yǎng)和補給城市地下水,改善城市的生態(tài)環(huán)境。
——推進城市雨水資源化利用,可以減少地面徑流量,從源頭上減輕城市“內(nèi)澇”問題
我國許多城市經(jīng)常受“內(nèi)澇”問題困擾,出現(xiàn)大面積淹水現(xiàn)象,帶來巨大經(jīng)濟損失的同時,嚴重干擾了城市的正常秩序。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部對351個城市的調(diào)研顯示,2008年至2010年,62%的城市曾發(fā)生過“內(nèi)澇”事件,發(fā)生3次以上的城市有137個。推進城市雨水資源化利用,通過加強城市雨水的直接收集儲存利用、擴大下滲或回灌地下等間接利用措施,減少城市地面雨水的徑流量,可以有效減輕或解決城市“內(nèi)澇”問題。
——城市雨水資源化利用具有持久低廉的成本優(yōu)勢和巨大的發(fā)展?jié)摿?/p>
城市雨水資源化利用除了前期的一次性投入以外,相對于其他非常規(guī)水源,后續(xù)處理和維護成本極為低廉。據(jù)有關統(tǒng)計,中水成本平均2元/噸,海水淡化成本5元至6元/噸,而雨水凈化處理成本不足0.2元/噸。另外,從總量來看,我國城市雨水量較大,但資源化利用率較低,因而我國雨水資源化利用的發(fā)展?jié)摿薮蟆H缫試鴥?nèi)雨水利用率相對較高的北京市為例,按城區(qū)總面積735平方公里、年降水量530毫米計算,則全城區(qū)每年承接雨水量為3.9億立方米,扣除每年利用的少量雨水,仍有相當大的開發(fā)利用空間。
國內(nèi)外已經(jīng)進行了較多雨水資源化利用的實踐探索,取得了顯著成效
——國際上普遍高度重視雨水資源化利用,形成了較多值得借鑒的成功經(jīng)驗與做法
國際上雨水資源的收集利用已經(jīng)非常普遍,不僅美國、德國、英國、澳大利亞、日本、以色列和新加坡等發(fā)達國家長期進行雨水利用技術的研發(fā)和實踐利用,形成了較為成熟的雨水資源化利用技術和實踐做法,而且印度、東南亞和非洲國家也十分重視雨水資源的開發(fā)和利用,修建了較多實用的雨水收集利用系統(tǒng)。其中,不乏一些值得我們借鑒的成功做法。一是在利用途徑方面,各國主要是在不透水面相對集中的屋頂、廣場、小區(qū)等區(qū)域修建雨水收集系統(tǒng),經(jīng)由雨水入滲系統(tǒng)滲入地下,或者經(jīng)過處理后存儲使用。二是在用途方面,少數(shù)國家將收集的雨水用于城市居民飲用水,大多數(shù)國家收集的雨水主要用作居民非飲用生活用水、城市綠地澆灌和景觀用水以及補充地下水等。三是在體制機制建設方面,許多國家通過制定法律、頒布技術規(guī)范等方式,對城市雨水資源化利用做出強制性規(guī)定,建立獎勵和懲罰性機制,保障雨水資源的有效利用。如美國部分州制定了《雨水利用條例》,強制實行“就地滯洪蓄水”;德國規(guī)定無論是工業(yè)、商業(yè)還是居民小區(qū)均要設計雨水利用設施,否則,將征收雨水排放設施費和雨水排放費;日本則在頒布的《第二代城市地下水總體規(guī)劃》中規(guī)定,新建和修建的大型建筑群必須設置雨水就地下滲設施,并實行補助金制度。四是在配套措施方面,建立城市雨水利用的資金扶持體系,要求政府部門,并且鼓勵非政府組織和民間企業(yè)對雨水資源化利用給予一定資金支持。如印度規(guī)定,通過政府投資、居民自己籌資以及民間捐資等手段修建雨水收集設施。
——國內(nèi)一些城市已經(jīng)開始重視雨水資源化利用,取得了一定進展
20世紀90年代,在城市供水形勢日趨緊張和國際雨水利用技術快速發(fā)展的共同推動下,一些缺水地區(qū)開始重視雨水資源的利用,出現(xiàn)了如北京修建橡膠壩攔截雨水、甘肅的“121雨水集流”工程、陜西的“甘露”工程、寧夏南部的“窖水蓄流節(jié)灌”工程等一些良好的范例。2000年以后,北京、天津、上海、南京、深圳等城市開始加大雨水資源化利用的力度,取得了明顯進展。如北京市,截至2013年底,已建成下凹式綠地、人工湖、蓄水池等雨水利用工程2178處,蓄水能力為4300萬立方米,年收集綜合利用雨水4051萬立方米。伴隨雨水資源化利用范圍的拓展和用途的深化,國家雨水資源化利用管理也逐漸規(guī)范,2006年9月,由原建設部和國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布了《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術規(guī)范》,對雨水的收集、滲透滲出、儲存回用、蓄存排放、水質(zhì)控制、施工安裝、工程驗收、運行維護等提出了具體的專業(yè)技術要求,標志著我國城市雨水資源化利用開始走上了標準化道路。此后,南京等一些城市也相繼制定了本地的雨水資源化利用的技術規(guī)范。但與國際上雨水資源化利用水平相比,可以說,目前我國城市的雨水資源化利用仍處在研究與示范階段,主要還是在缺水地區(qū)的小型應用以及局部地區(qū)的非標準應用。
我國城市雨水資源化利用存在的主要問題
隨著政府部門的重視和推動,我國城市雨水資源的利用呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢,但仍然存在一些問題,阻礙著雨水資源化利用的進程。
——對城市雨水資源的性質(zhì)以及在解決城市水問題作用的認識有待進一步深化
目前來看,一是部分城市的市政建設與規(guī)劃部門尚未認識或未完全認識到城市雨水資源的價值所在,還是習慣性地將城市雨水作為災害來對待?熏 用盡辦法將其排走。二是市民對雨水資源的認識不夠,在一些地區(qū)推廣雨水綜合利用系統(tǒng)時,經(jīng)常會有人認為我們又不缺水,干嘛做這個?且調(diào)查顯示,很多市民并不知道雨水收集利用工程的存在。另外,對于城市雨水資源化利用的作用方式和效果認識不足。經(jīng)常存在如下觀點:雨水資源利用的作用極為有限,主要在于直接利用雨水資源和節(jié)約用水,而忽略了在減緩城區(qū)雨水洪澇、控制雨水徑流污染、改善城市生態(tài)環(huán)境等方面的作用;還有人認為雨水只要排出就能補充地下水等。因此,經(jīng)常出現(xiàn)如下的窘境:一方面投入大量的人力和物力將雨水排走,浪費大量淡水資源的同時,還可能造成水環(huán)境污染;另一方面又不得不應對水資源嚴重短缺問題。
——投入不足嚴重阻礙城市雨水資源化利用的推進
資金缺乏是影響城市雨水資源化利用的重要瓶頸。盡管雨水回用設備運行維護費用較低,但前期需要的一次性投入費用相對較高,一個項目一般需要十幾萬乃至幾十萬元的前期投入,各級政府財政資助有限,大部分投資需要建設單位自籌。目前社會資金投資回收渠道不暢,且回收周期較長,通常需要十幾年的時間,從而市場化資金進入動力不足。
——城市雨水資源化利用相關的法律和政策有待進一步完善
目前國家層面出臺的《中華人民共和國水法》、《中國生態(tài)住宅技術評估手冊及設計要點》、《綠色建筑評估尺度》等對于雨水利用均有所涉及,并且《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術規(guī)范》對雨水資源化利用的技術規(guī)范提出了較為具體的要求,2014年8月,住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強城市節(jié)水工作的通知》(以下簡稱節(jié)水“十條”)要求,成片開發(fā)地塊的建設應大力推廣可滲透路面和下凹式綠地,通過雨水收集利用、增加可滲透面積等方式控制地表徑流。新建城區(qū)硬化地面中,可滲透地面面積比例不應低于40%;有條件的地區(qū)應對現(xiàn)有硬化路面逐步進行透水性改造,提高雨水滯滲能力。與此同時,各級地方政府也制定了一些關于城市雨水利用的法規(guī)政策,如北京市的《關于加強建設工程用地內(nèi)雨水資源利用的暫行規(guī)定》、南京市的《南京雨水綜合利用技術導則》、深圳市的《深圳雨洪資源利用規(guī)劃研究》。但從全國層面來看,目前還沒有出臺專門的雨水資源化利用的法律法規(guī),除了《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術規(guī)范》中較為細致的雨水利用工程建設技術規(guī)范以外,主要還是在其他法規(guī)文件中,提出鼓勵雨水資源化利用的這一倡導方向。并且除新頒布的節(jié)水“十條”中提到的40%的可滲透地面面積比例要求以外,基本沒有相應的剛性要求,更缺乏獎懲性的法律規(guī)定,使得我國的城市雨水資源化利用難以規(guī)范化和規(guī);l(fā)展。
——監(jiān)管能力不足和管理機制不順影響城市雨水資源化利用的實質(zhì)性開展
由于管理部門對城市雨水資源化利用的重視程度仍然不夠,且缺乏相應的硬性要求,客觀上造成了監(jiān)管能力建設較為滯后,致使違規(guī)或變相違規(guī)的現(xiàn)象較為普遍,如建設“迷你型”雨水收集利用系統(tǒng)應付檢查等,致使城市雨水資源化利用陷入“雷聲大雨點小”的尷尬局面。另外,城市雨水資源化利用的全過程,涉及城建、水利、環(huán)保、質(zhì)檢等多個部門,部門間缺乏相應的協(xié)調(diào)機制,使得監(jiān)管較為乏力。
推進我國城市雨水資源化利用的對策建議
——全面提升對雨水資源化利用的認識水平,重視城市雨水的資源化利用
一方面,管理部門應重新審視將雨水視為災害的做法,本著雨水是資源的指導思想,按照綜合利用在前、排放在后的基本原則,提升雨水資源化利用的力度。另一方面,積極獲取民眾對城市雨水資源化利用的參與和支持,通過組織參觀雨水利用示范工程、進行專題講座、播放公益廣告、舉辦相關展覽會等方式,加強宣傳教育,使其意識到雨水作為資源的重要性,了解雨水資源化利用的方法,自覺加入到雨水資源化利用的行列,從而促進雨水利用系統(tǒng)的推廣和應用。
——通過財政支持、建立有效的投資回收機制等方式,提高城市雨水資源化利用的資金投入能力
一是加大雨水資源化利用的財政資金支持力度?梢栽O立雨水資源化利用研究與開發(fā)的專項基金,支持雨水資源化利用的科學研究、設備生產(chǎn)、設施建設、運行管理等。二是對按標準建設雨水利用工程并保障正常運行的新建小區(qū)的經(jīng)營單位給予環(huán)保優(yōu)惠政策,如免收防洪費等。三是通過政府采購、官方宣傳等方式,給予參與雨水資源化利用的企業(yè)一定的便利。四是探索建立有效的雨水資源化利用投資的收益回報機制。為了更好地吸引社會資金的投入,可以按照誰投資誰受益的原則,科學界定雨水資源的使用權和轉(zhuǎn)讓權,建立起更為順暢的投資回收渠道,吸引有投資能力的社會團體、企業(yè)或個人加入到雨水資源化利用的建設項目中來。
——不斷完善城市雨水資源化利用的法律法規(guī),為雨水資源化利用提供制度保障
借鑒其他國家的成功經(jīng)驗,完善雨水資源化利用的法律法規(guī)。首先,將城市雨水資源化利用與城市建設、水資源優(yōu)化配置、生態(tài)建設有效統(tǒng)一起來,納入到城市的建設規(guī)劃中。其次,按照統(tǒng)籌布局、試點先行的原則,選擇若干地區(qū)制定雨水資源化利用的強制性要求,擇機出臺專門的城市雨水資源化利用的管理辦法。可以先在缺水地區(qū)和水環(huán)境污染嚴重的地區(qū),試行出臺一些強制性要求,明確城市建設開發(fā)單位回收利用雨水的責任和義務,特別是對一些新建建筑物,設定強制性的雨水回收設施標準,對于不達標者,不予驗收。待時機成熟后,制定專門的城市雨水資源化利用的管理辦法,對城市雨水資源化利用做出強制性規(guī)定。同時,有針對性地細化、修訂現(xiàn)有規(guī)劃和技術規(guī)范,增加雨水資源化利用的內(nèi)容。如在城市污水處理的技術規(guī)范中進一步強調(diào)雨污分流和初期雨水處理等。另外,制定雨水資源化利用的激勵辦法,如對雨水利用企業(yè)進行稅收減免或補貼等,調(diào)動參與的積極性。
——采取較為靈活的推進方式,因地制宜推進城市雨水資源化利用
在國家整體推進城市雨水資源化利用的過程中,由于各城市雨水的自然條件差異較大,宜采取更為靈活的方式。一是可以根據(jù)各地水資源條件的不同,確定差異化的推行措施,如在缺水地區(qū),設定更為嚴格的利用標準。二是采取試點先行、示范推進的方式。加強示范市、示范區(qū)、示范點的建設,選擇一些建設基礎較好、缺水嚴重的城市,加快建立一些標桿示范點。三是在對總量或技術標準限定的基礎上,允許各地靈活選擇雨水資源化利用的方式。不管在直接利用和間接利用的選擇上,還是權衡雨水回收系統(tǒng)、滲透性路面及下凹式綠地等利用形式方面,均可由各地權衡自行決定。
——建立多部門協(xié)調(diào)機制,加強監(jiān)管能力建設,共同推進城市雨水資源化利用
由于城市雨水資源化利用牽涉的部門較多,為改變單一部門執(zhí)法阻力較大的局面,應加快建立相應的部門協(xié)調(diào)機制,可由城市建設部門牽頭,聯(lián)合其他相關部門,理順管理體制和運行機制,提升監(jiān)管力度,督促現(xiàn)有政策的執(zhí)行落實。同時,應盡快建立懲罰機制,為監(jiān)督執(zhí)法提供強有力的執(zhí)行手段。
(作者單位:國務院發(fā)展研究中心辦公廳)
城市雨水資源化利用存在的主要問題及對策
2014-12-22 來源:中國高新技術產(chǎn)業(yè)導報