80個示范項目之后 財政部再力推PPP模式

　　通知要求，省級財政部門要積極研究設(shè)立專門機構(gòu)。財政部長樓繼偉此前曾表示：“推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”

　　本報記者 徐維維 上海報道

　　8月份經(jīng)濟數(shù)據(jù)發(fā)布后，財政部部長樓繼偉在G20會議上的表態(tài)廣受關(guān)注。他在會上提出，“中國為應(yīng)對國際金融危機所采取的經(jīng)濟刺激措施提振了經(jīng)濟增長，但也帶來了產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染、地方政府債務(wù)增加等問題，因此不能完全依賴公共財政資金進(jìn)行大規(guī)模投資。”接著，他著重介紹了中國財政部在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域正在為推動PPP模式所做的工作。

　　會議結(jié)束2天之后，9月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(以下簡稱通知)，稱將在全國范圍開展政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式項目示范。這是財政部自去年年底推廣PPP模式以來發(fā)布的第一個正式文件。

　　通知表示，推廣運用PPP模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

　　不到十天前，李克強在其主持召開的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作座談會上，也專門提到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)解決“錢”的問題兩種方式，其一為發(fā)行債券；其二要“創(chuàng)新方式吸引民間資本投資經(jīng)營”。并且提出，城鎮(zhèn)化建設(shè)的“定向調(diào)控”的重要內(nèi)容之一。

　　北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時表示，該通知表明財政部對于PPP的想法已經(jīng)比較清晰，對地方政府尤其是財政支持PPP是一個政策性依據(jù)。

　　“根據(jù)通知，中央和地方都會有資金進(jìn)入到PPP項目。并且要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃。這就解決了社會資本的一個擔(dān)心，以前預(yù)算一年一做，而PPP動輒30年合同，無法保證明年財政會不會給錢。”金永祥說。

　　清華大學(xué)土木水利學(xué)院建設(shè)管理系教授、PPP和項目管理專家王守清接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時表示，作為PPP規(guī)章，該通知符合發(fā)改委正在主導(dǎo)起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(1806.306, 18.78, 1.05%)特許經(jīng)營法》(PPP法)的所有要點，但未涉及PPP項目立項審批等各個流程和具體做法，操作性較低。

　　王守清坦言，項目審批關(guān)乎權(quán)力劃分，但這個行政問題卻被各相關(guān)部門回避了。“PPP在中國已經(jīng)做了二三十年了，去年財政部從政府角度開始力推。但實際上，按行政職權(quán)劃分，PPP項目如果不涉及財政，財政部門也無權(quán)管轄。”他說。

　　金永祥也認(rèn)為，PPP項目會涉及發(fā)改委、住建部、交通部、水利部等很多部門，而這個通知僅僅是財政部一家所發(fā)，無從得知其他部門的意見。

　　不過，通知卻要求，省級財政部門要結(jié)合部門內(nèi)部職能調(diào)整，積極研究設(shè)立專門機構(gòu)，履行政府和社會資本合作的相關(guān)職責(zé)。這可能意味著，各省財政部門可能很快會設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，力推PPP項目。這是國務(wù)院推出80個示范項目之后，吸引社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的又一次有力行動。

　　PPP模式在中國

　　通知明確了PPP的官方定義：“政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

　　這也是被國際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的定義，即將PPP認(rèn)定為政府與企業(yè)長期合作一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式。

　　事實上，PPP在中國的實踐可以追溯到上世紀(jì)80年代中期。早期項目包括深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。“這些項目都是投資人發(fā)起、通過談判和政府達(dá)成一致，沒有招標(biāo)過程。也是地方政府自發(fā)推進(jìn)的，沒有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。”金永祥說。

　　1994年是BOT試點項目的起點。當(dāng)年，國家計委選擇了5個BOT試點項目——廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。地方政府也推出了一些PPP項目。全國PPP涉及行業(yè)包括電力、自來水、污水、燃?xì)�、大橋、區(qū)域開發(fā)等。

　　2002年，中共十六大提出中國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在此背景下，建設(shè)部2002年底出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，2004年推出“126號文”(《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》)，各地也陸續(xù)出臺了相應(yīng)的特許經(jīng)營條例。

　　從2003年開始，各地的PPP項目大量上馬。金永祥說，其中最多的是污水處理項目，此外也有自來水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)�、路橋項目。但是，因為項目�?guī)范性不夠等原因，也出現(xiàn)了一些失敗的案例。2007年的西安自來水市場化改革終止是一個標(biāo)志性事件，因為一些人的反對，西安自來水公司的PPP改革半途而廢。

　　金永祥說，如果把央企在內(nèi)的國企也視同為社會投資人。粗略估計，到2013年全國PPP項目有7000到8000個，但其中很多項目沒有公開招標(biāo)，不被外界了解。在他看來，受“四萬億”刺激政策影響， 2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年。

　　2010年和2012年，國務(wù)院先后出臺“新36條”(《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》)和實施細(xì)則，但因為各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在等原因，社會反響并不明顯。

　　新一輪PPP推廣

　　中國城鎮(zhèn)化經(jīng)過十幾年高速發(fā)展，產(chǎn)生了諸多問題難題：土地財政飽受批評；地方債務(wù)超過20萬億元，還在快速增長；環(huán)境問題日益突出，治理需要大量資金。

　　財政部副部長王保安4月份在全國財政科研工作會議上表示，地方政府短期內(nèi)償債壓力較大。今年到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。

　　與此同時，中國城鎮(zhèn)化還有很大上升空間。王保安此前曾表示，目前中國城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計2020年將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求或?qū)⑦_(dá)42萬億元人民幣。

　　財政部財政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者， PPP可以減輕政府財政負(fù)擔(dān)，調(diào)動民間資本、社會資金的巨大潛力。“PPP不光是融資機制的升級，更是管理模式、綜合績效的升級。各方帶動各自優(yōu)勢資源，公眾會從中受益。”

　　十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與社會基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，PPP業(yè)界和學(xué)界普遍認(rèn)為，這為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。

　　此后，盡管PPP涉及多部委，財政部開始主導(dǎo)新一輪PPP推廣。比較有名的是財政部長樓繼偉此前在一次公開場合對PPP模式意義的評述：“推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”

　　9月21日，樓繼偉也在二十國集團(tuán)(G20)財長和央行[微博]行長會議上著力推介中國正在積極發(fā)展的PPP模式。

　　2013年年底以來，財政部多次召開PPP專題會議、培訓(xùn)班和研討會，并從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式，地方財政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷。

　　今年2月，國家發(fā)改委啟動了PPP立法工作。今年5月，財政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。亞洲銀行開始在哈爾濱和洛陽進(jìn)行PPP技術(shù)指導(dǎo)。

　　5月，國家發(fā)改委推出首批80個引入社會資本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)示范項目。地方政府也開始積極推介PPP項目。如浙江成立了PPP試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，湖南、河南、福建等開始研究籌備PPP項目。此后，全國各地紛紛推出本地的PPP示范、試點項目。

　　樓繼偉在G20會議上介紹了中國采取的3方面措施，并表態(tài)： “中國政府將沿這一方向堅定不移地走下去，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模和質(zhì)量。”

　　財政部還將制定PPP操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化合同文本

　　通知稱，財政部將在結(jié)合國際經(jīng)驗、國內(nèi)實踐的基礎(chǔ)上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。

　　“在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。”通知稱。

　　事實上，PPP學(xué)界和業(yè)界討論比較多的一類問題是合同不完善，導(dǎo)致地方政府或者企業(yè)違約、鉆空子，此外，PPP合同期太長也帶來了很多變數(shù)。

　　國內(nèi)首例引入民資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目——1996年底通車的泉州刺桐大橋曾被樹立為典型榜樣，在國內(nèi)被大面積推廣宣傳過，但后來卻出現(xiàn)一些問題。

　　1993年當(dāng)?shù)卣�府財政資金比較緊張，晉江上既有大橋堵車問題嚴(yán)重，陳慶元聯(lián)合當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)，試水BOT運作，得到當(dāng)?shù)卣��?0年特許經(jīng)營的許可。



刺桐大橋項目的負(fù)責(zé)方、泉州名流實業(yè)股份有限公司董事長陳慶元說，當(dāng)年缺乏相關(guān)經(jīng)驗，能得到政府一紙批文已經(jīng)不容易，跟政府沒有什么實質(zhì)性的協(xié)議。實際運行中，企業(yè)承擔(dān)了絕大部分責(zé)任和風(fēng)險。

　　例如，在刺桐大橋建成通車后，地方政府在晉江上開始修建其他大橋，免費通行的居多。陳慶元曾在2014年稱，當(dāng)年的投入資金，到現(xiàn)在還沒有完全收回。

　　賈康說，由于沒有形成規(guī)范合同文本，競爭分流分割，企業(yè)收益回報下降，但政府又不予回應(yīng)，企業(yè)的權(quán)益也無法律保障。他坦言，刺桐大橋案例的一個后果是，福州的企業(yè)之后都沒有積極性和政府合作了。

　　上海財經(jīng)大學(xué)研究交通PPP的助理教授王茵告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者，PPP項目合同一簽就二三十年，屬于非完整性合同，變數(shù)很大，而且城鎮(zhèn)化情況下，改變也會很大。

　　她建議可以簽訂中期合約，在需要的情況下可以對合同作出改變，以便更好的符合民眾利益。