中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng) 邵益生

城市水安全是當(dāng)前的熱門話題，也是重要的生態(tài)、環(huán)境和社會(huì)問題，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)歷來(lái)高度重視。保障城市水安全是一項(xiàng)重大的民生工程，也是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及水安全戰(zhàn)略決策、水工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和水務(wù)監(jiān)督管理等諸多方面。其中，戰(zhàn)略決策具有前瞻性、全局性和引領(lǐng)性，這是保障水安全的關(guān)鍵，但任何戰(zhàn)略都具有時(shí)效性，必須與時(shí)俱進(jìn)。在我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，面對(duì)新問題、新需求和新挑戰(zhàn)，如何適時(shí)調(diào)整水安全保障戰(zhàn)略，是筆者長(zhǎng)期思考的重要問題之一。

1城市水安全保障的基本要求

“安全”在社會(huì)學(xué)中是指不受威脅，沒有危險(xiǎn)、危害、損失，是免除了不可接受的損害風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)。由此引申的“水安全”概念應(yīng)該是指在水的領(lǐng)域免除了不可接受的損害風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)，但在不同的學(xué)科領(lǐng)域，水安全通常具有水生態(tài)安全、水環(huán)境安全、水資源安全、給排水安全、飲用水安全等不同內(nèi)涵。就城市區(qū)域的給排水而言，水安全是指在滿足城市生活、生產(chǎn)和生態(tài)需水的前提下，免除不可接受的損害風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)，包括水量、水質(zhì)和設(shè)施安全等，其核心是飲用水安全。Via《給水排水》雜志

1.1水量安全

城市供水系統(tǒng)必須提供足夠的水量，以滿足城市生活、生產(chǎn)、生態(tài)的合理用水需求，這是城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。俗話說(shuō)“巧婦難為無(wú)米之炊”，保障水量安全的前提是具有高保證率的水源，通常情況下，城市集中式生活飲用水水源地的供水保證率應(yīng)高于90%，規(guī)模較大的重點(diǎn)城市應(yīng)在95%以上。采用多水源供水有利于提高保證率和應(yīng)對(duì)水源突發(fā)污染事件，有條件的城市適度開采地下水也是個(gè)不錯(cuò)的選擇。

1.2水質(zhì)安全

保障水質(zhì)安全尤其是生活飲用水安全通常需要建立“三道防線”。“第一道防線”是水源地，按照國(guó)家現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，集中式生活飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)，應(yīng)符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）II類水的要求，但現(xiàn)實(shí)是這道防線已被全面突破，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已被降至III類水；“第二道防線”是水廠凈水系統(tǒng)，目前面臨水源污染和《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-2006）提高的雙重壓力；“第三道防線”是供水管網(wǎng)尤其是“二次供水系統(tǒng)”，面臨著保障“龍頭水”水質(zhì)達(dá)標(biāo)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另外，有效的治污有助于改善水環(huán)境質(zhì)量、提升水景觀品質(zhì)，促進(jìn)城市水系統(tǒng)的良性循環(huán)。Via《給水排水》雜志

1.3設(shè)施安全

設(shè)施安全是城市水安全的基礎(chǔ)，城市供排水設(shè)施是城市水循環(huán)系統(tǒng)的重要載體，與城市交通、電力、供熱、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系密切，事關(guān)城市復(fù)雜大系統(tǒng)公共安全大局。建設(shè)完善的供水設(shè)施是確保供水水質(zhì)合格、水量充足、水壓穩(wěn)定的基本條件，現(xiàn)代城市不能接受大面積、長(zhǎng)時(shí)間的停水事件，也不允許將水質(zhì)不合格的水供給千家萬(wàn)戶；系統(tǒng)配套的排水設(shè)施是確保城市雨水尤其是汛期雨洪安全排放、生活污水和工業(yè)廢水得以及時(shí)收集和有效處理的關(guān)鍵所在，也是實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境、水生態(tài)安全，維持良好人居環(huán)境的必然要求。Via《給水排水》雜志

此外，還應(yīng)圍繞由“水源、供水、用水、排水”等基本單元構(gòu)成的城市水循環(huán)系統(tǒng)，建立“從源頭到龍頭”全流程的水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警、快速響應(yīng)和應(yīng)急救援能力，應(yīng)對(duì)突發(fā)性污染事故、極端氣候變化和重大自然災(zāi)害，全面提升城市水安全保障水平。

2我國(guó)城市水安全保障戰(zhàn)略演變

水安全是城市安全，仍至國(guó)家安全的重要組成部分，必須引起足夠重視，尤其要在戰(zhàn)略層面上加強(qiáng)指導(dǎo)。從歷史和發(fā)展的眼光來(lái)看，戰(zhàn)略不是一成不變的，具體的戰(zhàn)略通常都是在特殊時(shí)期，為解決特定問題、實(shí)現(xiàn)重要目標(biāo)服務(wù)的。因此，新中國(guó)成立以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的變化，不同時(shí)期面臨的主要水問題不盡相同，城市水安全戰(zhàn)略先后經(jīng)歷了幾次比較重大的調(diào)整。

2.1以需定供，單純開源（1949-1957）

新中國(guó)成立之初，國(guó)家百?gòu)U待興，國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于戰(zhàn)后恢復(fù)性增長(zhǎng)時(shí)期，城市化進(jìn)程呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，城市化率年均增長(zhǎng)約0.6個(gè)百分點(diǎn)。這一時(shí)期的主要矛盾是極度匱乏的供水設(shè)施無(wú)法滿足基本的城市用水需求，1949年全國(guó)只有60個(gè)城市建有自來(lái)水廠，日供水能力僅為240.6萬(wàn)m³，服務(wù)人口僅900余萬(wàn)人。在此背景下，城市水安全的戰(zhàn)略重點(diǎn)是“以需定供，單純開源”，政府鼓勵(lì)各地以滿足城市用水需求為導(dǎo)向，就地就近“開源”，打井或修筑水庫(kù)，建設(shè)城市供水設(shè)施。Via《給水排水》雜志

2．2開源為主，提倡節(jié)水（1958-1978）

這一時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷劇烈波動(dòng)和漫長(zhǎng)的徘徊期，城市化進(jìn)程基本陷于停滯，雖然城市用水增長(zhǎng)速度不快，但設(shè)施不足和用水浪費(fèi)問題比較突出。原建筑工程部于1959年在保定主持召開全國(guó)城市供水會(huì)議，首次提出了“提倡節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，開展節(jié)約用水工作”的要求，其主要目的是通過提倡節(jié)水來(lái)減少用水量，以緩解因“開源和設(shè)施能力不足”造成的季節(jié)性供水短缺尤其是水壓不足問題，但由于當(dāng)時(shí)缺乏配套措施，僅把節(jié)水作為一種輔助性的策略，實(shí)施效果并不理想。

2.3開源與節(jié)流并重（1979-1999）

改革開放推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也明顯加快，城市化率年均增長(zhǎng)約0.8個(gè)百分點(diǎn)，城市用水需求明顯增加，水資源短缺問題日益凸顯。1985年，國(guó)家提出“開源與節(jié)流并重”方針，節(jié)水目的逐步從“彌補(bǔ)開源不足”向“遏制過度開源”轉(zhuǎn)變，各地紛紛成立城市節(jié)約用水辦公室，并陸續(xù)開征水資源費(fèi)和超計(jì)劃用水加價(jià)費(fèi)，節(jié)水效果開始顯現(xiàn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，因水質(zhì)污染而導(dǎo)致的缺水問題日益突出，1995年開展的“城市缺水問題研究”表明，由水源不足、設(shè)施不足和水質(zhì)污染導(dǎo)致的城市缺水問題大約各占三分之一。為此，筆者曾呼吁實(shí)施“開源、節(jié)流與治污并重”戰(zhàn)略。Via《給水排水》雜志

2.4節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源（2000～2014）

世紀(jì)之交，淮河、太湖流域水污染治理的“零點(diǎn)行動(dòng)”和南水北調(diào)工程決策過程的各種爭(zhēng)論，顯示出污染形勢(shì)的嚴(yán)峻性和治污的緊迫性，也加深了水資源短缺“危機(jī)感”。針對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)城市水資源開發(fā)利用和保護(hù)中存在的突出問題及面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，筆者曾于2000年通過“國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣”渠道，建議將“節(jié)流優(yōu)先，治污為本，多渠道開源”等作為新世紀(jì)城市水資源開發(fā)利用的新戰(zhàn)略，此建議后來(lái)得到中國(guó)工程院“中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目組專家高度認(rèn)可，并被列為向國(guó)務(wù)院建議的“八方面”戰(zhàn)略之一。溫家寶副總理在《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報(bào)告集》的“序”中稱其為“指導(dǎo)原則”，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門在隨后的許多相關(guān)文件中多次引用了該戰(zhàn)略表述。

3新時(shí)期城市水安全戰(zhàn)略建議

近年來(lái)，城市水源污染、暴雨內(nèi)澇、管道爆裂等突發(fā)性事件頻發(fā)，給城市水安全保障提出了更高要求，尤其是在國(guó)家全力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，必須按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，遵循城市水系統(tǒng)循環(huán)規(guī)律，適時(shí)調(diào)整城市水安全保障戰(zhàn)略，為此建議將“節(jié)水優(yōu)先，治污為本，科學(xué)開源，保障安全”作為新時(shí)期我國(guó)城市水安全保障的總體戰(zhàn)略，并以此來(lái)引導(dǎo)城市水系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行，進(jìn)而促進(jìn)城市水系統(tǒng)的良性循環(huán)。Via《給水排水》雜志

3.1節(jié)水優(yōu)先是戰(zhàn)略基礎(chǔ)

鑒于我國(guó)水資源相對(duì)短缺的基本水情,必須把“節(jié)水優(yōu)先”作為保障水量安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，這是緩解水源短缺、降低設(shè)施投資、減少污水排放、提高用水效率的優(yōu)先選擇和必由之路。據(jù)有關(guān)資料分析，我國(guó)水資源總量約為2.8萬(wàn)億m³，實(shí)際可利用量?jī)H為9500億m³，如不采取強(qiáng)有力的節(jié)水措施預(yù)測(cè)到2030~2050年，全國(guó)的需水量將可能接近可用水量的極限。因此，必須以水資源的承載能力為約束，從過去的“以需定供”向“以供定需”策略轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)節(jié)水型城市；要遏制不顧水資源條件的擴(kuò)張性需求，防止無(wú)序、過度開發(fā)水源，慎行長(zhǎng)距離、跨流域、高代價(jià)的調(diào)水，盡量減輕對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的破壞，避免城市水系統(tǒng)陷入調(diào)水越多、浪費(fèi)越大、污染越嚴(yán)重的惡性循環(huán)。

3.2治污為本是戰(zhàn)略重點(diǎn)

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市水環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須把“治污為本”作為擺脫水質(zhì)危機(jī)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，這是改善水環(huán)境、保護(hù)水資源、恢復(fù)水生態(tài)、保障水安全的必然要求和根本出路。我國(guó)城市水環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制，城市飲用水水源污染依然嚴(yán)重，有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)水源水質(zhì)的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，近十年來(lái)我國(guó)重點(diǎn)城市的水源水質(zhì)仍呈惡化趨勢(shì)，水源水質(zhì)達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)的比例不到20%。南方一些降水量豐沛或水系發(fā)達(dá)的城市，也因水源污染出現(xiàn)了嚴(yán)重缺水問題。因此，必須擺脫過去主要依靠末端治理削減水污染負(fù)荷的路徑依賴，促進(jìn)從末端治理向源頭減排、過程控制、末端治理和生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)水污染的全過程控制和水環(huán)境的綜合整治，逐步改善城市水環(huán)境質(zhì)量，遏制“水質(zhì)型”缺水問題蔓延，確保飲用水水源安全。Via《給水排水》雜志

3.3科學(xué)開源是戰(zhàn)略智慧

針對(duì)我國(guó)許多城市面臨缺水與內(nèi)澇并存的雙種挑戰(zhàn)，必須把“科學(xué)開源”作為興利除害的重大戰(zhàn)略舉措，這是緩解水資源供需矛盾、防止城市洪澇災(zāi)害、促進(jìn)水生態(tài)文明的智慧選擇和重要舉措。必須突破筑壩建庫(kù)提引地表水、打井挖溝抽取地下水的傳統(tǒng)開源模式。一方面要因地制宜，在合理開發(fā)地表水、地下水等傳統(tǒng)水資源的同時(shí)，大力推進(jìn)再生水、雨水、海水、微咸水等非傳統(tǒng)水資源的開發(fā)利用。經(jīng)凈化處理后的城市污水是城市的再生水資源，數(shù)量非常巨大，可作為作物的灌溉用水、工業(yè)冷卻水、城市綠化用水、環(huán)境用水和地面沖洗水等。另一方面要大力推行低影響開發(fā)建設(shè)模式，合理控制土地開發(fā)強(qiáng)度，建設(shè)雨水滯流、滲透、收集和處理利用系統(tǒng)，有效控制城市地表徑流，提高城市對(duì)雨水的吸納和蓄滯能力，努力建設(shè)“海綿城市”，降低城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。

3.4保障安全是戰(zhàn)略目標(biāo)

基于近年來(lái)水污染事故頻發(fā)、城市內(nèi)澇、管網(wǎng)爆裂等嚴(yán)峻形勢(shì)，必須把“保障安全”作為治水的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是建設(shè)生態(tài)文明、改善人居環(huán)境和促進(jìn)城市健康發(fā)展的必然要求。首先，是保障飲用水安全，“讓群眾喝上放心水”。要通過理念、科技和體制機(jī)制創(chuàng)新，努力構(gòu)建飲用水安全“從源頭到龍頭”全流程的保障體系和“從中央到地方”分層級(jí)的監(jiān)管體系，不僅要應(yīng)對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，也要考慮累積性風(fēng)險(xiǎn)。第二，要保障城市的水環(huán)境安全，營(yíng)造城市宜居環(huán)境。城市水環(huán)境治理不僅要采取工程措施治理工業(yè)點(diǎn)源也要考慮城市面源污染，更要考慮生態(tài)修復(fù)等非工程措施。第三，要保障城市的防洪排澇安全。通過提高標(biāo)準(zhǔn)、完善規(guī)劃、加快建設(shè)、細(xì)化管理等措施，建設(shè)經(jīng)濟(jì)合理、生態(tài)環(huán)保并兼顧雨洪資源利用的城市排水防澇綜合體系。Via《給水排水》雜志

4結(jié)語(yǔ)

自新中國(guó)建立以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的變化，我國(guó)城市水安全保障戰(zhàn)略經(jīng)歷了從“以需定供、單純開源”到“開源為主、提倡節(jié)水”，再到“開源與節(jié)流并重”乃至2000年后的“節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源”的演變。而近年，我國(guó)城市各類水安全事件頻發(fā)，社會(huì)各界和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此高度關(guān)注和重視，同時(shí)在當(dāng)前大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下，城市發(fā)展可能面臨新的問題、新的需求和新的挑戰(zhàn)，有鑒于此提出了“節(jié)水優(yōu)先，治污為本，科學(xué)開源，保障安全”的城市水安全戰(zhàn)略建議凸顯了“科學(xué)開源”的必要性和“保障安全”的緊迫性，以期引導(dǎo)城市水系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)保障城市水安全，持續(xù)改善民生的愿望。