小秘書：

 

從歐洲經(jīng)驗觀照中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，英國著名城市地理學(xué)家、倫敦大學(xué)學(xué)院巴特雷規(guī)劃學(xué)院教授彼得•霍爾，應(yīng)該是最有說服力的大師之一。

針對國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，以及中國城市近年來的現(xiàn)實問題，英國倫敦大學(xué)學(xué)院巴特雷建筑學(xué)院空間研究中心博士研究生、北京城市實驗室（BCL）學(xué)生會員沈堯，英國倫敦大學(xué)學(xué)院巴特雷規(guī)劃學(xué)院博士研究生劉瓅珣，對霍爾教授進(jìn)行了一次訪談。城市群發(fā)展和人口城市化是本次訪談的核心議題。

這位已年過八旬的世界級城市規(guī)劃大師，對中國城市有如此豐富的思考，實在頗為難得。的確發(fā)人深省。

 

 

01 對國家級規(guī)劃的總體看法

 

問：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》被認(rèn)為標(biāo)志著中國城市化從尋求“量變”到追求“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)型，然而其中不乏擔(dān)心。一些學(xué)者認(rèn)為國家尺度的規(guī)劃可能潛藏事與愿違的風(fēng)險。參考?xì)W美國家發(fā)展的經(jīng)驗，您如何認(rèn)識這樣一個全國性城市規(guī)劃的必要性與重要性？

 

彼得•霍爾：基本上，在過去20年中，非常多的國家都自豪于擬定各自的國家級城市空間發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，值得注意的是，英國、法國也曾制定各自的次國家級戰(zhàn)略規(guī)劃。然而英格蘭政府是拒絕制定如此大尺度的規(guī)劃的。

 

不過，我相信為發(fā)展中的區(qū)域制定大范圍的詳細(xì)戰(zhàn)略規(guī)劃是必要的，只要能將這種規(guī)劃變成一種戰(zhàn)略政策，而非既定的規(guī)劃藍(lán)圖。既往無數(shù)經(jīng)驗告訴我們：完全預(yù)測一個國家的發(fā)展幾乎不可能，即便對于處于快速發(fā)展期的區(qū)域也是如此，比如中國。

 

顯而易見，中國不會停下城市化腳步。中國城市化率將從50%左右提高到60%。但具體數(shù)字不重要，重要的是具體發(fā)展路徑。明確了發(fā)展路徑，才能具體規(guī)劃未來城市人口所需的基礎(chǔ)設(shè)施與住房。一旦發(fā)展路徑動搖，便會帶來非常混亂的結(jié)果，就像其他一些未能做好基礎(chǔ)設(shè)施和住房供給并處于高速發(fā)展期的國家一樣。大尺度的城市化規(guī)劃沒有問題，但前提是，這樣的規(guī)劃擬定的是發(fā)展戰(zhàn)略方向，而不是事無巨細(xì)的既定發(fā)展指標(biāo)。這兩者有很大區(qū)別。

 

02 都市群的發(fā)展與規(guī)劃

 

問：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出了城市群為新城化發(fā)展的主體形態(tài)。但我們發(fā)現(xiàn)，城市群仍是一個沒有明確界定的概念。您認(rèn)為如何能更好地界定中國的城市群? 中國哪些地方有潛力成為新的重要城市群及區(qū)域增長極？需要關(guān)注什么樣的因素，才能正確認(rèn)識都市群的發(fā)展，進(jìn)而合理規(guī)劃它們？

 

彼得•霍爾：這是一個非常重要的問題。我個人過去10年為此做了很多研究。中國現(xiàn)在有三個明顯的區(qū)域都市群：京津冀、長三角以及珠三角都市群，它們都已被城鎮(zhèn)化規(guī)劃確認(rèn)為國家級都市群。特別是長三角和珠三角都市群，是真正意義上的“巨型城市群”，甚至是世界上發(fā)展規(guī)模最大的都市群。

 

一些學(xué)者把這些都市群與日本東海島都市群比較，但我覺得它們之間不具可比性。東海島都市群是一條500公里長的城市走廊，而珠三角和長三角都市群內(nèi)，城市聯(lián)系更緊密，形成了網(wǎng)絡(luò)狀的都市群形態(tài)。在世界很多地方，我們都能觀察到類似情況。美國已開始為自己國家中這種緊密聯(lián)系的城市群做定義。在英國，英格蘭東南部的倫敦周圍地區(qū)也被定義為大倫敦都市群。東南英格蘭的巨型城市區(qū)，或者我們所謂的“大東南區(qū)”，有大約2000萬人口，而長江三角洲約有8000萬人口，珠江三角洲人口約1000萬。由此可見，都市群規(guī)模不一，我們很難為這些都市群準(zhǔn)確劃定固定邊界�；蛘哒f，除非能發(fā)現(xiàn)一個較明晰的城市管轄領(lǐng)域，否則試圖找尋和定義一個準(zhǔn)確的都市群邊界，這本身可能就不明智。

 

都市群發(fā)展規(guī)劃的要點，是協(xié)調(diào)都市群內(nèi)部的城市關(guān)系。長江三角洲都市群里有許多重要城市，但很大程度上仍依賴于作為核心城市的上海；與之相較，珠江三角洲都市群略有不同，它也有許多重要城市，但香港和廣州形成了分布兩端的雙核心。顯而易見，這兩個都市群的城市增長力開始分散，變得不那么集中。這是必然的現(xiàn)象和過程，因為核心城市不可能一直容納不斷增長的人口。因此，上海一直在將人口和就業(yè)增長轉(zhuǎn)移到臨近城市，而廣州和香港如今也在實行類似策略。

 

因此，核心問題應(yīng)關(guān)注疏散的比例以及如何疏散核心城市功能。荷蘭的規(guī)劃師對此研究了近50年。在荷蘭及周圍地區(qū)，此類現(xiàn)象被稱為“疏散的再聚集”，對都市群發(fā)展和規(guī)劃而言，我認(rèn)為這是一個較合適的提法。首先必須將核心城市的人口轉(zhuǎn)移到其他次級城市，同時又需要采取措施，使這些人口在那些城市再度聚集。這就好像，上海將部分人口、產(chǎn)業(yè)向蘇州轉(zhuǎn)移，而人口則重新在蘇州聚集。但與此同時，蘇州區(qū)域內(nèi)也會發(fā)生本地的擴(kuò)散，進(jìn)而蘇州繼續(xù)發(fā)展。

 

我們也一直在英格蘭大東南區(qū)域研究這一擴(kuò)散和聚集的過程。1944年，阿伯克龍比教授完成了著名的大倫敦規(guī)劃，并提出在倫敦周圍建設(shè)綠帶，在綠帶外建設(shè)新城。遵照這個規(guī)劃，倫敦現(xiàn)在擁有綠帶，也擁有新城，但城市增長卻仍舊從倫敦擴(kuò)散到很遠(yuǎn)的地區(qū)，現(xiàn)在已經(jīng)到了距倫敦100-130公里遠(yuǎn)的區(qū)域。我想，對長江三角洲都市群和珠江三角洲都市群也是一樣。都市群發(fā)展延伸的核心問題之一，就是如何支持和適應(yīng)這種擴(kuò)展的機(jī)制。

 

綠帶規(guī)劃也很重要。英國實行了綠帶規(guī)劃以控制城市蔓延，看起來是成功的，并值得推廣。但關(guān)于綠帶，仍有一些問題值得商榷，比如：綠帶應(yīng)該多寬？它是否應(yīng)該是一個狹長的公園帶，以滿足市民娛樂及休憩？它是否應(yīng)該很寬？它是否需要全部是嚴(yán)格的綠地？

 

對此，Raymond Unwin曾提出一條原則：將城市建筑在開放的鄉(xiāng)村上。他也是倫敦的早期規(guī)劃師之一，甚至早于阿伯克龍比爵士。在英國規(guī)劃界，這條經(jīng)典原則被認(rèn)為是規(guī)劃的核心原則之一。我想這個原則是正確的，其也在英格蘭南部地區(qū)得到驗證。牛津、劍橋，科爾切斯特，梅德斯通以及布萊頓等一些還在發(fā)展的城市，坐落在開放的鄉(xiāng)村上。這是一個很好的想法，只要城市的增長能被輔以有效的空間規(guī)劃。但關(guān)于綠帶的定義需要與時俱進(jìn)。這樣，開放的鄉(xiāng)村才能成為城市的延伸，進(jìn)而形成較好的城市和綠帶的關(guān)系。

 

但在此之上，更重要的前提是建設(shè)一個緊密聯(lián)系的城鎮(zhèn)體系。城市的快速軌道交通系統(tǒng)將有利于實現(xiàn)這一目標(biāo)，并帶來城鎮(zhèn)發(fā)展。這是在研究歐洲相關(guān)城市實踐案例時需要特別關(guān)注的一項城市規(guī)劃原則。如何有效聯(lián)系不同的城市才是城市群發(fā)展的本質(zhì)問題。

 

此外，我認(rèn)為中國在原有三個主要都市群的基礎(chǔ)上新增四個正在發(fā)展的國家級城市群是正確的，因為它們主要在待發(fā)展的中部。集中力量發(fā)展這些都市群，會幫助緩解新型城市化過程中給東部沿海城市帶來的壓力。這是一個有益的想法，只在中國能實現(xiàn)。在英國，這是很難實現(xiàn)的。關(guān)于英國南北發(fā)展的分歧和爭論一直存在。人們抱怨英國東南部區(qū)域得到了太多發(fā)展機(jī)遇，而北部較之則少之又少。近年來相關(guān)爭論已成為主要的政治話題。即便如此，大部分資源仍源源不斷流入倫敦地區(qū)。

 

03 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

 

問：一些中國城市群的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，也可能存在諸多的地方政治博弈。以北京都市圈為例，哪些城市功能能從中心城市轉(zhuǎn)移向周邊城市，從而獲得更大的區(qū)域協(xié)同發(fā)展的可能？如何協(xié)調(diào)都市群內(nèi)部不同城市之間的建設(shè)發(fā)展，從而構(gòu)建更高效的功能多中心化的城市群結(jié)構(gòu)？

 

彼得•霍爾：與長三角、珠三角都市圈的結(jié)構(gòu)不同，北京不僅是京津冀都市圈的核心城市，也是千百年來中國的首都。這點北京非常類似倫敦、華盛頓。因此，要控制資源過度集中于首都，對政府而言幾乎不可能。相較其他城市，公共資源總是自然地集中于北京。

 

倫敦在這點上是個好例子，它是英國首都，一直以來被規(guī)劃疏散部分職能。過去70年里，倫敦政府不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)和激勵機(jī)制，從而較容易地將工廠轉(zhuǎn)移到新城。對倫敦而言，這些制造業(yè)過去曾對城市發(fā)展十分重要，而今已不那么重要了。在當(dāng)今中國，雖然在最大的三個都市圈內(nèi)，一些區(qū)域也已不再依賴工業(yè)制造，但對于絕大部分區(qū)域，制造業(yè)仍是城市發(fā)展的重要部門。因此，短時間內(nèi)轉(zhuǎn)移所有工業(yè)功能，可能并不現(xiàn)實。

 

然而，我認(rèn)為一些政府職能部門是可能從核心城市轉(zhuǎn)移到其他城市的。在英國，核心的政府機(jī)構(gòu)已被轉(zhuǎn)移到臨近其他城市，比如養(yǎng)老金申報和領(lǐng)取現(xiàn)在在格拉斯哥；財稅系統(tǒng)也被安排在格拉斯哥和約克夏郡；而駕照年檢等則在威爾士的斯旺西。

 

另一個例子是關(guān)于公共企業(yè)。網(wǎng)絡(luò)鐵路公司（Network Rail），事實上是負(fù)責(zé)建設(shè)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和運營的政府部門，已從倫敦中心區(qū)遷到米爾頓凱恩斯新城。如今網(wǎng)絡(luò)鐵路公司有約三千名員工，都在米爾頓凱恩斯工作。這是一個很好的例子，類似部門和公司較容易遷出首都，且依舊運行良好。政府只需要保證這些部門能和威斯敏斯特的核心部門保持良好的聯(lián)系，并確保相關(guān)人員通勤時間在40分鐘左右。因而，遷出部分政府職能部門以及公共企業(yè)，并保證其與決策機(jī)構(gòu)之間良好的通勤聯(lián)系，這一模式應(yīng)該會適合京津冀都市圈發(fā)展的需要。

 

關(guān)于城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展模式，確實有很大爭論。在英國，這種爭論最近集中在總部和當(dāng)?shù)胤种�事�?wù)部門之間�？偛恐傅氖呛诵臎Q策部門；事務(wù)部門主要指的是在地支部。一些學(xué)者指出，在新城中在地的事務(wù)部門已經(jīng)消亡，當(dāng)今的信息社會已不再需要在地事務(wù)的分支機(jī)構(gòu)。事實上，在倫敦周圍的區(qū)縣，辦公就業(yè)確實正在減少，許多60年代建的辦公建筑已被置換為公寓以供居住，如伊林地區(qū)。

 

但我并不認(rèn)同這種看法。我們?nèi)阅茉谝恍┑貐^(qū)發(fā)現(xiàn)辦公功能聚集，倫敦西部的斯拉夫、梅登黑德以及雷丁，都是主要辦公聚集地。因此，辦公仍能在非核心的新城存活。這種現(xiàn)象的一個解釋，可能是由于停車位。在小城市的分支機(jī)構(gòu)，大多數(shù)都是依靠私人轎車通勤，因此需要大量停車用地。伊林地區(qū)停車空間較少，斯拉夫則較多，所以辦公功能聚集在后者。

 

最近英國已決定實行一項計劃，即在倫敦東面的愛貝斯費特再建設(shè)一個田園城市。愛貝斯費特距離歐洲之星高鐵站僅一站之遙，雖然從未被開發(fā)，但仍被寄予較大成功期望。它不是一個僅有居住的臥城，也綜合了大量辦公開發(fā)項目。但愛貝斯費特項目的開發(fā)商對此持消極態(tài)度，他們覺得那里不會有辦公需求，因為它距倫敦市中心僅有17分鐘的高鐵路程。關(guān)于這種發(fā)展，我們不太可能事先知道答案，也許只能等建設(shè)之后檢驗。

 

04 軌道交通發(fā)展

 

問：中國很多城市已經(jīng)規(guī)劃或正在進(jìn)行軌道交通建設(shè)。您對中國城市軌道交通的規(guī)劃情況有什么建議，結(jié)合歐洲的經(jīng)驗，應(yīng)注意哪些問題？怎樣避免交通的過度投資？怎樣更有效地通過軌道交通發(fā)展，推動中國城市群之間以及市域范圍內(nèi)的發(fā)展？如何保證開發(fā)利益的均衡分配？

 

彼得•霍爾：快速軌道交通系統(tǒng)最早起源于日本，而后在歐洲得到長足發(fā)展。傳統(tǒng)研究表明，最有效的快速軌道交通運行距離，大約在兩小時到四小時之間，這些研究進(jìn)而提倡快速軌道交通系統(tǒng)的有效城際溝通距離也應(yīng)與這一距離類似。但這并不完全正確，因為快速軌道交通系統(tǒng)（HSRS）有多種不同模式。比如在英國，快軌系統(tǒng)運行速度較慢，大約兩百公里每小時，期間�？吭S多站點。而在法國和西班牙，快軌一般運行得非常快速，接近于300公里/小時，且沒有中間站。快軌交通系統(tǒng)的運行速度也是現(xiàn)在關(guān)于倫敦快軌系統(tǒng)2號線的爭論焦點。

 

中國幅員遼闊，優(yōu)先建設(shè)300-350公里/小時的快速軌道交通系統(tǒng)，把四五個小時距離以內(nèi)的城市聯(lián)系起來，是很必要的。但中國正在嘗試運用快速軌道交通系統(tǒng)聯(lián)系起整個國家。

 

對此我有一些疑問：比如，從北京乘坐快軌系統(tǒng)到香港的必要性，因為其距離遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過五個小時，實際更適合乘飛機(jī)。但如果你們能證明我的疑慮是錯的，那將是一件很有意思的事。因為那將改變我們剛討論的關(guān)于軌道交通合適運行距離的參數(shù)設(shè)定，進(jìn)而影響許多相關(guān)規(guī)劃決策。因此，研究最合適中國的軌道交通運行時間與距離，是規(guī)劃的首要問題。

 

軌道交通發(fā)展能否推動城市群的發(fā)展，需要更注意如何整合快速交通系統(tǒng)和慢速交通系統(tǒng)。在歐洲絕大部分地區(qū)，快速軌交系統(tǒng)和傳統(tǒng)軌交系統(tǒng)的軌道，寬度一致，都為1435毫米。而在西班牙，傳統(tǒng)軌道系統(tǒng)的軌道寬度大于現(xiàn)在的城市快軌系統(tǒng)，因此他們不得不新建一套完整的系統(tǒng)。由此帶來的問題，便是很難將二者整合。日本也存在類似問題：傳統(tǒng)軌道窄于新干線，也使二者結(jié)合不那么容易。因此，整合不同的軌道交通系統(tǒng)非常重要，否則我們只有聯(lián)系大城市之間的軌道系統(tǒng)，而沒有能延伸到其他中小城市的系統(tǒng)。國家真正需要的是一種廣泛聯(lián)系的軌道交通系統(tǒng)。我們將它稱作“灌溉都市區(qū)域”：通過延伸和整合軌道交通系統(tǒng)，到不同區(qū)域，使該區(qū)域獲得動力。這方面，法國北部的實踐可以作為成功的案例。

 

關(guān)于開發(fā)利益的分配，我想，快速軌道交通系統(tǒng)的開發(fā)商應(yīng)該獲得軌道交通站點周圍的土地開發(fā)權(quán)并妥善開發(fā)，以保證地價上升后可以支持中長期發(fā)展，以及補(bǔ)貼和幫助其他區(qū)域的發(fā)展。香港和新加坡都是很好的案例，政府一直控制大型軌道交通站點周圍的土地開發(fā)。

 

城市需要通過軌道交通建設(shè)獲得土地價值收益，然后妥善加以利用。軌道交通獲得的土地收益，如果并非簡單粗放地用來鼓勵大型軌道站點周圍的發(fā)展，而是應(yīng)用于發(fā)展區(qū)域內(nèi)的其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)，就能在區(qū)域內(nèi)均衡開發(fā)利益。

 

05 外來人口城市化

 

問：首先是關(guān)于第一個“一億人”的城市化，即外來人口城市化的問題。對于怎樣引導(dǎo)外來人口在城市安居樂業(yè)，倫敦不乏經(jīng)驗。倫敦在發(fā)展中，是如何關(guān)注外來人口一系列社會問題的？對解決外來人口的住房問題與健全社會保障機(jī)制做出了哪些努力？對中國城市的這個問題，您是否有一些建議？

 

彼得•霍爾：這些都是難題，我想我可能也沒有特別與之契合的答案。

 

如你們所知，由于一直以來保持較高的移民準(zhǔn)入率，倫敦在解決外來人口的相關(guān)城市問題方面也并非做得很好，這導(dǎo)致大量人口還住在相對簡陋的房屋里。從第一次世界大戰(zhàn)伊始（1919年）到上世紀(jì)70年代末、80年代初，英國政府建筑了大量社會住宅。然而，后來中央政府停止了建設(shè)這樣的社會住宅。

 

如今，倫敦存在一個很大的爭議，即是否要重新實行那樣大型的社會住宅計劃，特別是針對那些低收入人群的需要。但實際上，一個更重要的難題是：如何配置這些社會住宅？

 

因為，在實施這項計劃的過程中，人口會大量涌入，給城市帶來許多其他同樣緊迫的問題，比如，如何解決其他孤寡老人以及婦女和孩子的居住需求。如果城市移民比例很高，那么，管理和配置相對應(yīng)的住房與其他政策確實不太容易。我想，當(dāng)區(qū)域間收入以及社會福利差距很大時，簡單允許不受控制的人口遷入城市，肯定不可取。

 

在中國，似乎仍然如此。居住在西部較為落后農(nóng)村的人們十分期待改變自己的命運，特別是年輕人，總期待能進(jìn)入城市創(chuàng)造自己的財富。然而，由于戶籍制度，他們很可能不得不在很多年里只能成為都市里的二等公民，盡管現(xiàn)在他們有可能變成一等公民。

 

我仍認(rèn)為如何管理人口城市化的速率，是一個非�，F(xiàn)實且亟待解決的問題。城市移民和人口城市化并不是一個簡單的進(jìn)程，不應(yīng)該簡單地認(rèn)識它，否則它就成為了一張車票，人們可以任意購買然后全部涌入北京。

 

06 城市更新中的人口城市化

 

問：其次是關(guān)于第二個“一億人”的城市化，即城中村（或城市中較為落后的地區(qū)）人口的城市化問題。在英國和歐洲的經(jīng)驗里，城中村（或城市落后地區(qū)）的改造是如何在提升居住品質(zhì)的同時，又避免過度紳士化（gentrification）帶來的對社會公平的破壞？歐洲近年來哪些實踐值得我們借鑒？

 

彼得•霍爾：這又是一個難題。過去兩三年，我常在我所教授的城市更新課程里，從中國學(xué)生那里聽到非常多的相關(guān)討論。從他們的匯報里，我了解到很多中國城市更新的問題，特別是相關(guān)負(fù)面評價。比如中國的城市更新時常有名無實。一些項目中，城市更新的初衷是為了使居住條件落后或收入低下的城市居民能直接獲益，也同時支持本地的藝術(shù)工作者，或可被稱作文化更新。然而這一目標(biāo)總是讓位于對現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)利益的追求，最終導(dǎo)致低收入人群被迫遷出。這一情況在開發(fā)中時常發(fā)生。雖然要控制或杜絕這種情況相當(dāng)困難，但我想，中國仍需加強(qiáng)對相關(guān)項目開發(fā)商的公共管治，以保證城市更新過程中的社會公平。

 

城市更新的潛在核心問題是紳士化，但紳士化并不是一件壞事，或者說，它不一定就不好。在一些紳士化的城市或地區(qū)，如今人們更多地從事“紳士化”的工作，而在70年前，絕大多數(shù)當(dāng)?shù)厝硕际撬{(lán)領(lǐng)工作者，做很多臟活累活。這些城市的紳士化，是因為人們從事了更多樣化的工作。但如果高收入人群進(jìn)入導(dǎo)致低收入人群遷出，那么情況就變得嚴(yán)峻起來。我想現(xiàn)今倫敦就一定程度存在類似問題，因為房價存在一定泡沫。

 

對中國城市而言，城市更新帶來的紳士化已讓低收入人群難覓居所，接下來，創(chuàng)造更多住房供給是當(dāng)務(wù)之急，比如某種形式的社會住宅。這方面，我不認(rèn)為英國城市是好的案例，但一些歐洲城市卻可被視為一些有趣的典型案例，我的新書談到了這些城市。

 

更有趣的是，在一些非常優(yōu)秀的歐洲城市，現(xiàn)在仍能觀察到紳士化現(xiàn)象。略有不同的是，我們把這種現(xiàn)象稱作“向城市中心的回歸”。在一些國家，比如瑞士和英國，成長在郊區(qū)或小城鎮(zhèn)的年輕人進(jìn)入大學(xué)后總說：“郊區(qū)太無聊，我再也不想住在那了！”現(xiàn)在他們正重新回歸城市中心。與早前的郊區(qū)化相反，許多城市中心的復(fù)興正在發(fā)生，如斯德哥爾摩。這看起來有些奇怪，但實際不過是一種社會發(fā)展的動態(tài)性。對斯德哥爾摩以及其他類似城市，這種城鄉(xiāng)之間不同收入人群的鐘擺效應(yīng)不會有很多負(fù)面影響，因為它們都有優(yōu)良交通系統(tǒng)的支持。低收入人群可在郊區(qū)獲得很好的交通通勤條件，20分鐘內(nèi)他們就可到達(dá)市中心。但不可否認(rèn)，對于大城市，紳士化會產(chǎn)生更多負(fù)面影響，如低收入人群通勤時間加長，甚至有一兩個小時。因此，交通可達(dá)性在城市更新中是另一個很重要的方面。

 

07 就近人口城市化

 

問：再次是關(guān)于第三個“一億人”的城市化，即中西部人口就近城市化問題。當(dāng)前中國東、中、西三個區(qū)域之間的差距依舊十分明顯。中西部基礎(chǔ)投資增速遠(yuǎn)高于東部，但投資效率卻遠(yuǎn)低于東部。整體出現(xiàn)了行政力量西向，勞動力市場東向的相互反向格局。英國及歐洲其他城市近年在區(qū)域平衡中做過哪些努力？均衡發(fā)展中的行政和市場的矛盾如何協(xié)調(diào)？中國如何才能成功引導(dǎo)中西部人口就近城市化？

 

彼得•霍爾：就近城市化并不容易，對此我曾思考良多。對我而言，首要目標(biāo)應(yīng)該是公眾部門的政策制定。對于英國，政府應(yīng)盡量把公共就業(yè)的增長轉(zhuǎn)移到北英格蘭的城市。而于中國而言，應(yīng)促進(jìn)一些中西部城市的就業(yè)增長。

 

高教政策對中國來說非常重要。在英國，我們正嘗試大力發(fā)展北部的大學(xué)，于你們來說，則應(yīng)大力發(fā)展中西部的大學(xué)。在這點上，中英面臨的幾乎是一樣的問題。中國最好的大學(xué)一般都在東部，集中在北京、上海和香港。好的生源也涌向東部大學(xué)，但你們必須重塑西部城市的吸引力。

 

另一個較簡單的途徑是提高醫(yī)療服務(wù)。現(xiàn)在較好的專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和設(shè)施集中在大城市，因此在其他城市建立強(qiáng)有力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)非常有必要。這將對發(fā)展醫(yī)療旅游非常有利，雖然這是一個新興產(chǎn)業(yè)，但我認(rèn)為它會發(fā)展壯大，因為，會有越來越多的人因中國醫(yī)療費用相對低廉而去中國接受治療。事實上這已經(jīng)發(fā)生了。因此，鼓勵在中西部城市發(fā)展教育和醫(yī)療等公共服務(wù)是就近城市化的關(guān)鍵。

 

此外，鼓勵科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展也是一方面，如鼓勵科技園區(qū)發(fā)展。我知道，中國已經(jīng)開始了相關(guān)實踐。同時，私有部門也應(yīng)加入。一旦私有部門看到大學(xué)和科研院所的研究成果，便會自然而然向它們聚集，形成聚集經(jīng)濟(jì)，這是一個自然的過程。

 

08 鄉(xiāng)村地區(qū)的土地政策

 

問：在中國，土地制度被認(rèn)為是束縛人的城市化的主要原因之一。一些人認(rèn)為農(nóng)民需要獲得交易土地的權(quán)利并充分參與城市化的各種博弈；另一些人認(rèn)為，放松農(nóng)村土地制度會使這些相對弱勢的人根本喪失土地保障。您如何看待這一問題？在人口城市化背景下，農(nóng)村該如何發(fā)展？

 

彼得•霍爾：我最近才接觸這個問題，我不認(rèn)為我完全了解它，特別是具體流程。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是說農(nóng)村土地是否應(yīng)向市場開放，而更重要的是指農(nóng)民是否可以根據(jù)協(xié)商價格自由買賣宅基地。事實上，如果農(nóng)村土地獲得了城市價格，就會使農(nóng)村土地快速被城市化，農(nóng)民不得不參與城市博弈，尋找別的居所。

 

對此的爭論也曾發(fā)生在18世紀(jì)的英國。那時由于封地惡劣的生存環(huán)境，人們紛紛離開耕地，被迫遷入城市。在那種背景下，人的城市化是自然而然的，因為他們沒有別的更好的地方可去，也無法養(yǎng)育自己的孩子。進(jìn)入城市后，他們變得非常貧窮。這樣的結(jié)果恐怕很難完全避免，因此需要更多公眾機(jī)構(gòu)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)流程。

 

假如中國政府已決定引入市場機(jī)制，且市場并非完全自由，可取的方式也許是將土地交由統(tǒng)一的開發(fā)機(jī)構(gòu)，就像英國的新城開發(fā)集團(tuán)來統(tǒng)一開發(fā)農(nóng)村土地，并重新規(guī)劃及配給耕地。

 

關(guān)于這一點，國際上也有一些例子，如日本和德國。日本在上世紀(jì)五六十年代重新規(guī)劃和配置了耕地。德國幾乎與此同時，重新大規(guī)模劃定耕地，同時制定農(nóng)村土地改革政策，這一系列舉措看起來收效甚好。

 

這兩個例子可幫助我們理解土地流轉(zhuǎn)的管理流程，對農(nóng)村土地市場化的管理，不同國家面臨的問題非常相似。在日本的案例中，農(nóng)村土地地權(quán)的轉(zhuǎn)化過程非常復(fù)雜且細(xì)致。一位名為Andre Sorensen的學(xué)者曾著書專門研究這一問題。而德國的案例暫未被充分研究，我想這和德國宅基地規(guī)模較小有關(guān)。在德國，這些農(nóng)村的建設(shè)用地被稱為“手帕地”，由于大小限制，它們無法在土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生更多價值。比如在德國南部，孩子們可以在父親去世后等分已經(jīng)不大的宅基地。幾代以后，宅基地就被不斷細(xì)分，越來越小且細(xì)碎從而無法整體開發(fā)。因此，宅基地的流轉(zhuǎn)必須更加有效地利用土地。

 

[注：本文由北京城市實驗室（微信公眾號：beijingcitylab）授權(quán)發(fā)布。原題為《歐洲的啟示：轉(zhuǎn)型期中國城市化的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——Prof. Sir Peter Hall 訪談》。澎湃新聞（http://www.thepaper.cn/）編輯。]