當(dāng)中國(guó)城市的規(guī)模達(dá)到450萬(wàn)人、人口密度達(dá)到約8000人/平方公里時(shí)，城市規(guī)模和人口密度對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展的正面影響不再顯現(xiàn)，“城市中國(guó)計(jì)劃”稱之為中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的拐點(diǎn)——這是一個(gè)很有意思的發(fā)現(xiàn)，而與此相較，上述拐點(diǎn)并沒(méi)有出現(xiàn)在國(guó)際案例的發(fā)展路徑上。國(guó)際領(lǐng)先城市在利用高人口密第帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，仍能維持民生保障、社會(huì)穩(wěn)定及高效的資源分配利用。

對(duì)比日本的東京和中國(guó)最發(fā)達(dá)城市上海2011年數(shù)據(jù)，東京人口稠密度為14440人/平方公里，與上海的14827人/平方公里相差無(wú)幾，但東京人均GDP為72000美元，上海為13000美元，東京是上海的5.4倍；每平方公里GDP產(chǎn)出，東京為10.42億美元，上海只有1.88億美元，東京是上海的5.5倍。如果考慮到當(dāng)前上海的住房?jī)r(jià)格已經(jīng)超過(guò)東京，上海在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民宜居、環(huán)境治理、交通管理水平、社會(huì)保障等方面，與東京等國(guó)際大都市之間，無(wú)疑存在著無(wú)法填補(bǔ)的巨大鴻溝。

原因何在？而在中國(guó)的新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，中國(guó)的決策者和執(zhí)行者能否避免再蹈不可持續(xù)發(fā)展的覆轍？

對(duì)照當(dāng)前國(guó)際城市規(guī)劃和開(kāi)發(fā)中普遍倡導(dǎo)的“精明增長(zhǎng)”（Smart Develpment）的原則和標(biāo)準(zhǔn)，如綠色節(jié)能、藝術(shù)性城市設(shè)計(jì)、高質(zhì)量住房、大量的開(kāi)敞綠地、倡導(dǎo)使用公共交通和非機(jī)動(dòng)交通、種族和階層的多樣性、良好的社區(qū)環(huán)境、尊重歷史、強(qiáng)調(diào)公共參與等，當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展的幾個(gè)致命弊病及其成因是亟需解決的。

首當(dāng)其沖的就是城市規(guī)劃和建設(shè)中普遍存在的“攤大餅”頑疾。所謂的“攤大餅”就是以現(xiàn)有市區(qū)為中心，向城市郊區(qū)圈層無(wú)限擴(kuò)散的城市發(fā)展，例如北京市已經(jīng)擴(kuò)張到七環(huán)。一般而言，當(dāng)城市規(guī)模不龐大時(shí)，集中的城市發(fā)展有利于節(jié)省建設(shè)成本；但是當(dāng)城市規(guī)模很大時(shí)繼續(xù)無(wú)邊緣的發(fā)展，也必然帶來(lái)交通、環(huán)境、住房、社會(huì)治安上的諸多問(wèn)題。“攤大餅”式的城市布局，對(duì)于中國(guó)城市規(guī)模和人口密度拐點(diǎn)，具有很強(qiáng)的解釋力。

這種普遍的“攤大餅”格局的出現(xiàn)，與當(dāng)前中國(guó)城市政府普遍依賴土地財(cái)政和土地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)。2013年中國(guó)地方財(cái)政收入6.8萬(wàn)億元，地方財(cái)政之外的土地出讓金高達(dá)4.1萬(wàn)億，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的60%。巨大的利益機(jī)制使得地方政府在土地利用上錙銖必較，幾乎不愿意拿出土地用于公共綠地、開(kāi)敞空地。城市沿中心區(qū)密密麻麻、嚴(yán)絲合縫地向外攤開(kāi)，導(dǎo)致城市功能混亂、人口無(wú)序、交通和環(huán)境擁堵。

包括二、三線城市在內(nèi)的幾乎所有中國(guó)城市都出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“大城市病”，與這種城市經(jīng)營(yíng)理念支配下的“攤大餅”城市格局直接相關(guān)，并且這種格局在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期無(wú)法改變。

第二個(gè)問(wèn)題就是城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重、“城市如歐洲，農(nóng)村如非洲”的發(fā)展格局。在中國(guó)的法律中，只有城市中的土地和建筑物可以確權(quán)和進(jìn)入市場(chǎng)交易，農(nóng)村土地和建筑物只擁有自然形態(tài)的使用價(jià)值，不能得到等同于城市的產(chǎn)權(quán)屬性。這導(dǎo)致了只有通過(guò)政府征地、土地國(guó)有化即土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)換之后，土地才能通過(guò)出讓和轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)“私有化”和市場(chǎng)化，而保留了名義所有權(quán)的集體用地，則更接近自然經(jīng)濟(jì)和受禁止的非市場(chǎng)化狀態(tài)。

城市政府注重在城市規(guī)劃區(qū)劃范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招商引資，并通過(guò)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)現(xiàn)“生地變熟地”的圈地運(yùn)動(dòng)，以利于下期環(huán)繞城區(qū)的新區(qū)開(kāi)發(fā)。農(nóng)村土地和建筑物的未來(lái)命運(yùn)，靠近城市邊緣的，有望通過(guò)征地和拆遷獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；自主開(kāi)發(fā)住房并用于銷(xiāo)售的，屬于現(xiàn)行法律禁止的“小產(chǎn)權(quán)房”，其前景普遍不看好；遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，由于基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，加之大量青壯勞動(dòng)力留在城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重落后于城市，呈越來(lái)越嚴(yán)重的邊緣化傾向。

中國(guó)高層強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但是如果不能建立國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然困難重重，甚至?xí)�南轅北轍。

與“攤大餅”同時(shí)發(fā)生的中國(guó)特有的城市化現(xiàn)象，還有普遍的大拆大建，不顧損毀歷史風(fēng)貌。大拆大建幾乎是目前所有中國(guó)城市領(lǐng)導(dǎo)人的偏好，美其名曰城市改造和城市現(xiàn)代化。由此中國(guó)成為世界最集中的大工地，無(wú)數(shù)建筑物被拆毀，一座座新的建筑物平地再起。這種依據(jù)“破窗理論”而進(jìn)行的大拆大建，一定程度上成為推動(dòng)建筑施工建筑材料等相關(guān)生產(chǎn)活動(dòng)的源泉，因而拉動(dòng)了短期的經(jīng)濟(jì)繁榮。

實(shí)際上，任何建筑物都屬于過(guò)去勞動(dòng)的成果和社會(huì)財(cái)富積累的一部分，如果建筑物還不足以危險(xiǎn)，最好的方式是進(jìn)行加固和修繕，既可以維持其歷史價(jià)值，又可以保存好這一社會(huì)財(cái)富。然而，由于土地產(chǎn)權(quán)制度及土地價(jià)格的扭曲，拆除現(xiàn)有建筑建造新建筑這一野蠻的生產(chǎn)方式，反而成為地方政府和開(kāi)發(fā)商最重要的牟利和創(chuàng)造GDP的工具。目前中國(guó)各個(gè)城市空氣污染嚴(yán)重，與大拆大建引起的建筑垃圾、空氣揚(yáng)塵等直接污染以及鋼鐵、水泥、能源生產(chǎn)等間接污染不無(wú)關(guān)聯(lián)。

對(duì)于擁有很多文化歷史建筑的城市，大拆大建意味著對(duì)城市歷史風(fēng)貌的不可挽回的破壞，新建筑也不意味著財(cái)富的創(chuàng)造。根據(jù)所屬區(qū)域的歷史價(jià)值，進(jìn)行分片區(qū)或保護(hù)型開(kāi)發(fā)建設(shè)，顯然應(yīng)是中國(guó)當(dāng)前各個(gè)城市政府急需糾正的傾向。

最后要提及的一點(diǎn)是盲目招商引資和亂上大型項(xiàng)目。目前中國(guó)城市政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一靠招商引資，二是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)和直接興建大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等直接經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在招商引資方面，各地為了追求GDP增長(zhǎng)，普遍存在著不計(jì)后果盲目引自產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，通過(guò)虛假環(huán)評(píng)等方式規(guī)避公眾反對(duì)，引入高污染、高排放企業(yè)或危險(xiǎn)品生產(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)。

由于中國(guó)生產(chǎn)要素市場(chǎng)化推進(jìn)滯后，城市政府通過(guò)對(duì)土地、勞動(dòng)力、資金、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境等等要素的不合理定價(jià)吸引投資者，由此導(dǎo)致各地資源過(guò)度開(kāi)采、土地過(guò)度開(kāi)發(fā)、環(huán)境過(guò)度使用、資本過(guò)度重化工業(yè)化、效率偏離最優(yōu)路線的后果。這些城市短期經(jīng)濟(jì)增速快，但由于錯(cuò)誤的招商引資，在生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展方面種下了巨大的隱患。

由于中國(guó)稅收的“產(chǎn)地”征收特征，客觀上助長(zhǎng)了地方政府不顧自然資源和生態(tài)環(huán)境承載能力，盲目將工業(yè)企業(yè)進(jìn)入本地的傾向。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，各地不顧環(huán)境評(píng)價(jià)和項(xiàng)目可行性，而是以政府賣(mài)地為償還保證，借助融資平臺(tái)，通過(guò)發(fā)行城投債、銀行信貸、信托資金甚至高利貸等方式融資，亂上大上建設(shè)項(xiàng)目，試圖將未來(lái)20-30年需要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)任期內(nèi)完成。由此給地方帶來(lái)的巨大償債壓力，迫使其將主要精力放在推高當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)和維系地產(chǎn)泡沫上，以期在土地市場(chǎng)上獲取較高收入。這種嚴(yán)重排斥公眾意愿、甚至不惜以損害民生為手段的城市經(jīng)營(yíng)，如何能令公眾對(duì)地方政府滿意？

據(jù)此，中國(guó)城市發(fā)展的不可持續(xù)性，既有土地制度改革落后的問(wèn)題，也有頂層設(shè)計(jì)中的片面追求保增長(zhǎng)、GDP考核機(jī)制以及地方政府約束機(jī)制缺失有關(guān)，這需要通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的進(jìn)一步改革，為中國(guó)城市發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)由市場(chǎng)、公眾決定資源配置長(zhǎng)效機(jī)制。

這個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制包括：第一，因循公眾意愿制定的符合“精明增長(zhǎng)”原則、由政府嚴(yán)格執(zhí)行、不得任意更改的城鄉(xiāng)規(guī)劃；第二，構(gòu)建城市和農(nóng)村平等地權(quán)的一體化發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，建立統(tǒng)一、有效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)；第三，建立居民財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的保護(hù)機(jī)制，防止地方政府借口城市改造等，肆意侵犯居民財(cái)產(chǎn)；第四，以消費(fèi)稅代替增值稅的方式，消除地方政府盲目招商引資的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因；第五，建立城市地方政府公共服務(wù)機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目實(shí)行政府行政首腦終身責(zé)任制；第六，建立最嚴(yán)格的、不可逾越的、有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行資源環(huán)境離任審計(jì)，建立損害責(zé)任終身追究制度。

按照上述的規(guī)則來(lái)對(duì)比中國(guó)新出臺(tái)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020），可能還有很多的“規(guī)劃”需要引入市場(chǎng)化和公眾化的因素，而京津冀的一體化究竟如何實(shí)現(xiàn)，或許是一個(gè)很好的觀察政策落地的案例。

（注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，本文責(zé)編霍默靜mojing.huo@ftchinese.com）